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        勾畫地方立法工作“路線圖”

        2018-12-05 10:57:46朱寧寧
        浙江人大 2018年10期

        朱寧寧

        2018年9月15日至17日,第二十四次全國地方立法工作座談會在浙江杭州召開。這也是十三屆全國人大及其常委會、新一屆?。▍^(qū)、市)人大常委會依法履職第一年召開的首次地方立法工作會議。

        形勢決定任務,地方立法在新的時代被賦予了新的使命,如何在新的形勢下加強地方立法工作,如何面對新時代提出的新課題,如何進一步提高地方立法質量,成為第二十四次全國地方立法工作座談會討論的焦點。

        發(fā)揮人大及其常委會立法主導作用

        人大及其常委會在立法工作中的主導作用,是人民代表大會制度的題中應有之義,也是加強改進新時代立法工作、提高立法質量和效率的必然要求。

        會議指出,強調發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用,不是不要黨的領導,而是要在黨的領導下發(fā)揮職能作用,以確保黨的意圖、主張的實現(xiàn)。人大及其常委會主導作用主要是貫徹黨中央的決策,統(tǒng)籌安排立法計劃、協(xié)調組織立法起草,廣泛聽取各方意見、組織進行審議等。

        同時,會議強調,發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用,也不是忽視政府在立法中的重要作用,更不是撇開政府由人大唱“獨角戲”。實踐中,大量法律法規(guī)草案都是由政府起草并提請審議的,這是符合立法工作規(guī)律的。要進一步發(fā)揮政府在立法工作中的重要作用,積極推動、督促指導政府及其部門切實履行好立法工作各個環(huán)節(jié)的相關職責,形成工作合力,共同做好立法工作。

        小組討論中,有地方人大同志就如何發(fā)揮人大及其常委會立法主導作用,結合各地實踐談了各自看法并提出了意見建議。

        在北京市人大常委會副主任張清看來,人大及其常委會的立法主導作用主要體現(xiàn)在四個方面,一是在立法規(guī)劃和立法計劃編制階段,二是在立項論證過程中,三是起草環(huán)節(jié),四是審議環(huán)節(jié)?!霸诰幹屏⒎ㄓ媱澓土⒎ㄒ?guī)劃的過程中,市人大常委會黨組在項目選擇、計劃編排的過程中要發(fā)揮領導的作用。在立項論證方面,既要論證可行性必要性,也要論證不可行性不必要性,人大專委會、專業(yè)辦公室要發(fā)揮作用。在起草環(huán)節(jié),專門委員會、專業(yè)辦公室要提前介入,和政府的有關部門、起草部門共同來調查研究。在審議階段,特別要防止所謂的部門化傾向,不能屁股決定腦袋。”

        天津市人大常委會副主任于世平說:“立法是人大的基本職能,主導立法是人大的分內職責。人大的主導立法也是更好地落實黨的領導、人民群眾當家作主、依法治國三個有機統(tǒng)一的最重要的體制。從我們立法的實踐來看,人大主導立法可以使法律更加全面、客觀、公正、有效率。與此同時,還有發(fā)揮整個立法積極性形成合力的作用,要統(tǒng)籌發(fā)揮政府特殊作用、人大專委會作用、專家學者和社會力量作用,形成合力,這樣也可以解決人大立法力量不足的問題。”

        山西省人大常委會法工委主任蔡汾湘在發(fā)揮人大的主導作用方面深有感觸。“我們新一屆人大常委會成立以后,在主導立法方面做了很多工作,包括不久前剛通過省人大常委會五年立法規(guī)劃。而在過去,立法規(guī)劃基本上是依靠政府提出來的。當然,立法還需要發(fā)揮各方面作用,政府的作用尤其不可忽視,特別是政府機構改革以后,怎么樣齊心協(xié)力共同做好立法工作,怎么樣發(fā)揮政府作用,還需要進一步研究?!?/p>

        加強重點領域地方立法

        地方立法究竟該立什么,無疑是謀劃和推進地方立法工作首先要考慮的問題。而目前我國地方立法涉及的內容比較多,各地情況又有諸多不同和特點。鑒于此,此次會議提出,當前地方立法應主要圍繞三個重點領域展開,即加強生態(tài)環(huán)境領域地方立法、將社會主義核心價值觀融入地方立法、加強民生領域地方立法。

        首先,地方立法應當發(fā)揮出用法律武器治理污染、用法治力量保衛(wèi)藍天的重要作用。要用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境,加快制度創(chuàng)新,強化制度執(zhí)行,讓制度成為剛性的約束和不可碰觸的高壓線。對此,全國人大常委會提出明確要求,有關省、自治區(qū)、直轄市尚未制定大氣污染防治方面地方性法規(guī)或者沒有根據2015年修訂的大氣污染防治法對原有地方性法規(guī)作出相應修改的,應當于2018年年底前完成大氣污染防治相關地方性法規(guī)的制定或修改工作。

        由于生態(tài)環(huán)境方面的立法新課題還有不少,小組討論中,有地方人大同志認為有些問題亟待解決。

        湖北省人大常委會副秘書長、法制委員會副主任委員、法規(guī)工作室副主任付正中反映了在實踐調研中遇到的一些難題。比如,關于農藥問題,調研中發(fā)現(xiàn)除草劑、增長劑、調節(jié)劑大量使用,對人體的傷害非常大,應當引起高度重視,建議盡快出臺全國層面的相關條例。再比如,關于水污染問題,水污染防治法雖然已出臺,但是仍缺乏相應的國家標準,也給地方立法帶來難題。

        其次,地方立法要融入社會主義核心價值觀。今年3月,《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》印發(fā)實施。會議提出,不論是全國立法還是地方立法,都要注重運用法治手段解決道德領域突出問題。地方立法具有明確的地域性,屬地性特點突出,這也是地方立法的長項,要豐富和拓展地方性法規(guī)的價值內涵,積極引導社會道德風尚。

        小組討論中,有地方人大同志建議全國人大加大對地方的指導力度,從全國和地方兩個層面共同推進此項工作。比如,從全國范圍來講應出臺哪些法律法規(guī)、省市兩級層面應出臺哪些條例規(guī)章去體現(xiàn)社會主義核心價值觀,從而使這項工作做得更實、更細,也能夠更有效。

        最后,要加強民生領域地方立法。會議提出,以人民為中心是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的根本立場,體現(xiàn)在工作部署上的基本要求就是堅持在發(fā)展中保障和改善民生。一般來說,地方性法規(guī)與群眾的距離比較近、與基層的距離比較近,老百姓的感受會更直接、更具體、更真切一些。民生領域涉及的內容比較多,工作很具體,要通過完善地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件,加強、引導、保障和提高“七有”,不斷促進社會公平正義,不斷促進人的全面發(fā)展,努力從法治上增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

        近年來,一些地方立法在民生領域有不少值得總結和借鑒的好做法好事例。比如,2012年修訂的《山東省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》在殘疾人教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面給予特殊照顧和法治保障。截至目前,共為全省符合條件的4105名0至6歲聽障兒童免費實施人工耳蝸植入手術,在全國率先實現(xiàn)了“有一做一”。重慶市先后制定修訂了《重慶市勞動保障監(jiān)察條例》《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》等一大批保障和改善民生的法規(guī)。

        下一步,各地人大同志紛紛表示,將始終把惠民生作為地方立法工作的價值取向,緊緊圍繞社會發(fā)展難點熱點、群眾關心熱點開展工作,把群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來,最大限度凝聚社會共識,讓人民群眾充分享受到立法紅利,立群眾需要的法,立群眾認可的法。

        著力做好地方性法規(guī)清理工作

        對規(guī)范性文件進行專項清理,是與立法工作密切相關的一項工作。經過若干年,有立法權的地方人大及其常委會都制定出臺了不少地方性法規(guī)。對地方性法規(guī)規(guī)章等進行專項清理,將成為地方人大常委會下一步的工作著力點之一。

        會議提出,新形勢下,現(xiàn)行地方性法規(guī)是否存在不適應不符合的問題,需要根據黨中央精神和國家法律定期進行“回頭看”,以確定下一步地方立法工作的任務和方向。此外,常委會開展的執(zhí)法檢查工作,也會對現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)行狀況等進行審視。

        2017年7月,黨中央公開通報甘肅祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞的問題,《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”實例。

        在本次會議上,一些地方從事立法工作的同志感到困惑,認為國家上位法已有規(guī)定,地方性法規(guī)就不用完全照抄照搬了,為什么甘肅條例沒有寫全就成為立法“放水”了?

        對此,全國人大常委會法工委主任沈春耀作出權威回應,并對一些地方立法的基本問題作出明確。

        沈春耀指出,《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》是國務院公布施行的行政法規(guī),規(guī)定禁止在自然保護區(qū)內進行“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動,《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)條例》縮減為禁止進行“狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動。這是在放松、放任。甘肅條例歷經三次修改,部分規(guī)定始終與上位法不一致。

        “人們常說,立一個法律,立一個法規(guī),要緊的、關鍵的就那么幾條。立法工作應當抓住綱要,綱舉目張?!鄙虼阂珡娬{,甘肅條例的問題,不是立法技術出了問題,而是立法政策出了問題,放松了監(jiān)管責任、放任了違法行為。立法上“放水”,執(zhí)法上“放棄”,才導致了祁連山生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞。這樣的教訓必須深刻吸取。

        沈春耀指出,對上位法禁止的10類違法活動,如果甘肅省在立法修法時一定要作簡化處理,使之符合地方實際,那么這種簡化就應當是建立在可靠的調查研究的基礎上,不能想當然立法。實際上,甘肅條例所禁止的3類行為都是近年來發(fā)生頻次少、基本得到控制的事項,而其他7類恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項,主要是違規(guī)開礦、違法違章建設、偷排偷放等問題。

        “如果甘肅省當時制定或者修改條例時,根據調查研究得到的實際情況,把主要的違法行為列為禁止事項并予以嚴格管控,有的放矢地進行地方立法,即使少寫一些相對次要的東西,也不至于帶來這么嚴重的后果。甘肅有關方面監(jiān)督管理祁連山自然保護區(qū),只依據地方性法規(guī),而不依據全國通行的行政法規(guī),本身就是錯誤的。”沈春耀說。

        今年7月,全國人大常委會通過《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》,明確提出了一項工作要求,就是“抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作,對不符合不銜接不適應法律規(guī)定、中央精神、時代要求的,要及時進行廢止或修改”。為貫徹落實決議,全國人大常委會辦公廳給各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會專門發(fā)了一個通知,提出了做好清理工作的明確要求。

        記者從會上獲悉,目前各地已經開始進行此項清理工作。在小組討論時,多位地方人大同志結合本地實際工作,介紹了本地清理規(guī)范性文件工作的情況,同時提出了意見建議。

        “我們共有22部涉及環(huán)境保護的法規(guī),其中,需要廢除和修改的有12件。目前已經完成了7件,剩下的5件將在今年11月份完成?!痹趦让晒抛灾螀^(qū)人大常委會副主任廉素看來,隨著形勢的發(fā)展,對地方規(guī)范性文件的清理勢在必行。廉素介紹說,有了地方立法權后,截至去年年底,自治區(qū)現(xiàn)行有效的法規(guī)共184件,經過梳理,感覺有的確實需要修改,有的需要廢止。從今年年初,自治區(qū)人大常委會開始對這項工作作了部署,并專門制定了清理方案,成立了領導小組,召開了會議。下一步,將按照全國人大常委會的要求,繼續(xù)對涉及生態(tài)環(huán)境方面的法規(guī)進行全面清理。

        黑龍江省人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任時鵬遠結合地方性法規(guī)清理工作,建議注重統(tǒng)籌協(xié)調,以免影響法規(guī)的嚴肅性,沖擊法規(guī)的穩(wěn)定性,使法規(guī)總處于動蕩過程中。

        江蘇省人大法制委員會副主任委員、常委會法工委主任王臘生認為,地方立法進入到關鍵時期,必須與改革的需要,與黨中央、全國人大的決策部署更好地銜接起來。

        “最近,我們根據全國人大常委會的要求清理大氣污染防治相關地方性法規(guī),這項工作要在今年底完成。清理中,我們發(fā)現(xiàn),相關條文有的是依據國務院的規(guī)定,而國務院部門的清理步伐相對滯后。在這種情況下,我們只能把目前能夠改的、能夠完善的先改出來?!蓖跖D生認為,在進行法規(guī)清理的過程中,鑒于有的內容需要等待國家層面的一些清理動作之后才能出臺,因此,如何做好銜接需要進一步研究解決。

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