朱寧寧

2018年9月15日至17日，第二十四次全國地方立法工作座談會在浙江杭州召開。這也是十三屆全國人大及其常委會、新一屆?。▍^(qū)、市）人大常委會依法履職第一年召開的首次地方立法工作會議。

形勢決定任務，地方立法在新的時代被賦予了新的使命，如何在新的形勢下加強地方立法工作，如何面對新時代提出的新課題，如何進一步提高地方立法質量，成為第二十四次全國地方立法工作座談會討論的焦點。

發(fā)揮人大及其常委會立法主導作用

人大及其常委會在立法工作中的主導作用，是人民代表大會制度的題中應有之義，也是加強改進新時代立法工作、提高立法質量和效率的必然要求。

會議指出，強調發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，不是不要黨的領導，而是要在黨的領導下發(fā)揮職能作用，以確保黨的意圖、主張的實現(xiàn)。人大及其常委會主導作用主要是貫徹黨中央的決策，統(tǒng)籌安排立法計劃、協(xié)調組織立法起草，廣泛聽取各方意見、組織進行審議等。

同時，會議強調，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，也不是忽視政府在立法中的重要作用，更不是撇開政府由人大唱“獨角戲”。實踐中，大量法律法規(guī)草案都是由政府起草并提請審議的，這是符合立法工作規(guī)律的。要進一步發(fā)揮政府在立法工作中的重要作用，積極推動、督促指導政府及其部門切實履行好立法工作各個環(huán)節(jié)的相關職責，形成工作合力，共同做好立法工作。

小組討論中，有地方人大同志就如何發(fā)揮人大及其常委會立法主導作用，結合各地實踐談了各自看法并提出了意見建議。

在北京市人大常委會副主任張清看來，人大及其常委會的立法主導作用主要體現(xiàn)在四個方面，一是在立法規(guī)劃和立法計劃編制階段，二是在立項論證過程中，三是起草環(huán)節(jié)，四是審議環(huán)節(jié)?！霸诰幹屏⒎ㄓ媱澓土⒎ㄒ?guī)劃的過程中，市人大常委會黨組在項目選擇、計劃編排的過程中要發(fā)揮領導的作用。在立項論證方面，既要論證可行性必要性，也要論證不可行性不必要性，人大專委會、專業(yè)辦公室要發(fā)揮作用。在起草環(huán)節(jié)，專門委員會、專業(yè)辦公室要提前介入，和政府的有關部門、起草部門共同來調查研究。在審議階段，特別要防止所謂的部門化傾向，不能屁股決定腦袋。”

天津市人大常委會副主任于世平說：“立法是人大的基本職能，主導立法是人大的分內職責。人大的主導立法也是更好地落實黨的領導、人民群眾當家作主、依法治國三個有機統(tǒng)一的最重要的體制。從我們立法的實踐來看，人大主導立法可以使法律更加全面、客觀、公正、有效率。與此同時，還有發(fā)揮整個立法積極性形成合力的作用，要統(tǒng)籌發(fā)揮政府特殊作用、人大專委會作用、專家學者和社會力量作用，形成合力，這樣也可以解決人大立法力量不足的問題。”

山西省人大常委會法工委主任蔡汾湘在發(fā)揮人大的主導作用方面深有感觸。“我們新一屆人大常委會成立以后，在主導立法方面做了很多工作，包括不久前剛通過省人大常委會五年立法規(guī)劃。而在過去，立法規(guī)劃基本上是依靠政府提出來的。當然，立法還需要發(fā)揮各方面作用，政府的作用尤其不可忽視，特別是政府機構改革以后，怎么樣齊心協(xié)力共同做好立法工作，怎么樣發(fā)揮政府作用，還需要進一步研究?！?/p>

加強重點領域地方立法

地方立法究竟該立什么，無疑是謀劃和推進地方立法工作首先要考慮的問題。而目前我國地方立法涉及的內容比較多，各地情況又有諸多不同和特點。鑒于此，此次會議提出，當前地方立法應主要圍繞三個重點領域展開，即加強生態(tài)環(huán)境領域地方立法、將社會主義核心價值觀融入地方立法、加強民生領域地方立法。

首先，地方立法應當發(fā)揮出用法律武器治理污染、用法治力量保衛(wèi)藍天的重要作用。要用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可碰觸的高壓線。對此，全國人大常委會提出明確要求，有關省、自治區(qū)、直轄市尚未制定大氣污染防治方面地方性法規(guī)或者沒有根據2015年修訂的大氣污染防治法對原有地方性法規(guī)作出相應修改的，應當于2018年年底前完成大氣污染防治相關地方性法規(guī)的制定或修改工作。

由于生態(tài)環(huán)境方面的立法新課題還有不少，小組討論中，有地方人大同志認為有些問題亟待解決。

湖北省人大常委會副秘書長、法制委員會副主任委員、法規(guī)工作室副主任付正中反映了在實踐調研中遇到的一些難題。比如，關于農藥問題，調研中發(fā)現(xiàn)除草劑、增長劑、調節(jié)劑大量使用，對人體的傷害非常大，應當引起高度重視，建議盡快出臺全國層面的相關條例。再比如，關于水污染問題，水污染防治法雖然已出臺，但是仍缺乏相應的國家標準，也給地方立法帶來難題。

其次，地方立法要融入社會主義核心價值觀。今年3月，《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》印發(fā)實施。會議提出，不論是全國立法還是地方立法，都要注重運用法治手段解決道德領域突出問題。地方立法具有明確的地域性，屬地性特點突出，這也是地方立法的長項，要豐富和拓展地方性法規(guī)的價值內涵，積極引導社會道德風尚。

小組討論中，有地方人大同志建議全國人大加大對地方的指導力度，從全國和地方兩個層面共同推進此項工作。比如，從全國范圍來講應出臺哪些法律法規(guī)、省市兩級層面應出臺哪些條例規(guī)章去體現(xiàn)社會主義核心價值觀，從而使這項工作做得更實、更細，也能夠更有效。

最后，要加強民生領域地方立法。會議提出，以人民為中心是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的根本立場，體現(xiàn)在工作部署上的基本要求就是堅持在發(fā)展中保障和改善民生。一般來說，地方性法規(guī)與群眾的距離比較近、與基層的距離比較近，老百姓的感受會更直接、更具體、更真切一些。民生領域涉及的內容比較多，工作很具體，要通過完善地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，加強、引導、保障和提高“七有”，不斷促進社會公平正義，不斷促進人的全面發(fā)展，努力從法治上增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

近年來，一些地方立法在民生領域有不少值得總結和借鑒的好做法好事例。比如，2012年修訂的《山東省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》在殘疾人教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面給予特殊照顧和法治保障。截至目前，共為全省符合條件的4105名0至6歲聽障兒童免費實施人工耳蝸植入手術，在全國率先實現(xiàn)了“有一做一”。重慶市先后制定修訂了《重慶市勞動保障監(jiān)察條例》《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》等一大批保障和改善民生的法規(guī)。

下一步，各地人大同志紛紛表示，將始終把惠民生作為地方立法工作的價值取向，緊緊圍繞社會發(fā)展難點熱點、群眾關心熱點開展工作，把群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，最大限度凝聚社會共識，讓人民群眾充分享受到立法紅利，立群眾需要的法，立群眾認可的法。

著力做好地方性法規(guī)清理工作

對規(guī)范性文件進行專項清理，是與立法工作密切相關的一項工作。經過若干年，有立法權的地方人大及其常委會都制定出臺了不少地方性法規(guī)。對地方性法規(guī)規(guī)章等進行專項清理，將成為地方人大常委會下一步的工作著力點之一。

會議提出，新形勢下，現(xiàn)行地方性法規(guī)是否存在不適應不符合的問題，需要根據黨中央精神和國家法律定期進行“回頭看”，以確定下一步地方立法工作的任務和方向。此外，常委會開展的執(zhí)法檢查工作，也會對現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)行狀況等進行審視。

2017年7月，黨中央公開通報甘肅祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞的問題，《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”實例。

在本次會議上，一些地方從事立法工作的同志感到困惑，認為國家上位法已有規(guī)定，地方性法規(guī)就不用完全照抄照搬了，為什么甘肅條例沒有寫全就成為立法“放水”了？

對此，全國人大常委會法工委主任沈春耀作出權威回應，并對一些地方立法的基本問題作出明確。

沈春耀指出，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》是國務院公布施行的行政法規(guī)，規(guī)定禁止在自然保護區(qū)內進行“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動，《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)條例》縮減為禁止進行“狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動。這是在放松、放任。甘肅條例歷經三次修改，部分規(guī)定始終與上位法不一致。

“人們常說，立一個法律，立一個法規(guī)，要緊的、關鍵的就那么幾條。立法工作應當抓住綱要，綱舉目張?！鄙虼阂珡娬{，甘肅條例的問題，不是立法技術出了問題，而是立法政策出了問題，放松了監(jiān)管責任、放任了違法行為。立法上“放水”，執(zhí)法上“放棄”，才導致了祁連山生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞。這樣的教訓必須深刻吸取。

沈春耀指出，對上位法禁止的10類違法活動，如果甘肅省在立法修法時一定要作簡化處理，使之符合地方實際，那么這種簡化就應當是建立在可靠的調查研究的基礎上，不能想當然立法。實際上，甘肅條例所禁止的3類行為都是近年來發(fā)生頻次少、基本得到控制的事項，而其他7類恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項，主要是違規(guī)開礦、違法違章建設、偷排偷放等問題。

“如果甘肅省當時制定或者修改條例時，根據調查研究得到的實際情況，把主要的違法行為列為禁止事項并予以嚴格管控，有的放矢地進行地方立法，即使少寫一些相對次要的東西，也不至于帶來這么嚴重的后果。甘肅有關方面監(jiān)督管理祁連山自然保護區(qū)，只依據地方性法規(guī)，而不依據全國通行的行政法規(guī)，本身就是錯誤的。”沈春耀說。

今年7月，全國人大常委會通過《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》，明確提出了一項工作要求，就是“抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作，對不符合不銜接不適應法律規(guī)定、中央精神、時代要求的，要及時進行廢止或修改”。為貫徹落實決議，全國人大常委會辦公廳給各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會專門發(fā)了一個通知，提出了做好清理工作的明確要求。

記者從會上獲悉，目前各地已經開始進行此項清理工作。在小組討論時，多位地方人大同志結合本地實際工作，介紹了本地清理規(guī)范性文件工作的情況，同時提出了意見建議。

“我們共有22部涉及環(huán)境保護的法規(guī)，其中，需要廢除和修改的有12件。目前已經完成了7件，剩下的5件將在今年11月份完成?！痹趦让晒抛灾螀^(qū)人大常委會副主任廉素看來，隨著形勢的發(fā)展，對地方規(guī)范性文件的清理勢在必行。廉素介紹說，有了地方立法權后，截至去年年底，自治區(qū)現(xiàn)行有效的法規(guī)共184件，經過梳理，感覺有的確實需要修改，有的需要廢止。從今年年初，自治區(qū)人大常委會開始對這項工作作了部署，并專門制定了清理方案，成立了領導小組，召開了會議。下一步，將按照全國人大常委會的要求，繼續(xù)對涉及生態(tài)環(huán)境方面的法規(guī)進行全面清理。

黑龍江省人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任時鵬遠結合地方性法規(guī)清理工作，建議注重統(tǒng)籌協(xié)調，以免影響法規(guī)的嚴肅性，沖擊法規(guī)的穩(wěn)定性，使法規(guī)總處于動蕩過程中。

江蘇省人大法制委員會副主任委員、常委會法工委主任王臘生認為，地方立法進入到關鍵時期，必須與改革的需要，與黨中央、全國人大的決策部署更好地銜接起來。

“最近，我們根據全國人大常委會的要求清理大氣污染防治相關地方性法規(guī)，這項工作要在今年底完成。清理中，我們發(fā)現(xiàn)，相關條文有的是依據國務院的規(guī)定，而國務院部門的清理步伐相對滯后。在這種情況下，我們只能把目前能夠改的、能夠完善的先改出來?！蓖跖D生認為，在進行法規(guī)清理的過程中，鑒于有的內容需要等待國家層面的一些清理動作之后才能出臺，因此，如何做好銜接需要進一步研究解決。