朱 娜

(中南大學(xué) 商學(xué)院，湖南，長(zhǎng)沙 410083)*

一、引 言

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)防范重大風(fēng)險(xiǎn)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要內(nèi)容，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?？茖W(xué)有效的地方政府舉債融資機(jī)制和管理體系，涉及法律法規(guī)、體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)行操作等層面，是確保債務(wù)可持續(xù)、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。2015年開(kāi)始實(shí)施的新《預(yù)算法》賦予地方政府舉債權(quán)以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)等制度措施，初步建立起地方政府債務(wù)管理框架。探索一種國(guó)際認(rèn)可、科學(xué)可行的評(píng)價(jià)方法，衡量我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度設(shè)計(jì)和管理能力，找準(zhǔn)短板和弱項(xiàng)，對(duì)推進(jìn)地方政府債務(wù)管理改革、確保債務(wù)可持續(xù)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)外學(xué)者對(duì)于地方政府債務(wù)管理的研究主要以機(jī)理為主，從地方債務(wù)的性質(zhì)出發(fā)[1-5]，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，分析地方債務(wù)管理的必要性，再結(jié)合各國(guó)地方債務(wù)管理情況，對(duì)比分析各類(lèi)債務(wù)管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)[6，7]?，F(xiàn)存的地方債務(wù)管理模式按照行政干預(yù)程度由低到高分為四個(gè)類(lèi)型：市場(chǎng)約束型、合作協(xié)調(diào)型、規(guī)則基準(zhǔn)型與直接管控型。這四類(lèi)模式并不存在孰優(yōu)孰劣的問(wèn)題，只有結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政治制度才能形成行之有效的管理模式。我國(guó)學(xué)者對(duì)于地方政府債務(wù)管理的研究多以機(jī)制研究為主[8，9]，從行政角度出發(fā)，以政府把控為導(dǎo)向，有針對(duì)性地提出地方政府債務(wù)管理建議，認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)需要與行政手段相配合才能形成我國(guó)特有的、有效的管理模式[10-13]；地方政府性債務(wù)的使用效率是地方政府性債務(wù)管理的要點(diǎn)，是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)核[14，15]。

世界銀行與國(guó)際貨幣基金組織(IMF)等合作，制定了關(guān)于政府財(cái)政改革和債務(wù)管理的全球知識(shí)計(jì)劃，旨在維持宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的同時(shí)，保持財(cái)政可持續(xù)性和債務(wù)管理能力[16]。該計(jì)劃的重要組成部分是債務(wù)管理績(jī)效評(píng)估模型(Debt Management Performance Assessment, DeMPA)，通過(guò)一系列指標(biāo)全方位評(píng)估地方政府債務(wù)管理制度和能力。世界銀行于2008年制定了主權(quán)債務(wù)DeMPA(Sovereign DeMPA)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)地方政府債務(wù)與主權(quán)債務(wù)的不同，于2016年制定了地方政府債務(wù)DeMPA(Subnational DeMPA)[17]。該模型能夠反映地方政府債務(wù)管理實(shí)踐的優(yōu)缺點(diǎn)，有助于加強(qiáng)政府債務(wù)管理能力,以更符合國(guó)際范例的方式實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理目標(biāo)，增強(qiáng)債務(wù)可持續(xù)性。DeMPA模型應(yīng)用到世界上很多國(guó)家后已成為債務(wù)管理評(píng)估的國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，截至2013年4月，已在59個(gè)國(guó)家得到廣泛應(yīng)用[18]，但在中國(guó)，不管是主權(quán)債務(wù)層面還是地方政府債務(wù)層面至今都還未得到應(yīng)用。

綜合已有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外對(duì)于地方政府債務(wù)管理制度研究主要集中于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理手段、治理方法的對(duì)比分析等，而對(duì)于地方政府債務(wù)管理制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行績(jī)效的測(cè)評(píng)鮮有相關(guān)文獻(xiàn)。為此，本文基于世行地方政府DeMPA模型，以修正后測(cè)評(píng)具有代表性的東、中、西部各一個(gè)省份，分析我國(guó)現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理制度和實(shí)踐存在的不足，并有針對(duì)性地提出政策建議。

二、DeMPA模型及其實(shí)用性修正

(一)DeMPA的評(píng)估范圍和指標(biāo)體系

世行地方政府DeMPA模型涵蓋了地方政府債務(wù)管理活動(dòng)以及與之密切相關(guān)的債務(wù)管理功能。它評(píng)估地方政府直接借入或經(jīng)地方政府擔(dān)保的其他公共部門(mén)機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的債務(wù)，評(píng)估對(duì)象側(cè)重于借貸活動(dòng)。DeMPA不評(píng)估管理隱性或有負(fù)債的能力，不評(píng)估地方政府資產(chǎn)狀況。評(píng)估的范圍被限制在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中的直接負(fù)債、具有明確責(zé)任的或有負(fù)債方面(見(jiàn)表1)。

表1 地方政府 DeMPA評(píng)價(jià)范圍

地方政府 DeMPA從治理和戰(zhàn)略發(fā)展、協(xié)調(diào)財(cái)政和預(yù)算政策、借貸和相關(guān)融資活動(dòng)、現(xiàn)金流預(yù)測(cè)與現(xiàn)金余額管理、債務(wù)記錄和操作風(fēng)險(xiǎn)管理等五大方面，建立起由13項(xiàng)指標(biāo)(DPIs)組成的評(píng)價(jià)體系，每項(xiàng)指標(biāo)又從2～4個(gè)維度設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法。

在地方政府債務(wù)管理的情境中，“管理”一詞是指指導(dǎo)政府債務(wù)管理人員操作的法律和管理結(jié)構(gòu)。管理不僅包含了廣泛的法律機(jī)制(國(guó)家和地方政府一級(jí)的法定立法、法令等)，目標(biāo)定義、權(quán)限和責(zé)任，還體現(xiàn)了管理框架，包括戰(zhàn)略的制定和實(shí)施、操作程序、質(zhì)量保證實(shí)踐和報(bào)告責(zé)任等問(wèn)題。地方政府 DeMPA方法應(yīng)用于單個(gè)有債務(wù)能力的地方政府實(shí)體，而不是整個(gè)地方政府部門(mén)。

(二)DeMPA的評(píng)估方法

DeMPA評(píng)估方法主要是根據(jù)每個(gè)評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估維度和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方政府債務(wù)管理的制度安排和執(zhí)行水平給出A、B、C或D的分?jǐn)?shù)。其中，C為合格分界線(xiàn)，代表了在被測(cè)量的特定維度下有效性能的必要條件。若未達(dá)到C分所要求的標(biāo)準(zhǔn)，則只能賦予D分，表明債務(wù)管理制度或?qū)嵺`不佳，沒(méi)有達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)，通常需要作為下一步債務(wù)改革的優(yōu)先事項(xiàng)。若高于C分，B分屬于良好，介于最低要求和最佳實(shí)踐之間；A分屬于優(yōu)秀，反映達(dá)到了該指標(biāo)維度的最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。

在某些情況下，無(wú)法評(píng)估一個(gè)維度,可能因?yàn)椋簺](méi)有進(jìn)行該項(xiàng)活動(dòng)，評(píng)估無(wú)法完成，維度不適用，在這種情況下，應(yīng)該賦予不適用(Not Available, N/A)；由于資料不足，難以或不可能評(píng)估該維度，在這種情況下應(yīng)賦予未評(píng)級(jí)或未評(píng)估(Not Rated, N/R)。

當(dāng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求制定某些法律、程序或制度時(shí)，必須在實(shí)踐中遵守或執(zhí)行這些法律、程序或制度。如果制定了法律制度卻沒(méi)有得到普遍有效執(zhí)行，則視同不存在這些法律、程序或制度，沒(méi)有達(dá)到該項(xiàng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

(三)DeMPA的修正

結(jié)合實(shí)證運(yùn)用，本文對(duì)DeMPA模型作以下修正：

1．增設(shè)A、B、C和D四個(gè)檔次的評(píng)分。在運(yùn)用中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于接近評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)但尚未完全達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)，原有的四個(gè)檔位難以準(zhǔn)確描述，建議給出A、B、C或D的評(píng)分，用以評(píng)價(jià)接近標(biāo)準(zhǔn)檔的管理水平。

2．每檔分別賦值，以便得到整體評(píng)分。從原DeMPA體系可以知道每個(gè)指標(biāo)、每個(gè)維度的評(píng)分結(jié)果，但無(wú)法得到某地方政府整體評(píng)分結(jié)果。因此，本文給定每個(gè)指標(biāo)相同的權(quán)重，將A、A-、B、B-、C、C-、D、D-檔分別賦予4、3.5、3、2.5、2、1.5、1、0.5的分值，從而加總可以得到對(duì)某個(gè)地方政府債務(wù)管理的整體評(píng)價(jià)，以便進(jìn)行比較和分析。

3．設(shè)定總分75分為合格分?jǐn)?shù)線(xiàn)，表示地方政府債務(wù)從管理視角衡量可持續(xù)。原體系中C檔(2分)為合格檔，可以設(shè)定每個(gè)細(xì)項(xiàng)平均2分(共31個(gè)細(xì)項(xiàng)，其中1項(xiàng)對(duì)我國(guó)不適用，因此僅有30個(gè)細(xì)項(xiàng))，即總分60分為合格分，考慮到如果太多D分加上一些A和B檔的分?jǐn)?shù)，總分雖仍可達(dá)到60分，但掩蓋了不少不合格檔次D檔的管理表現(xiàn)。因此，設(shè)定平均分為B-(2.5分)為合格分，即總分75分為合格分，用以衡量地方政府債務(wù)管理制度和管理水平是否達(dá)到國(guó)際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。

三、修正后DeMPA的運(yùn)用

本文選取具有代表性的東、中、西部省份各一個(gè)，基于修正后的DeMPA模型對(duì)截至2018年6月的地方政府債務(wù)管理制度和實(shí)踐進(jìn)行測(cè)評(píng)。

(一)治理與戰(zhàn)略發(fā)展

1．DPI-1 法律框架。維度(1)：權(quán)力機(jī)關(guān)舉借債務(wù)和開(kāi)展擔(dān)保等相關(guān)活動(dòng)是否存在清晰的法律框架，其涵蓋范圍和具體內(nèi)容如何。我國(guó)規(guī)范地方政府舉債擔(dān)保行為的法律主要有《預(yù)算法》《擔(dān)保法》和《中國(guó)人民銀行法》，此外，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))等文件也屬于法規(guī)范疇。法律規(guī)定，各省可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)以發(fā)行省級(jí)地方政府債券的方式舉借債務(wù)，只能用于公益性資本支出，報(bào)本級(jí)人大批準(zhǔn)。除此之外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。除合法的外債擔(dān)保外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式提供擔(dān)保。這些滿(mǎn)足了DeMPA中關(guān)于法律框架的B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，即中央政府制定了清晰的法律，規(guī)定舉債權(quán)限、舉債目的和向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告。沒(méi)有滿(mǎn)足A級(jí)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榉蓻](méi)有規(guī)定地方政府必須制定債務(wù)管理中期戰(zhàn)略。三省評(píng)分結(jié)果都為B。維度(2)：對(duì)地方政府直接從中央銀行融資加以了法律限制。我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定“中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷(xiāo)國(guó)債和其他政府債券”，滿(mǎn)足A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府能否向央行透支作出嚴(yán)格限制在兩周內(nèi)的要求。三省評(píng)分結(jié)果都為A。

2．DPI-2 管理結(jié)構(gòu)。維度(1)：地方政府舉債和相關(guān)行為的管理結(jié)構(gòu)。國(guó)發(fā)43號(hào)文規(guī)定，財(cái)政部門(mén)作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門(mén)，要做好債務(wù)規(guī)?？刂啤l(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作。在實(shí)踐中，各省都由省政府發(fā)行政府債券，債務(wù)管理由省財(cái)政廳承擔(dān)。這些都滿(mǎn)足C級(jí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了清晰的地方政府債務(wù)舉借主體和管理主體要求。因債務(wù)舉借暫無(wú)債務(wù)管理中期戰(zhàn)略指導(dǎo)，無(wú)法滿(mǎn)足B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。三省評(píng)分結(jié)果都為C。維度(2)：地方政府提供擔(dān)保的管理結(jié)構(gòu)。除合法的外債擔(dān)保，地方政府及其部門(mén)不得為任何人或單位提供任何擔(dān)保。外債舉借和擔(dān)保由財(cái)政部門(mén)歸口管理。因此，三省都達(dá)到A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)于擔(dān)保有統(tǒng)一歸口管理機(jī)構(gòu)，并符合政策需要。

3．DPI-3 債務(wù)管理戰(zhàn)略。維度(1)：債務(wù)管理戰(zhàn)略的質(zhì)量。由于我國(guó)中央政府沒(méi)有要求制定債務(wù)管理中期戰(zhàn)略，東部與西部代表省都沒(méi)有制定此戰(zhàn)略。但是處于中部的代表省與世界銀行合作開(kāi)展了財(cái)政可持續(xù)發(fā)展政策貸款(Development Policy Lending, DPL)項(xiàng)目，制定了基于債務(wù)可持續(xù)分析(Debt Sustainability Analysis, DSA)的省級(jí)中期財(cái)政戰(zhàn)略(Medium Term Debt Fiscal Framework, MTFF)，基本滿(mǎn)足了B級(jí)要求，不足之處是該戰(zhàn)略為中期財(cái)政戰(zhàn)略，并非中期債務(wù)管理戰(zhàn)略，且尚未對(duì)成本、風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)不確定性進(jìn)行綜合性分析。東、中、西三省評(píng)分分別為D、B-、D。維度(2)：債務(wù)管理戰(zhàn)略的制定決策過(guò)程和公開(kāi)度。中部代表省基于債務(wù)可持續(xù)分析的中期財(cái)政管理戰(zhàn)略(MTFF-DSA)由省財(cái)政廳制定，經(jīng)省政府審定后在財(cái)政部門(mén)官方網(wǎng)站上向社會(huì)公布。滿(mǎn)足了C級(jí)要求。沒(méi)有得到更高評(píng)分，因?yàn)榕c“很好地將該戰(zhàn)略與年度預(yù)算和中期支出規(guī)劃銜接起來(lái)，年度終了根據(jù)實(shí)際執(zhí)行結(jié)果調(diào)整和滾動(dòng)編制”的要求仍有差距。三省評(píng)分分別為D、B-、D。

4．DPI-4 債務(wù)報(bào)告與評(píng)價(jià)。維度(1)：涵蓋地方政府債務(wù)、擔(dān)保和債務(wù)相關(guān)活動(dòng)的統(tǒng)計(jì)公報(bào)的公開(kāi)。東部和西部代表省均無(wú)債務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，僅在年度預(yù)算和發(fā)行債券時(shí)披露了部分債務(wù)信息。中部代表省借鑒國(guó)際模版，編制并公布了中國(guó)第一份地方政府全省和省級(jí)債務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，每半年更新，并選取了部分市縣試點(diǎn)。三省評(píng)分分別為C-、B、C-。維度(2)：向本級(jí)立法機(jī)關(guān)和中央政府報(bào)告?zhèn)鶆?wù)情況。各代表省每年在向本級(jí)人大的預(yù)決算報(bào)告中都涵蓋了政府債務(wù)信息，并每季度通過(guò)統(tǒng)一的債務(wù)管理信息系統(tǒng)向財(cái)政部報(bào)告?zhèn)鶆?wù)余額變動(dòng)信息，但尚未向人大報(bào)告?zhèn)鶆?wù)管理戰(zhàn)略及落實(shí)戰(zhàn)略的相關(guān)工作，評(píng)分均為B-。

5．DPI-5 審計(jì)。維度(1)：對(duì)地方政府債務(wù)的財(cái)務(wù)審計(jì)、執(zhí)行審計(jì)和績(jī)效審計(jì)的頻率、廣度和公開(kāi)度。我國(guó)《審計(jì)法》規(guī)定，地方政府應(yīng)每年向本級(jí)人大提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，以及問(wèn)題糾正情況和處理結(jié)果。三個(gè)代表省的政府債務(wù)均定期接受?chē)?guó)家審計(jì)署、省審計(jì)廳的外部審計(jì)；審計(jì)工作報(bào)告定期向社會(huì)公開(kāi)；省財(cái)政監(jiān)督局作為內(nèi)審機(jī)構(gòu)每年開(kāi)展了包括政府債務(wù)的內(nèi)部審計(jì)。但因外審報(bào)告沒(méi)有嚴(yán)格界定公開(kāi)時(shí)限，沒(méi)有達(dá)到A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，三省均為B分。維度(2)：審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用程度。三省地方政府均對(duì)外部審計(jì)結(jié)果做出了官方回應(yīng)，對(duì)檢查出的問(wèn)題進(jìn)行整改，并限時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋整改情況，滿(mǎn)足B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)與財(cái)政和預(yù)算政策協(xié)調(diào)

DPI-6 與財(cái)政和預(yù)算政策協(xié)調(diào)。維度(1)：對(duì)在不同情景下地方政府債務(wù)還本付息進(jìn)行準(zhǔn)確及時(shí)預(yù)測(cè)，給財(cái)政政策制定者提供參考。在每年預(yù)算編制過(guò)程中，三省均會(huì)預(yù)測(cè)第二年的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)政收支和債務(wù)還本付息數(shù)據(jù)，到達(dá)C級(jí)合格標(biāo)準(zhǔn)。不能達(dá)到B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)檫@一預(yù)計(jì)沒(méi)有作基于利率或匯率等變化的敏感性測(cè)試。維度(2)：債務(wù)可持續(xù)性分析(DSA)和重要宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)變量的預(yù)算。中部代表省與世行合作引入了債務(wù)可持續(xù)分析模型(DSA)，預(yù)測(cè)利率、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支和債務(wù)水平，并運(yùn)用到省級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算編制，滿(mǎn)足A級(jí)要求。其余東部和西部代表省沒(méi)有開(kāi)展此項(xiàng)工作評(píng)為D分。

(三)借款與相關(guān)融資活動(dòng)

1．DPI-7 國(guó)內(nèi)借款。維度(1)：制定包含了借款總額、借款類(lèi)型的年度舉債計(jì)劃，向社會(huì)公開(kāi)債券發(fā)行招標(biāo)計(jì)劃(日歷)。三省均制定了年度和季度債券發(fā)行計(jì)劃，但僅在發(fā)行前一周公布單次發(fā)行安排并披露有關(guān)信息，沒(méi)有提前向市場(chǎng)公布債券發(fā)行的月度或季度日歷，達(dá)到B分標(biāo)準(zhǔn)。維度(2)：國(guó)內(nèi)借款程序性文件的質(zhì)量。財(cái)政部于2015年制定了地方政府一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理辦法并于2017、2018年進(jìn)行了更新，對(duì)債券發(fā)行方式、信用評(píng)級(jí)、信息披露等作出明確要求。三省均能按要求發(fā)行債券，定期與各大金融機(jī)構(gòu)等債券承銷(xiāo)商會(huì)晤交換意見(jiàn)，達(dá)到A-級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

2．DPI-8 國(guó)外借款。維度(1)：評(píng)估從潛在外債提供者的最具性?xún)r(jià)比的借款條件與條款，制定借款計(jì)劃。我國(guó)外債主要包括國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款，統(tǒng)一由財(cái)政部管理，項(xiàng)目審核由發(fā)改委管理。對(duì)外債項(xiàng)目申報(bào)管理納入項(xiàng)目庫(kù)管理，每年評(píng)估借款條件與條款。中部和西部代表省得到C分，東部B分。沒(méi)有得到更高評(píng)分，因?yàn)闆](méi)有在每筆貸款發(fā)生時(shí)重新評(píng)估和調(diào)整。維度(2)：對(duì)外借款程序性文件的質(zhì)量。我國(guó)建立了政府外債統(tǒng)計(jì)檢測(cè)預(yù)警管理信息系統(tǒng)，對(duì)于外債借款全流程交易都會(huì)在系統(tǒng)中及時(shí)記錄，并制定了專(zhuān)門(mén)文件規(guī)范，但沒(méi)有每年評(píng)估和修改，三省都達(dá)到B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。維度(3)：律師在借款協(xié)議簽訂前的介入程度。三省律師并非等到借款協(xié)議簽訂時(shí)才介入，而是在談判過(guò)程開(kāi)始階段就介入審核借款協(xié)議等內(nèi)容，達(dá)到A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

3．DPI-9 貸款擔(dān)保、轉(zhuǎn)貸和衍生品。維度(1)：審核批準(zhǔn)提供貸款擔(dān)保的文件和程序質(zhì)量。我國(guó)地方政府的擔(dān)保行為合法的只有對(duì)政府外債的擔(dān)保。地方政府制定了合理的內(nèi)部流程文件，用來(lái)規(guī)范貸款擔(dān)保的審批與監(jiān)控，并明確了擔(dān)保前要衡量風(fēng)險(xiǎn)情況，但沒(méi)有要求計(jì)算收取擔(dān)保費(fèi)，三省都達(dá)到B級(jí)要求。 維度(2)：審核批準(zhǔn)政府轉(zhuǎn)貸的文件和程序質(zhì)量。我國(guó)地方政府轉(zhuǎn)貸形式只有省級(jí)政府轉(zhuǎn)貸市縣的政府債券，對(duì)省級(jí)政府下達(dá)市縣政府債務(wù)限額、報(bào)批本級(jí)人大以及簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議等也都有明確規(guī)定，每年在分配債務(wù)限額時(shí)市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是分配依據(jù)之一，三省達(dá)到B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。維度(3)：審核批準(zhǔn)發(fā)行衍生品的文件和程序質(zhì)量。我國(guó)地方政府債務(wù)沒(méi)有衍生品，此條不適用。

(四)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)和現(xiàn)金余額管理

DPI-10 現(xiàn)金流預(yù)測(cè)和現(xiàn)金余額管理。維度(1)：對(duì)銀行賬戶(hù)余額預(yù)測(cè)的有效性。我國(guó)省級(jí)政府現(xiàn)金管理試點(diǎn)開(kāi)始于2014年，并于2017年全面鋪開(kāi)?，F(xiàn)金流預(yù)測(cè)雖已開(kāi)展，但只在開(kāi)展現(xiàn)金操作時(shí)預(yù)測(cè)，并非嚴(yán)格做到每月更新和精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，三省評(píng)分分為C、C-、C-分。維度(2)：管理和維持合適國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額，包括將現(xiàn)金余額管理與國(guó)內(nèi)債務(wù)舉借操作相銜接。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理形式為1年以?xún)?nèi)的商業(yè)銀行定期存款，并沒(méi)有將現(xiàn)金流預(yù)測(cè)與債務(wù)短期操作結(jié)合起來(lái)，沒(méi)有根據(jù)現(xiàn)金流有計(jì)劃地發(fā)行短期產(chǎn)品。三省均為C-分。

(五)債務(wù)記錄和操作風(fēng)險(xiǎn)管理

1．DPI-11 債務(wù)管理與數(shù)據(jù)安全。維度(1)：是否具有規(guī)范債務(wù)還本付息支付流程的文件及其質(zhì)量如何。三省均建立了地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，債務(wù)還本付息在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)電子支付，支付實(shí)現(xiàn)多崗位分離審核，但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)電子自動(dòng)發(fā)起直接支付。三省得分分別為B、C、C。維度(2)：規(guī)范債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)管理以及債務(wù)資料和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的文件及其質(zhì)量。維度(3)：規(guī)范債務(wù)統(tǒng)計(jì)和管理系統(tǒng)登錄權(quán)限的文件及其質(zhì)量。我國(guó)對(duì)于地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)始于2015年，操作手冊(cè)更多的只是反映系統(tǒng)或軟件的操作，并未建立從業(yè)務(wù)層面規(guī)范整個(gè)流程的文件。三省均為C。維度(4)：債務(wù)統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)存儲(chǔ)和備份的頻率與安全性。代表省系統(tǒng)數(shù)據(jù)做到了實(shí)時(shí)備份(高于A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)每天備份的要求)，且備份數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在另外城市專(zhuān)屬、安全的地方；所有后臺(tái)數(shù)據(jù)的操作全程留痕、實(shí)行權(quán)限管理和技術(shù)保障，評(píng)分分別為A、A、A-。

2．DPI-12 崗位分設(shè)、員工能力和業(yè)務(wù)連續(xù)性。維度(1)：對(duì)于一些關(guān)鍵崗位的分設(shè)，以及是否設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與合規(guī)職能。三省財(cái)政廳均擁有清晰的組織結(jié)構(gòu)，債務(wù)管理與債務(wù)資金支付部門(mén)分屬債務(wù)管理處和國(guó)庫(kù)處，除債務(wù)處對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)進(jìn)行監(jiān)管外，還設(shè)有監(jiān)督局等部門(mén)，滿(mǎn)足分設(shè)崗位分別從事貸款談判、合同錄入、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和債務(wù)支付等要求，評(píng)分均為B。維度(2)：?jiǎn)T工能力和人力資源管理。三省都制定了員工行為準(zhǔn)則，對(duì)于所有的公務(wù)員都進(jìn)行入職培訓(xùn)和不定期的崗位培訓(xùn)，但沒(méi)有制定針對(duì)個(gè)人的培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展計(jì)劃。三省評(píng)分分別為B-、B-、B。維度(3)：是否具有業(yè)務(wù)連續(xù)性和災(zāi)難恢復(fù)計(jì)劃。三省政府均有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急辦，并制定了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)債務(wù)管理制定災(zāi)難恢復(fù)計(jì)劃和操作風(fēng)險(xiǎn)管理指南。三省評(píng)分分別為C、C-、C。

3．DPI-13 債務(wù)等有關(guān)記錄。維度(1)：對(duì)于國(guó)內(nèi)債務(wù)、外債、擔(dān)保債務(wù)以及債務(wù)相關(guān)交易記錄的完整性和及時(shí)性。三省雖然具有對(duì)于國(guó)內(nèi)債務(wù)、外債、擔(dān)保債務(wù)以及債務(wù)相關(guān)交易的記錄，但完整性和時(shí)效性還有待提高，評(píng)分分別為B、B、B-。維度(2)：地方政府債券是否在中央登記結(jié)算系統(tǒng)擁有所有債券持有人的最新信息，并符合內(nèi)控審計(jì)和操作風(fēng)險(xiǎn)管理要求。地方政府債券統(tǒng)一在中央國(guó)債登記結(jié)算有限公司辦理總登記托管，在中央國(guó)債登記公司、上交所、深交所等建立了政府債券發(fā)行系統(tǒng)，實(shí)行無(wú)紙化發(fā)行，做好了信息披露、登記托管、轉(zhuǎn)托管等工作，三省都達(dá)到A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

(六)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

綜合來(lái)看，東、中、西代表省份評(píng)價(jià)結(jié)果綜合評(píng)分分別達(dá)到77.5、83、75分(圖1)，平均分78.5分，均達(dá)到或超過(guò)設(shè)定的合格線(xiàn)75分；每個(gè)細(xì)項(xiàng)平均分2.6分，略超過(guò)B-檔(2.5分)，表明我國(guó)地方政府管理制度設(shè)計(jì)與管理水平處于國(guó)際認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)的合格與良好之間。

圖1 東、中、西部代表省份基于DeMPA管理績(jī)效評(píng)分結(jié)果

四、結(jié)論與政策建議

通過(guò)以上分析，得出五點(diǎn)結(jié)論：(1)總的來(lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度和能力達(dá)到或略超過(guò)國(guó)際合格(合格線(xiàn)75分)標(biāo)準(zhǔn)。除個(gè)別指標(biāo)不合格，東、中、西代表省份綜合評(píng)分均超過(guò)合格標(biāo)準(zhǔn)，表明我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度設(shè)計(jì)和管理能力達(dá)到國(guó)際認(rèn)可的基本合格水平，為確保債務(wù)可持續(xù)提供了重要保障。(2)制度性指標(biāo)(法律框架、管理結(jié)構(gòu)等)各省管理水平基本趨同。由于目前我國(guó)地方政府債務(wù)管理總體框架和管理舉措不少都是由中央層面統(tǒng)一制定，因此，可以看到對(duì)于法律框架、管理結(jié)構(gòu)、債務(wù)報(bào)告與評(píng)價(jià)、審計(jì)等方面，各省表現(xiàn)基本一致，說(shuō)明我國(guó)債務(wù)相關(guān)法律和制度規(guī)定基本合理，科學(xué)的管制框架得以建立。(3)實(shí)踐性指標(biāo)(操作風(fēng)險(xiǎn)管理、債務(wù)記錄與報(bào)告等)各省略有差異，東部和中部省份略?xún)?yōu)于西部省份，國(guó)際接軌多的省份略?xún)?yōu)于其他省份。例如，中部代表省由于與世行開(kāi)展了項(xiàng)目合作，基于DSA模型編制了中期財(cái)政規(guī)劃，公開(kāi)了地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，因此，在債務(wù)管理戰(zhàn)略、債務(wù)報(bào)告與評(píng)價(jià)等指標(biāo)上優(yōu)于其他省份。但總體而言，東部、中部省份得分略高于西部省份。(4)普遍表現(xiàn)薄弱的指標(biāo)集中在債務(wù)管理中期戰(zhàn)略、債務(wù)數(shù)據(jù)和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，應(yīng)成為下一步改革的重點(diǎn)。一是缺乏基于債務(wù)可持續(xù)分析的債務(wù)管理中期戰(zhàn)略。國(guó)際上，債務(wù)中期戰(zhàn)略屬于良好實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，是確保債務(wù)可持續(xù)的重要制度，應(yīng)與地方政府預(yù)算相銜接，向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告并向社會(huì)公開(kāi)。二是債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和公開(kāi)不盡完善。我國(guó)盡管近年來(lái)對(duì)于債務(wù)統(tǒng)計(jì)有所加強(qiáng)，但更多還停留在統(tǒng)計(jì)層面，缺乏從業(yè)務(wù)管理層面而不僅是技術(shù)操作層面規(guī)范整個(gè)流程的文件；沒(méi)有建立債務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)制度，一般只在年度預(yù)算和發(fā)行債券時(shí)披露債務(wù)信息，范圍不統(tǒng)一，公開(kāi)度有限。三是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理較薄弱。國(guó)際先進(jìn)做法基于每天可靠預(yù)測(cè)地方政府銀行賬戶(hù)現(xiàn)金流，并以此采取每周發(fā)行或回購(gòu)短期債務(wù)的操作。目前，我國(guó)地方政府債券發(fā)行和兌付導(dǎo)致的現(xiàn)金流入流出大幅增加，而國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還處于起步階段，現(xiàn)金流預(yù)測(cè)較為粗放。(5)若將我國(guó)近年隱性債務(wù)情況納入評(píng)價(jià)范圍，評(píng)分會(huì)明顯下降。盡管世行DeMPA模型評(píng)估范圍不包含隱性債務(wù)，但其指的是對(duì)國(guó)企的救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口等政府雖沒(méi)簽訂協(xié)議但有救助義務(wù)的債務(wù)。我國(guó)近年來(lái)部分地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司、異化PPP等形式違法違規(guī)舉借的債務(wù)，不遵循現(xiàn)有法律框架，實(shí)踐中目前統(tǒng)稱(chēng)為隱性債務(wù)，并不完全屬于上述世行所指范圍。若將此納入評(píng)估范圍，管理結(jié)構(gòu)、債務(wù)報(bào)告與評(píng)價(jià)、國(guó)內(nèi)借款、債務(wù)管理與數(shù)據(jù)安全這四項(xiàng)都將受到影響甚至只能評(píng)為D。因此，隱性債務(wù)問(wèn)題成為影響整個(gè)債務(wù)管理績(jī)效的重要因素，如不從體制機(jī)制和管理層面加以管控，將嚴(yán)重影響我國(guó)地方政府債務(wù)可持續(xù)性。

綜上，提出以下政策建議：(1)基于債務(wù)可持續(xù)分析，編制中期財(cái)政框架和債務(wù)管理中期戰(zhàn)略。債務(wù)管理中期戰(zhàn)略(Medium-Term Debt Management Strategy, MTDMS)是國(guó)際發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體較為通行的做法。1990年有11個(gè)國(guó)家發(fā)布中期支出規(guī)劃，到2008年已經(jīng)增加到132個(gè)。在地方層級(jí)，阿根廷、巴西、印度和波蘭等國(guó)已建立了中期財(cái)政規(guī)劃與債務(wù)可持續(xù)性框架，美國(guó)的許多州建立了中期預(yù)算規(guī)劃和債務(wù)可持續(xù)性框架[19]，但這一良好實(shí)踐在我國(guó)還尚未實(shí)質(zhì)性開(kāi)始。建議由中央統(tǒng)一推廣運(yùn)用，地方政府債務(wù)管理中期戰(zhàn)略可以與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，以債務(wù)可持續(xù)性分析(DSA)模型為基礎(chǔ)，指導(dǎo)每年的債務(wù)管理政策。(2)有效化解隱性債務(wù)存量，嚴(yán)控違規(guī)舉債行為。隱性債務(wù)已成為當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。對(duì)于存量隱性債務(wù)，應(yīng)分類(lèi)逐步化解：債務(wù)限額內(nèi)使用地方政府債券置換一批，采取壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置資產(chǎn)等方式償還一批，通過(guò)合規(guī)的PPP、債務(wù)重組等方式市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化一批，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)溝通爭(zhēng)取展期等方式延續(xù)一批。對(duì)于游離于限額管理外的隱性債務(wù)增量，則應(yīng)堅(jiān)決予以制止和控制。嚴(yán)格執(zhí)行PPP與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理和財(cái)政可承受能力審查，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的審批和監(jiān)管。建立健全政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。(3)科學(xué)預(yù)測(cè)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量，開(kāi)展有效的現(xiàn)金管理。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理既是保障地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)和民生支出的重要基礎(chǔ)，也是提高資金使用效益的有效手段。我國(guó)現(xiàn)金管理DeMPA評(píng)分較低，存在國(guó)庫(kù)資金出借或掛賬較多、年底結(jié)余資金較多、現(xiàn)金流預(yù)測(cè)粗放、現(xiàn)金管理手段單一等問(wèn)題。應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)做法盡快改革國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，提高現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的可靠性和及時(shí)性，確定合理的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金保有水平，建立現(xiàn)金流預(yù)測(cè)與債券發(fā)行與回購(gòu)、國(guó)庫(kù)多余現(xiàn)金短期投資操作等相結(jié)合的現(xiàn)金管理制度。(4)建立債務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)制度，增強(qiáng)債務(wù)信息透明度。債務(wù)數(shù)據(jù)是債務(wù)管理的基礎(chǔ)。應(yīng)盡快建立全國(guó)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)的債務(wù)管理信息系統(tǒng)，不僅從技術(shù)層面，更重要的是從管理層面規(guī)范債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理。債務(wù)信息公開(kāi)是有效規(guī)制政府行為的約束機(jī)制。建議采用通用模板，以圖表的方式，按季度或年度編制并公開(kāi)專(zhuān)門(mén)的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，包括債務(wù)余額、債務(wù)限額、債務(wù)結(jié)構(gòu)、利率期限、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)以及關(guān)注類(lèi)債務(wù)等詳細(xì)信息，便于公眾監(jiān)督，督促地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范舉債融資行為。