中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。近年來(lái),地方政府債務(wù)問(wèn)題已逐步演變成嚴(yán)重威脅地方經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的“灰犀?!?。如何妥善管控,有效阻斷地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn),事關(guān)能否牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線的問(wèn)題,更關(guān)系到?jīng)Q勝全面建成小康社會(huì)目標(biāo)任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)。這就需要我們進(jìn)一步察實(shí)情、出實(shí)招,主動(dòng)作為,把防風(fēng)險(xiǎn)擺在重要位置。
當(dāng)前,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,但是,地方政府債務(wù)分布不均衡,部分市縣杠桿率過(guò)高,個(gè)別基層地方政府繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式違法違規(guī)融資舉債,風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。主要存在以下風(fēng)險(xiǎn):
(一)認(rèn)識(shí)不足。盡管黨中央、國(guó)務(wù)院三令五申嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)融資舉債,再三強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”,但是,部分地方政府和金融機(jī)構(gòu)還是未將認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來(lái),心存幻想。個(gè)別市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有認(rèn)真貫徹新發(fā)展理念,仍然在過(guò)度舉債謀“政績(jī)”,超出財(cái)力可能鋪攤子,無(wú)序舉債搞建設(shè)。金融機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為融資平臺(tái)公司是政府的,即便有逾期,政府這個(gè)大股東也不會(huì)賴賬,評(píng)估政府背景項(xiàng)目時(shí)放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求,置各項(xiàng)規(guī)定于不顧,繼續(xù)要求將人大決議、政府文件作為融資貸款的前提條件。認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致個(gè)別地方政府和金融機(jī)構(gòu)對(duì)償債能力盲目樂(lè)觀,對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)麻木不仁,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)遲緩。
(二)底數(shù)不清。隱性債務(wù)規(guī)模急劇膨脹,但具體情況卻是本“糊涂賬”。湖南省融資平臺(tái)公司等債務(wù)余額從2014年末到2017年初,兩年多翻了一番。但是,地方政府和財(cái)政部門對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模、來(lái)源、利率、期限等情況卻不盡掌握。歷次融資平臺(tái)公司等債務(wù)統(tǒng)計(jì)中,少報(bào)、漏報(bào)成為常態(tài),個(gè)別市縣存在瞞報(bào)融資平臺(tái)公司債務(wù),還有少數(shù)融資平臺(tái)公司對(duì)自己有多少債務(wù)也不掌握。隱性債務(wù)底數(shù)不清,導(dǎo)致無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)和客觀反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平,個(gè)別市縣政府認(rèn)為只要保持高速發(fā)展,風(fēng)險(xiǎn)自可迎刃而解,繼續(xù)不斷“加杠桿”。
(三)管控不嚴(yán)。盡管中央政府不斷加大從嚴(yán)從緊管控地方政府債務(wù)的力度,但有的市縣政府和財(cái)政部門卻未擔(dān)當(dāng)起應(yīng)盡的主體責(zé)任,政策執(zhí)行走偏。財(cái)政部財(cái)預(yù)﹝2017﹞50號(hào)和87號(hào)文之后,該整改的不整改,或者以文件對(duì)文件進(jìn)行形式整改,個(gè)別市縣甚至連搞形式的整改都沒(méi)有。同時(shí),對(duì)違法違規(guī)融資行為放任縱容,“民不告、官不究”,坐視隱性債務(wù)規(guī)模膨脹,不主動(dòng)對(duì)本地區(qū)違法違規(guī)融資舉債行為核查追責(zé),有的對(duì)追究責(zé)任人責(zé)任,特別是追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任持保留態(tài)度。
(四)應(yīng)急準(zhǔn)備不充分。目前使用的年度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型,預(yù)警周期長(zhǎng),預(yù)警結(jié)果滯后;對(duì)債務(wù)規(guī)模用平均償債年數(shù)進(jìn)行平滑,隱性地方政府債務(wù)按10%計(jì)算償還責(zé)任,人為降低了地方政府債務(wù)率,預(yù)警結(jié)果偏樂(lè)觀,例如某縣按照目前使用的模型測(cè)算的綜合債務(wù)率僅為71.6%,而該縣實(shí)際債務(wù)率達(dá)到了285%。預(yù)警結(jié)果過(guò)于樂(lè)觀直接導(dǎo)致市縣政府未按要求建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制,對(duì)債務(wù)償還缺少規(guī)劃,短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)事件高發(fā),為還舊債不得不違規(guī)舉借新債。
(五)金融風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相互交織。部分市縣政府通過(guò)出具承諾函、簽訂政府購(gòu)買協(xié)議、“名股實(shí)債”等方式違法違規(guī)融資舉債,打破了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”,使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互交織,放大了融資平臺(tái)公司的違約風(fēng)險(xiǎn),出現(xiàn)任何一筆貸款逾期,就可能對(duì)地方政府信用產(chǎn)生巨大沖擊,引發(fā)銀行收貸潮,從而形成區(qū)域性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
(一)借新債還舊債。這是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本傳導(dǎo)機(jī)制。經(jīng)初步測(cè)算,目前,個(gè)別市縣融資平臺(tái)公司本息借新還舊率達(dá)到了80%。有部分地方政府官員認(rèn)為,地方政府債務(wù)“太多而不能倒”和商業(yè)銀行“太大而不能倒”,一旦地方政府債務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題,為維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定,中央政府必然會(huì)采取兜底措施。在這種虛幻的假設(shè)下,金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人明知地方政府在玩借新還舊的把戲,也不會(huì)去拆穿。因?yàn)椴徊鸫胤秸梢酝ㄟ^(guò)不斷借債來(lái)彌補(bǔ)債務(wù)還本付息支出,金融部門可以通過(guò)令人眼花繚亂的衍生產(chǎn)品擊鼓傳花似的將風(fēng)險(xiǎn)不斷轉(zhuǎn)嫁出去。但是這種平衡非常脆弱,受宏觀政策影響大,一旦政策收緊,金融機(jī)構(gòu)無(wú)額度可用,借新還舊的鏈條就會(huì)被打破,隨即引發(fā)違約潮。
(二)舉債“棘輪效應(yīng)”。地方政府舉債的行為動(dòng)機(jī)很多,寬松宏觀政策刺激和地方發(fā)展路徑依賴是驅(qū)動(dòng)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長(zhǎng)的重要原因。分析我國(guó)地方政府債務(wù)的擴(kuò)張軌跡,不難發(fā)現(xiàn)每輪寬松政策都伴隨著政府債務(wù)規(guī)模的膨脹,最近這一輪地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張與穩(wěn)增長(zhǎng)關(guān)系更為密切。發(fā)展路徑依賴會(huì)形成“棘輪效應(yīng)”,導(dǎo)致地方政府只知道大拆大建,舉債上新項(xiàng)目、鋪新攤子。寬松的宏觀政策疊加發(fā)展路徑依賴,會(huì)放大這種“棘輪效應(yīng)”,刺激地方政府的舉債欲望,瘋狂舉借債務(wù)、囤積資金。地方政府的借貸循環(huán)鏈條逐漸變長(zhǎng),影響面也在拓寬,從“表內(nèi)”轉(zhuǎn)向“表外”,并逐步游離于監(jiān)管之外,形成風(fēng)險(xiǎn)。
(三)社會(huì)融資鏈條相互依存。一定時(shí)空范圍之內(nèi),資產(chǎn)和資金是有限的,資產(chǎn)與資金流向哪一部門,必然會(huì)減少向其他部門的流入。政府融資活動(dòng)的擴(kuò)張以及地方政府融資需求的增長(zhǎng),必然導(dǎo)致流入企業(yè)部門的資金減少,加劇企業(yè)融資難。同時(shí),政府融入資金增加,勢(shì)必加深政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的介入程度,對(duì)民營(yíng)資本形成擠出效應(yīng),并且會(huì)通過(guò)供應(yīng)鏈將風(fēng)險(xiǎn)直接傳遞給下游的供應(yīng)商,如建安、房地產(chǎn)企業(yè)等。政府借款還會(huì)增加,從而引發(fā)社會(huì)融資成本上升,放大整個(gè)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。
(一)高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。地方政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)作為、敢于擔(dān)當(dāng),將思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的部署上來(lái)。市縣政府應(yīng)認(rèn)真落實(shí)新的發(fā)展理念,積極轉(zhuǎn)變政績(jī)觀和發(fā)展觀,及時(shí)制止和糾正違法違規(guī)融資舉債行為,堅(jiān)決避免過(guò)度超前、不計(jì)成本的政府投資行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根除政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”,提高風(fēng)險(xiǎn)管控要求,在涉及政府融資審查時(shí),不僅要分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),還應(yīng)審核是否符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求,做到依法合規(guī)。
(二)地方政府和金融部門均應(yīng)摸清底數(shù),加強(qiáng)信息共享。摸清底數(shù)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置的前提和基礎(chǔ)。市縣政府及其財(cái)政部門應(yīng)盡快組織對(duì)本地區(qū)政府債務(wù)和隱性債務(wù)進(jìn)行再次摸底,系統(tǒng)掌握債務(wù)規(guī)模、期限、利率、擔(dān)保方式、用途等基礎(chǔ)信息,并推動(dòng)建立定期報(bào)告機(jī)制,動(dòng)態(tài)掌控地方政府債務(wù)變化趨勢(shì)。金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)也要對(duì)本系統(tǒng)的情況進(jìn)行清理,深入評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)狀況。同時(shí),在摸清底數(shù)之前,財(cái)政部門、金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào),確保統(tǒng)計(jì)口徑相一致;之后,各方應(yīng)建立共享數(shù)據(jù)庫(kù),以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。
(三)地方政府和相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任,加大對(duì)地方政府債務(wù)的管控力度。地方各級(jí)政府要想方設(shè)法嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,壓縮存量債務(wù)規(guī)模,省級(jí)政府要采取有效措施將全省債務(wù)管控起來(lái),督促市縣逐步將債務(wù)率降到合理范圍內(nèi)。各級(jí)財(cái)政部門,特別是省級(jí)財(cái)政部門,要進(jìn)一步提高管理效能,一方面要用足用好政策,開好“前門”,積極發(fā)行專項(xiàng)收益?zhèn)?,依法合?guī)推進(jìn)PPP融資。另一方面要強(qiáng)化預(yù)算約束,嚴(yán)格將債務(wù)本息支出等列入當(dāng)期預(yù)算,無(wú)論政府債務(wù)還是隱性債務(wù),不論合規(guī)與否,對(duì)其本息支出至少利息支出必須嚴(yán)格列入預(yù)算;嚴(yán)格政府支出管理,沒(méi)有預(yù)算不得支出財(cái)政資金,禁止隨意向平臺(tái)公司撥付資金。財(cái)政部專員辦作為監(jiān)督主體要充分履職,抓典型,促規(guī)范。
(四)金融部門應(yīng)樹立正確的經(jīng)營(yíng)理念,理性保持對(duì)地方政府的融資支持。金融機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),改進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念,理性客觀看待地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),在加大服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度的同時(shí),依法合規(guī)繼續(xù)對(duì)地方政府給予融資支持。一方面,要繼續(xù)維持對(duì)符合政策要求的棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷等民生項(xiàng)目的支持力度。另一方面,要有大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí),在確保地方財(cái)政運(yùn)行平穩(wěn)的前提下,逐步穩(wěn)妥收回對(duì)地方政府的違法違規(guī)融資。
(五)管理好幾個(gè)具體風(fēng)險(xiǎn)。一是要注意避免在防范化解風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn),形成“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”,甚至引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的疊加,造成更大的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府不應(yīng)把所有風(fēng)險(xiǎn)都攬?jiān)谏砩?,而要做好分層,引?dǎo)各方主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。二是全方位加強(qiáng)對(duì)民間融資,特別是對(duì)非法集資的監(jiān)管。三是高度關(guān)注企業(yè)債券集中兌付等可能引發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),控制好違約規(guī)模與違約范圍。