安 然

（大連海洋大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，遼寧 大連 116023）

中共十九大報(bào)告明確提出，“啟動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程，進(jìn)一步完善生態(tài)安全屏障體系，保護(hù)生物多樣性，確保生態(tài)系統(tǒng)不被破壞，進(jìn)一步提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量?！睘榱松钊胴瀼芈鋵?shí)十九大精神，要求建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這不僅能有效遏制海洋生態(tài)環(huán)境的惡化，而且能推動(dòng)海洋生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的提升。最近幾年，各地政府越來(lái)越關(guān)注海洋生態(tài)補(bǔ)償工作，并為此制定了相應(yīng)的措施和政策，可是并沒(méi)有完全消除海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)分析由國(guó)家海洋局公布的《2017年中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》可知，我國(guó)2017年的海水質(zhì)量整體好轉(zhuǎn)，典型生態(tài)系統(tǒng)具有穩(wěn)定性，生物多樣性沒(méi)有受到影響，海洋功能區(qū)環(huán)境適合人類基本使用。可是，入海河水水質(zhì)依然堪憂，局部海域仍然存在嚴(yán)重的污染問(wèn)題，海洋環(huán)境仍面臨著嚴(yán)重的污染問(wèn)題。面對(duì)這一背景條件，構(gòu)建完善的與海洋生態(tài)系統(tǒng)相適應(yīng)的法律運(yùn)行機(jī)制是非常有必要的。因此，我們首先要對(duì)構(gòu)建完善的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的重要性形成正確的認(rèn)識(shí)，找準(zhǔn)其中存在的問(wèn)題，并制定相應(yīng)的解決策略。

一、海洋生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康氖潜Ｗo(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，使人與海洋之間建立和諧、穩(wěn)定的關(guān)系。具體來(lái)講，它是從海洋生物資源價(jià)值、海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值以及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)出發(fā)，采用行政與市場(chǎng)相結(jié)合的手段，協(xié)調(diào)海洋開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)建立海洋生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償管理機(jī)制。為了減少對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的破壞，維護(hù)海洋資源多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，對(duì)遼寧省海洋資源開(kāi)發(fā)中海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞程度進(jìn)行了分析，論述遼寧省海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在含義。筆者認(rèn)為，海洋生態(tài)補(bǔ)償由海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與海洋生態(tài)損害補(bǔ)償兩部分組成，如海洋生物多樣性下降、濱海濕地面積減少、漁業(yè)資源減少、海洋生態(tài)環(huán)境逐漸喪失容量功能、海洋污染以及自然景觀遭到破壞等都屬于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)男辛小?/p>

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律以及政策明確規(guī)定要建立完善的海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，該制度是有效遏制海洋環(huán)境惡化，維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡以及建設(shè)海洋生態(tài)文明的重要措施。國(guó)家海洋局對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償給予高度關(guān)注，并圍繞這一問(wèn)題頒布實(shí)施了《國(guó)家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案（2015-2020年）》，并倡導(dǎo)制定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索海洋工程項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及海域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。不僅如此，國(guó)家海洋局還制定了《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，同時(shí)發(fā)布了《海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理辦法》，隨后又出臺(tái)了《海洋類保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理辦法》，并引導(dǎo)和支持沿海地區(qū)開(kāi)展關(guān)于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?。山東與海南兩省率先公布了海洋生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)管理規(guī)定，并進(jìn)行了一些生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)。從2011年起一直到2012年，連云港、威海以及深圳三市成為全國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)城市，積極推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償工作。不僅如此，福建、山東、廣東省等也通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償措施，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用由海洋開(kāi)發(fā)主體繳納，主管機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排修復(fù)與整治工作，可是鎮(zhèn)村尚未出現(xiàn)補(bǔ)償資金。

2016年，山東省政府審核通過(guò)后，由山東省財(cái)政廳、漁業(yè)廳以及海洋廳三個(gè)機(jī)構(gòu)共同頒布的《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》正式問(wèn)世，該辦法分別從概念、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估范圍、核定方式以及征繳使用四個(gè)角度出發(fā)，詳細(xì)闡述了海洋生態(tài)補(bǔ)償，這不僅標(biāo)志著海洋生態(tài)文明建設(shè)向前邁進(jìn)一大步，而且也是國(guó)內(nèi)第一個(gè)關(guān)于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件。

《廈門市海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》于2018年4月4日正式實(shí)行，有效期限為3年，目的是維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)海洋生態(tài)文明示范區(qū)速度。該辦法強(qiáng)調(diào)，依法取得廈門市管轄范圍內(nèi)海域使用權(quán)的單位和個(gè)人，一旦在開(kāi)發(fā)海洋活動(dòng)中損害海洋生態(tài)系統(tǒng)，就需要通過(guò)繳納海洋生態(tài)補(bǔ)償金或者啟動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)項(xiàng)目等方式，補(bǔ)償自己對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的損害。該辦法同時(shí)還規(guī)定，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償堅(jiān)持“誰(shuí)使用、誰(shuí)補(bǔ)償”原則和“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”原則。

二、構(gòu)建遼寧省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一是要制定海洋生態(tài)保護(hù)規(guī)劃。統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理不同地區(qū)海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)，避免出現(xiàn)各地區(qū)隨意開(kāi)發(fā)海洋活動(dòng)。劃分海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)，規(guī)定出開(kāi)發(fā)紅線，并確定海洋生態(tài)保護(hù)不同等級(jí)。隨著海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的不斷開(kāi)展，應(yīng)制定完善的海洋生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，為維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡提供前提條件。不僅如此，各地海洋污染控制與管理工作要協(xié)調(diào)，各地政府要加強(qiáng)合作與交流，共同促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二是要明確海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)算方案。海洋資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中利益相關(guān)方所實(shí)施的環(huán)境行為具有正外部性特征與負(fù)外部性特征：保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)和建設(shè)海洋生態(tài)文明的行為有利于提高海洋生態(tài)功能，這是正外部性特征的體現(xiàn)；破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)的行為導(dǎo)致海洋互檢失去生態(tài)服務(wù)功能，這是負(fù)外部性特征的體現(xiàn)。根據(jù)這一點(diǎn)，海洋生態(tài)補(bǔ)償量應(yīng)劃入海洋生態(tài)保護(hù)投入補(bǔ)償量、海洋生態(tài)損失補(bǔ)償量以及海洋生態(tài)資源發(fā)展機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償量的范圍之內(nèi)。通過(guò)借鑒環(huán)境資源價(jià)值評(píng)估的手段，可以將生態(tài)損害補(bǔ)償量進(jìn)行詳細(xì)的劃分，包括海水養(yǎng)殖食品供給服務(wù)、海洋旅游娛樂(lè)服務(wù)、海洋原材料供給服務(wù)、海洋初級(jí)生產(chǎn)力服務(wù)、海洋捕撈食品供給服務(wù)，還包括海洋環(huán)境容量服務(wù)、海洋生境服務(wù)、海洋氣體調(diào)節(jié)服務(wù)、海洋生物多樣性服務(wù)以及海洋養(yǎng)分調(diào)節(jié)服務(wù)的年損失價(jià)值的計(jì)量方法等。從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)很多研究者也曾經(jīng)針對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的管理辦法展開(kāi)研究，政府根據(jù)研究成果編寫了《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，可是沒(méi)有出臺(tái)具體的、統(tǒng)一的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。山東與海南兩省不僅提出了關(guān)于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及具體管理措施，而且積極投身于海洋生態(tài)補(bǔ)償中。遼寧省應(yīng)從本地實(shí)際情況出發(fā)，出臺(tái)與本研究?jī)?nèi)容相適應(yīng)的海洋類保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理辦法和海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理辦法。

三是采用靈活的補(bǔ)償方法與補(bǔ)償手段。政府與市場(chǎng)應(yīng)該有效結(jié)合在一起，政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償基金以及生態(tài)友好型稅費(fèi)政策等手段，為海洋生態(tài)補(bǔ)償提供了良好的外部環(huán)境。政府補(bǔ)償具有明確的方向和目標(biāo)，可是不足之處是缺乏靈活的體制、管理支出居高不下，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重等。市場(chǎng)補(bǔ)償由產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)生態(tài)標(biāo)記、一對(duì)一貿(mào)易等組成；補(bǔ)償方式涉及實(shí)物、技術(shù)、資金等多個(gè)方面。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要適當(dāng)側(cè)重于繼承，激發(fā)基層社會(huì)成員投身于海洋保護(hù)的積極性；通過(guò)多種渠道籌集保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)資金，這樣才能保證重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償順利實(shí)現(xiàn)，將海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

四是進(jìn)一步健全政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。海洋資源的突出特征是流動(dòng)性和整體性，為了實(shí)現(xiàn)效率與公平的協(xié)調(diào)化發(fā)展，應(yīng)采用綠色GDP核算體系，即從GDP中扣除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的環(huán)境降低成本以及資源消耗成本。同級(jí)政府之間構(gòu)建橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，為了實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間生態(tài)產(chǎn)品的有效轉(zhuǎn)換，積極發(fā)揮中央機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)或者第三方機(jī)構(gòu)的中介作用。轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的計(jì)算應(yīng)利用科學(xué)因數(shù)法來(lái)進(jìn)行，明確不同區(qū)域在轉(zhuǎn)移支付中各自所占比例。重視建設(shè)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律法律體系，同時(shí)還要設(shè)立財(cái)政稅收橫向轉(zhuǎn)移支付保障機(jī)制。

五是建立完善的多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大補(bǔ)償覆蓋范圍。盡快出臺(tái)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償管理辦法，使開(kāi)發(fā)海洋過(guò)程中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作更加規(guī)范；財(cái)政部以及相關(guān)部門要聯(lián)合起來(lái)，共同構(gòu)建重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)或關(guān)鍵生態(tài)功能區(qū)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，明確規(guī)定生態(tài)保護(hù)范圍，構(gòu)建多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大補(bǔ)償覆蓋地區(qū)，適當(dāng)提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮各界力量，共同維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡，將海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作擴(kuò)大至全省范圍。

六是重視宣傳，培養(yǎng)社會(huì)成員海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念。政府在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境中承擔(dān)著重要責(zé)任，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要形成海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念，在生態(tài)文明建設(shè)中注重開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要全面分析社會(huì)效益和環(huán)境效益，綜合評(píng)價(jià)環(huán)境影響結(jié)果，避免出現(xiàn)海洋環(huán)境問(wèn)題。另外，全體社會(huì)成員要形成環(huán)境保護(hù)觀念，承擔(dān)起監(jiān)督職能，新聞媒體要發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，保證公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)形成愛(ài)護(hù)海洋、珍惜海洋，維護(hù)海洋生態(tài)平衡的良好環(huán)境，使社會(huì)大眾積極參與到海洋生態(tài)文明建設(shè)中。

海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的出現(xiàn)根源在于海洋生態(tài)環(huán)境遭到破壞，可是該制度的意義不僅僅體現(xiàn)在環(huán)境方面，它還體現(xiàn)在海洋生態(tài)價(jià)值再分配、人與海洋生態(tài)系統(tǒng)和諧以及海洋資源系統(tǒng)平衡等多個(gè)方面。為了解決海洋生態(tài)環(huán)境各種問(wèn)題，形成海洋利益共贏局面，需要建立起合理的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，只有這樣，才能推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。