陳亞瓊

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，但仍存在大量無(wú)法就業(yè)或無(wú)法平等享受就業(yè)權(quán)的弱勢(shì)群體。作為社會(huì)救助的重要組成部分，就業(yè)救助開(kāi)始進(jìn)入政府及學(xué)界的視野。但是目前，我國(guó)就業(yè)救助系統(tǒng)的制度觀念十分薄弱，與之配套的法律、法規(guī)等仍不完善。筆者對(duì)就業(yè)救助進(jìn)行制度研究，力圖促進(jìn)我國(guó)的就業(yè)救助系統(tǒng)沿著制度化、規(guī)范化的方向運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展的追求。

一、就業(yè)救助制度理念變革

就業(yè)救助是一項(xiàng)可以從根本上解決就業(yè)問(wèn)題的措施，因而就業(yè)救助制度作為當(dāng)代社會(huì)不可或缺的制度之一，其理念變革對(duì)于社會(huì)政策的創(chuàng)新和社會(huì)充分就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

（一）就業(yè)救助的理念

任何國(guó)家和政府，任何制度都不能剝奪公民得益于發(fā)展的權(quán)利。發(fā)展要求所有的制度設(shè)計(jì)都應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)，即盡可能促進(jìn)社會(huì)生活的進(jìn)步及可持續(xù)。而就業(yè)救助則是一項(xiàng)旨在公平合理分配就業(yè)資源，維護(hù)社會(huì)和諧，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的活動(dòng)，其完全符合發(fā)展的理念。

從社會(huì)救助理論的角度出發(fā)，我國(guó)就業(yè)救助的理念變革主要包含以下幾方面：一是就業(yè)救助的主體。毋庸置疑，政府是就業(yè)救助的主要責(zé)任承擔(dān)者，在就業(yè)救助立法、救助資金的提供及相關(guān)事務(wù)的管理等方面負(fù)擔(dān)主要責(zé)任。但與此同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)重視公益組織、慈善組織等第三方非營(yíng)利組織的力量。要改變過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府主體責(zé)任的觀念，調(diào)動(dòng)非營(yíng)利組織在就業(yè)救助活動(dòng)中的積極性，發(fā)揮對(duì)于擴(kuò)大救助范圍，提高救助力度等方面的積極作用。二是就業(yè)救助的對(duì)象。就業(yè)救助不是社會(huì)慈善活動(dòng)，它的對(duì)象是需要經(jīng)過(guò)一定的篩選并符合一定的救助條件的人。因此，只有確定救助對(duì)象的范圍，政府才能制定出最科學(xué)合理的就業(yè)救助政策，使真正需要救助的個(gè)體實(shí)現(xiàn)就業(yè)，使有限的就業(yè)資源得以最充分地利用。如此看來(lái)，制定一個(gè)相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于確定就業(yè)救助對(duì)象的范圍是至關(guān)重要的。三是就業(yè)救助的方式。當(dāng)前普遍實(shí)行的救助方式是提供就業(yè)機(jī)會(huì)，工作介紹或救助金，在引入“發(fā)展型社會(huì)政策”理念后，就業(yè)救助的方式上，要求同時(shí)關(guān)注物質(zhì)救助和能力提升。四是就業(yè)救助的目標(biāo)。要使救助對(duì)象維持最基本的生活狀況的前提下，實(shí)現(xiàn)助人自助及社會(huì)融合。因此，若想實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，救助方式也應(yīng)當(dāng)隨之進(jìn)行相應(yīng)改革，救助方式由單一救助向多方位救助轉(zhuǎn)變。

（二）就業(yè)救助的實(shí)質(zhì)

就業(yè)救助制度化實(shí)質(zhì)上是為了切實(shí)維護(hù)公民就業(yè)權(quán)，幫助失業(yè)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這種救助理論上具有無(wú)償性。就業(yè)權(quán)利作為法定權(quán)利，只有當(dāng)它轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利，即融入公民生活時(shí)才具有實(shí)際意義。所以，我國(guó)公民就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要法律法規(guī)的確認(rèn)，還需要國(guó)家在制度以及就業(yè)資源方面提供保障。而就業(yè)救助作為最后一道安全網(wǎng)，可以避免就業(yè)權(quán)成為空中樓閣。

在我國(guó)，就業(yè)權(quán)是公民的權(quán)利和義務(wù)，并且公民平等享有就業(yè)權(quán)。從理論上來(lái)講，因自身?xiàng)l件缺失而不能平等地享受就業(yè)機(jī)會(huì)的人都擁有享受就業(yè)救助的權(quán)利，為他們提供物質(zhì)和資金保障以及適合他們的工作崗位，從而維持其最基本的生活，切實(shí)保障其就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)就業(yè)救助進(jìn)行制度化規(guī)范，保障公民就業(yè)權(quán)是可持續(xù)發(fā)展理念的核心要求。站在“人力資本”的角度，就業(yè)以及技能培訓(xùn)等投資是提升人力資本最基本的途徑之一。就業(yè)救助不僅僅只是支出，而是一種戰(zhàn)略性投資，其投入一方面幫助公民實(shí)現(xiàn)就業(yè)，創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富從而擺脫貧困，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，另一方面幫助提高公民的個(gè)人能力，提高其勞動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使其更適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

二、就業(yè)救助的制度困境

整體而言，我國(guó)目前的就業(yè)救助已經(jīng)為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民就業(yè)提供了一定的制度基礎(chǔ)。但在具體實(shí)踐中，現(xiàn)有制度尚存在不足之處，就業(yè)救助制度化建設(shè)路途上仍然面臨著諸多困難，仍待破除。

（一）就業(yè)救助的制度現(xiàn)狀

20世紀(jì)50年代政府頒布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，其目的是對(duì)建國(guó)初期出現(xiàn)的大量失業(yè)人口進(jìn)行安置，這也標(biāo)志著我國(guó)就業(yè)救助制度的產(chǎn)生。但由于當(dāng)時(shí)處于百?gòu)U待興的時(shí)期，根據(jù)生產(chǎn)自救的政策方針，其救助對(duì)象主要包括失業(yè)工人以及殘疾人，范圍有限。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)為促進(jìn)就業(yè)頒布若干法律法規(guī)以及相關(guān)優(yōu)惠政策，促使我國(guó)的就業(yè)救助工作取得了較大的進(jìn)步與發(fā)展。如，我國(guó)于1986年為配合勞動(dòng)制度改革而正式建立的失業(yè)保險(xiǎn)制度，1995年政府頒布的《就業(yè)登記規(guī)定》《職業(yè)介紹規(guī)定》，進(jìn)一步推進(jìn)了我國(guó)就業(yè)救助的工作進(jìn)程。在這一階段，救助主體向多元化轉(zhuǎn)變，就業(yè)資源得以豐富，就業(yè)渠道得以拓寬。但就業(yè)救助的方式仍停留在提供就業(yè)崗位的層面上，較少涉及到失業(yè)群體勞動(dòng)技能的提升方面。

2007年，《就業(yè)促進(jìn)法》的正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)的就業(yè)政策被上升為法律層次，就業(yè)救助工作由此步入了長(zhǎng)效化、法制化的進(jìn)程。2008年，《關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》的頒布，將全部就業(yè)困難人員納入就業(yè)救助的救助范圍中。2014年，《社會(huì)救助暫行辦法》的頒布，首次以法規(guī)的形式將救助責(zé)任確立為全社會(huì)的責(zé)任，由此將救助的大門向全社會(huì)敞開(kāi)，這對(duì)于我國(guó)就業(yè)救助改革具有歷史性的進(jìn)步意義。

（二）就業(yè)救助的制度困境

我國(guó)就業(yè)救助制度正處于全面探索的階段，因而在制度設(shè)計(jì)、制度銜接、制度實(shí)施等方面尚存在諸多問(wèn)題。

1.就業(yè)救助制度設(shè)計(jì)忽視救助對(duì)象的差異性。失業(yè)是致貧的根本因素，而現(xiàn)行的就業(yè)救助制度設(shè)計(jì)中只關(guān)注了救助對(duì)象的普遍性，忽視了失業(yè)主體的差異性。如《社會(huì)救助暫行辦法》中規(guī)定的為處于失業(yè)狀態(tài)的人員提供職業(yè)介紹，此項(xiàng)規(guī)定中并未考慮到救助對(duì)象與工作崗位的適配性，一方面達(dá)不到精準(zhǔn)救助的效果，另一方面還可能會(huì)造成就業(yè)資源得不到最大化的利用。

2.就業(yè)救助制度與低保制度銜接不暢。低保制度是一項(xiàng)維護(hù)困難人員基本生存發(fā)展的制度。但在具體實(shí)踐中，一部分符合就業(yè)救助條件并且可以獲得職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)的困難群體，當(dāng)?shù)弥唤?jīng)就業(yè)，就不能再享受低保政策，并且就業(yè)所得報(bào)酬與低保的補(bǔ)助金相差無(wú)幾時(shí)，即使擁有了勞動(dòng)能力，也因?yàn)橄硎艿捅６颖軇趧?dòng)能力鑒定與失業(yè)登記，也謊稱其喪失勞動(dòng)能力。加之我國(guó)目前并沒(méi)有設(shè)置一個(gè)專門用于勞動(dòng)能力鑒定的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在醫(yī)院的鑒定成本過(guò)高，因此一部分困難人員寧愿做“懶漢”，也不愿參加工作，導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象盛行。

3.就業(yè)救助制度實(shí)施的有效性差。我國(guó)目前的就業(yè)救助制度尚未形成統(tǒng)一的制度體系，自2014年2月27日頒布《社會(huì)救助暫行辦法》之后，僅有幾個(gè)規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)就業(yè)救助制度做出了相應(yīng)規(guī)定。相對(duì)于法律而言，行政規(guī)章缺乏其權(quán)威性，對(duì)于違反政策的現(xiàn)象，也難以對(duì)其進(jìn)行懲處?，F(xiàn)有就業(yè)救助制度中的部分規(guī)定較為籠統(tǒng)，不夠細(xì)化，可操作性差，難以保證其政策可以不折不扣地落實(shí)到基層。如《就業(yè)促進(jìn)法》第15條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)就業(yè)狀況和就業(yè)工作目標(biāo)，在財(cái)政預(yù)算中安排適當(dāng)?shù)馁Y金用于促進(jìn)就業(yè)工作?！鄙鲜鲆?guī)定中的“適當(dāng)?shù)馁Y金”就屬于一個(gè)較為模糊的概念，到底多少資金才視為是“適當(dāng)?shù)摹睙o(wú)從而知。如果救助對(duì)象就業(yè)壓力并未得到較大程度上的緩解，這也就意味著該制度未能細(xì)化、落實(shí)，不僅制度設(shè)計(jì)本身失去了意義，而且會(huì)造成社會(huì)不穩(wěn)定的現(xiàn)象。

三、就業(yè)救助制度路徑優(yōu)化

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)就業(yè)模式逐步由計(jì)劃為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以市場(chǎng)為導(dǎo)向，就業(yè)救助制度也取得了前所未有的進(jìn)步與完善。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜多元化，就業(yè)救助制度暴露出新的問(wèn)題有待解決。本文認(rèn)為，可以從以下幾方面進(jìn)行路徑優(yōu)化。

第一，提高就業(yè)救助制度設(shè)計(jì)的針對(duì)性、實(shí)用性。在就業(yè)救助制度的設(shè)計(jì)過(guò)程中，要緊密結(jié)合勞動(dòng)者的實(shí)際就業(yè)需求和能力水平，來(lái)制定和安排相應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容和項(xiàng)目。針對(duì)不同原因?qū)е碌氖I(yè)，相關(guān)部門可以提供不同的就業(yè)渠道和就業(yè)信息，如對(duì)于因照顧家庭沒(méi)有固定工作時(shí)間的救助對(duì)象提供靈活就業(yè)的崗位和信息。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)救助對(duì)象的就業(yè)過(guò)程及救助效果實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，根據(jù)實(shí)際效果和救助對(duì)象的反饋意見(jiàn)做出調(diào)整。通過(guò)動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)，以此實(shí)現(xiàn)供需的有效結(jié)合，有效利用就業(yè)資源。

第二，靈活運(yùn)用社會(huì)救助配套制度，減少低保對(duì)象的福利依賴。為解決由于低保制度所引起的福利依賴現(xiàn)象，可以將享受低保的困難人員的福利由職業(yè)介紹擴(kuò)展到其他救助，即低保對(duì)象可同時(shí)申請(qǐng)教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等。在教育、醫(yī)療以及住房等方面給予低保對(duì)象一定的補(bǔ)貼，并在其他方面如水費(fèi)、電費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)等日常生活方面給予其一定的優(yōu)惠政策，由此降低了低保對(duì)象的生活開(kāi)支，使他們沒(méi)有后顧之憂。這樣可以促使一部分低保對(duì)象因參加工作提高收入而退出低保，并且增強(qiáng)貧困群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

第三，增強(qiáng)我國(guó)就業(yè)救助制度的強(qiáng)制性，提高制度實(shí)施的有效性。我國(guó)就業(yè)救助制度實(shí)施有效性不高的關(guān)鍵因素是可操作性較弱，缺乏強(qiáng)制力。目前，有許多地區(qū)未開(kāi)始就業(yè)救助制度的建設(shè)，這是我國(guó)地區(qū)差異大導(dǎo)致的。而“幫助窮人的辦法不僅取決于可用資源的多少，也取決于政治意志是否愿意運(yùn)用資源來(lái)緩解貧困問(wèn)題”，因此，在就業(yè)救助制度的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做到因地制宜，容許經(jīng)濟(jì)條件落后的地區(qū)放慢建設(shè)速度，但絕不容許以財(cái)政吃緊為借口逃避制度建設(shè)。在全國(guó)普遍實(shí)施就業(yè)救助制度的基礎(chǔ)上，加大制度的執(zhí)行力。

我國(guó)已步入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，同時(shí)也是深化就業(yè)救助制度改革的關(guān)鍵階段。需要制度的制定機(jī)關(guān)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，考慮救助對(duì)象的特殊性，使就業(yè)資源得到最有效的利用；力求與其他救助制度無(wú)縫銜接，強(qiáng)化制度的可操作性，提高執(zhí)行力。只有公平科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，加 之強(qiáng)有力的實(shí)施，才能做好、做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)救助的發(fā)展目標(biāo)。