岳婷婷

（山西大學政治與公共管理學院，太原 030006）

政策終結于20世紀70年興起。經(jīng)過幾十年發(fā)展，學術界提出了很多創(chuàng)新性成果，代表性的有德利翁、考夫曼、巴達克、丹尼爾斯等學者的觀點。他們從各自的研究領域出發(fā)，對政策終結啟動的原因、實施中的阻礙、方式以及建議策略都提出了自己的看法，并在此基礎上形成了許多分析模型和方法工具。美國學者Elizabeth A.Graddy和Ke Ye在前人的研究基礎上，通過實踐驗證，提出了政策終結的決策模型理論。這一模型是將公共政策終結作為一個動態(tài)過程進行分析，探究出具體影響政策終結啟動和實施的因素有哪些。

一、我國戶籍政策終結的觸發(fā)原因分析

2014年7月，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，這一舉措拉開了政策終結的帷幕。

1.經(jīng)濟角度：財政壓力。本文所提出的財政壓力與Graddy和Ye所言的資金短缺不同，目前我國經(jīng)濟總量已達世界第二，而且近年來對民生領域的投入比例逐漸增大。由此看來，我國戶籍政策之所以可以走向終結，并不是因為經(jīng)濟能力不足，而是因為戶籍政策繼續(xù)進行會帶來無謂的財政負擔。戶籍政策在長達半個世紀的發(fā)展過程中，統(tǒng)計人口和方便管理的初始功能已經(jīng)逐漸弱化，重點轉為附加在其身上的福利制度。而戶籍政策帶來的城鄉(xiāng)二元結構導致地區(qū)資源、利益分配出現(xiàn)差異，尤其是福利制度的分配。因此，戶籍政策繼續(xù)進行，資源分配不均所帶來的浪費情況會增加政府的財政負擔，另一方面，戶籍政策所帶來的阻礙人口自由流動和利益不均等負面影響已非常顯著，繼續(xù)實施會帶來更多的實際成本投入，無疑會造成艱巨的財政壓力。而且，這種投入非但沒有帶來更多的好處，反而負面影響深遠。

2.政治角度：政治意識形態(tài)的轉變。德利翁認為，政策終結過程中真正基于財政壓力的并不多，更多的是政治價值，是基于政治上的意識形態(tài)，而這樣的意識形態(tài)也經(jīng)常視決策者的態(tài)度來決定。統(tǒng)治階級意識形態(tài)的變遷會導致政策傾向點的不同，領導集團的態(tài)度起著非常重要的作用。我國國家主席習近平在地方任職期間就一直很關注戶籍政策的問題，總書記認為戶籍政策的改革與新型城鎮(zhèn)化建設密不可分，取消戶籍二元結構制對于城鄉(xiāng)一體化有重要作用。其在清華大學讀書時，他的博士論文《中國農(nóng)村市場化研究》中就預見性地提出取消戶籍制度這一意見?？倳浽诖嘶A上提出許多具體措施：可以先讓一些符合條件的外來人口獲得合法身份，比如有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，而且在城市內(nèi)居住年份達到一定時間的外來務工或者經(jīng)商的農(nóng)民。與此同時，在一些規(guī)模較小的城鎮(zhèn)，可以實行沒有城鄉(xiāng)限制的管理制度，統(tǒng)一進行戶口管理，待取得一定的進展和突破之后，再在其他大城市、特大城市有序推行。

3.文化角度：意識形態(tài)變遷。改革開放以來平等、法治、競爭的主流的意識形態(tài)是我國戶籍政策邁向終結的重要影響因素。計劃經(jīng)濟時代，社會意識形態(tài)領域整體處于一種僵化、集中的態(tài)勢，戶籍政策管理人口、限制流動和有利于發(fā)展生產(chǎn)的功能顯得極為重要。社會主義市場經(jīng)濟下平等、公正、法治的思想深入人心，控制人口的戶籍政策就在許多領域暴露出弊端。意識形態(tài)屬于文化范疇的概念，更多是一種心理觀念和思維體系，其潛移默化的反作用會對經(jīng)濟基礎和政治體制產(chǎn)生深遠影響。正如我國戶籍政策的終結過程，大多學者對其研究集中于附加政策所產(chǎn)生的副作用，誠然這是戶籍政策終結的重要也是首要原因，但也正是由于人們意識形態(tài)的變遷，導致更多人開始思考為什么以及怎樣進行終結過程。

二、我國戶籍政策終結的推動因素

自2014年國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》后，中央先后印發(fā)了許多文件以指導戶籍政策終結的實施。目前全國已有25個省區(qū)市發(fā)布了居住證實施辦法，戶籍政策終結的框架基本構建完成。這些意見得以頒布實施，執(zhí)行過程中的影響因素發(fā)揮著重要作用。

1.服務需求降低。我國學者寧騷認為，“公共政策”是公共權力機關經(jīng)過特定法律過程，為解決公共目標、事實公共利益而施行的方案。所以，任何一項公共政策出臺都是為了履行其應有的服務社會的專項職能。產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期的戶籍政策在當時被賦予的原始職能是有效管理人口，但隨著我國各項政策的改革和發(fā)展，我國戶籍政策被過多的附加了過多的其他制度，而其本身的原始功能逐漸弱化，對這一政策的需求不斷降低，而消極作用日漸顯露。戶籍政策與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等和公民切身利益相關的福利制度相連，戶籍政策已脫離管理人口的初衷，變?yōu)橄拗迫丝诹鲃雍妥璧K城鄉(xiāng)資源分配公平的桎梏。

2.政策反對勢力相對較弱。政策終結是一個動態(tài)的過程，在這個過程之中，政策終結的反對者和支持者會通過各種形式的博弈來盡可能多的爭取自身利益。但是在我國戶籍政策終結的決策中，相對來說阻礙勢力小。我國社科院副院長、學部委員蔡認為：“相對于其他政策來說，戶籍制度是改革阻力最小的一項政策了，有深入推行的趨勢?！币环矫?，政策周期的結束。戶籍政策存在已超過半個世界，經(jīng)歷了制定—執(zhí)行—評估—監(jiān)控一系列環(huán)節(jié)，負面影響使其無法開始新的政策周期，面臨終結的結局。另一方面，改革成本較低，近幾年來，由蔡帶領的團隊一直致力于計算戶籍制度改革的成本，經(jīng)過團隊的大量研究和計算，最后得出結論：戶籍制度的改革某種程度上可以延長人口紅利，每年能促進經(jīng)濟增長1.6～2個百分點。換言之，現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展情況下，戶籍制度改革之后的收益是完全可以抵消改革成本的，是一項收益大于支出的政策。

三、我國戶籍政策終結執(zhí)行過程的困境分析

一系列中央文件的出臺為戶籍政策終結指明了方向，但改革任務仍然艱巨。本文試圖運用Graddy和Ye決策模型理論加以分析，但由于國情和政治體制的差異，模型中的理論無法準確分析我國戶籍政策終結的困境是什么。筆者結合我國現(xiàn)實國情，經(jīng)過對學術界眾多文章的總結和梳理，大多對于困境的分析集中于附加于戶籍政策身上的各種福利政策，本文的分析想從這一難題中脫離出來，分析戶籍政策終結過程中的困境。

1.政策的延續(xù)性。安德森強調(diào)：“從某種意義上來講，一項政策、一個機構存續(xù)的時間越長，其被終止的可能性也就越小。經(jīng)過一定時間，會形成能使他們繼續(xù)存在的條件和支持?！币虼耍叩慕K結并不是簡單的一紙文書所能解決的，漫長政策實施的過程所帶來的外界種種因素都可能成為阻礙終結進行的原因。我國戶籍政策實施六十多年里，其功能已經(jīng)不單單是方便人口統(tǒng)計，在逐漸發(fā)展中更與住房、教育、養(yǎng)老等各種社會保障功能交織在一起，形成合力阻礙終結行為的發(fā)生。戶籍政策的延續(xù)性造成階級利益固化，而已固化的利益階級反之又對政策造成了進一步的延續(xù)，兩者相互鞏固，導致戶籍政策牽一發(fā)而動全身。

2.目標團體無法改變現(xiàn)有思想。英國法學家梅因認為社會之所以進步，社會運動有重要作用，而這些射虎運動都是從身份到契約的運動。在一個“契約社會”里，身份的作用被最小化，講究人人平等，推崇競爭。固然，“人人平等”是一種美好理想，但是對于“平等”一詞我們應該有一個更為準確的理解。福利政策改革過程中，許多外來遷徙人口都持一種“絕對公平”的理念，認為自己應該與當?shù)厮芯用褚粯酉硎芡葍?yōu)惠，遷入地的福利待遇不可以比自己戶口原在地的待遇低。從現(xiàn)實情況來看，一方面，各地存在差異是必然的結果，我國各地發(fā)展狀況千差萬別，各省市之間的福利待遇呈現(xiàn)差異是正常之事。遷入地與遷出地的福利差距不能一味講究平等，這是市場經(jīng)濟發(fā)展必然導致的結局，只要差距在一定范圍內(nèi)就是合理的。另一方面，改革過程中差異的消除不是一蹴而就的。例如北上廣等大城市資源有限，外來人口數(shù)量龐大，只能用漸進改革的方式使之逐漸與當?shù)鼐用袢跒橐惑w。因此，我們所提倡的“平等”只是一種“相對平等”，不可能所有福利政策在各地都呈現(xiàn)出完全相同的狀態(tài)，公民應該在承認差異的前提之下，爭取戶籍政策終結過程中的“相對平等”。

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