張玉婷

（上蔡縣國土資源局，河南上蔡463800）

所謂的城鎮(zhèn)化，主要是指將農村的人口轉移到城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化進程中，土地問題是核心問題，其不僅包括土地產權，還包括社會權利，只有將各類土地經濟問題解決好，對土地資源加強規(guī)劃管理，才能夠使土地資源的利用率大幅提高。

一、城鎮(zhèn)化進程中存在的土地經濟問題

（一）缺乏科學的土地規(guī)劃，土地利用率低

在城鎮(zhèn)化進程中，農村人口逐步向城鎮(zhèn)轉移，很多鄉(xiāng)村空無一人，閑置大量的土地和房舍，荒廢很多優(yōu)質耕地，從而導致土地使用布局不合理、征地范圍過大等混亂情況出現(xiàn)在農村土地規(guī)劃中，土地資源得不到充分利用，出現(xiàn)“農村不像農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的現(xiàn)象，農業(yè)生產水平達不到預期目標。2011年以來，全國共對233.7萬畝的農村閑置、散亂、粗放建設用地進行了整理，對150萬畝城鎮(zhèn)低效用地進行了改造開發(fā)，從而使城鄉(xiāng)用地結構得到優(yōu)化，促進了節(jié)約集約用地。但隨著十八屆五中全會中以人為核心的新型城鎮(zhèn)化工作的推進，預“十三五”期間我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%，這將進一步擴大土地閑置面積，需要各級政府對土地資源進行科學規(guī)劃，盤活荒廢土地，節(jié)約集約用地，提高土地利用率。

與此同時，我國部分農村地區(qū)缺乏較高的文化素養(yǎng)，農業(yè)呈現(xiàn)出落后的發(fā)展水平，雖然農村地區(qū)的現(xiàn)代化生產模式取得一定成效，但農業(yè)生產呈現(xiàn)分散的布局，在一定程度上也導致了農業(yè)生產用地的粗放性。在城鎮(zhèn)化進程中，受滯后工業(yè)化和自然地理環(huán)境影響，工業(yè)用地呈現(xiàn)出偏高的比例，第二、第三產業(yè)缺乏協(xié)調的用地比例和合理的用地結構，這些問題在短時間內很難得到集中解決，從而降低了城鎮(zhèn)化建設土地利用率。

（二）缺乏健全的流轉制度，土地政策有待完善

通過調查得知，我國農村土地流轉嚴重，缺乏較大的集中用地規(guī)模，土地經營不成規(guī)模。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，轉移農村人口和勞動力需要一個過程。以某地區(qū)為例，其耕地流轉率占11%，林地流轉率占5%，水面流轉率占10%，荒地流轉率占7%，而這些流轉土地得到綜合利用的僅占12%，從而能夠看出流轉土地利用率不高。各級政府需要建立健全流轉制度，不僅要將農村土地承包關系穩(wěn)定住，而且要使農民的土地承包經營權得到維護。另外，因為集體土地缺乏明確的土地產權劃分，土地政策缺少有效的法律規(guī)定，從而造成土地具有較高的交易成本，土地市場發(fā)育遲緩，在一定程度上對城鎮(zhèn)化進程造成阻礙。

隨著土地資產逐步顯化，部分政府通過土地籌集資金的方式解決資金匱乏的困局，從而推動地區(qū)經濟發(fā)展。但一些政府在籌集資金過程中濫用濫征土地，搞形式主義和形象工程，上馬大量工程項目，直接參與土地開發(fā)，使大量土地低成本進入市場中，雖然使地區(qū)經濟投入大幅增長，但很容易產生經濟泡沫，不利于農村土地經濟的健康發(fā)展。所以，各級政府要采取有效措施，建立合理的城鄉(xiāng)土地市場，對土體的使用、收益、交易等權利進行嚴格規(guī)范，完善土地利用政策。

（三）缺乏有效的污染治理，水土流失嚴重

在城鎮(zhèn)化進程中，各地區(qū)對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過于重視，導致農村涌入大量工廠和企業(yè)，另外隨著城鎮(zhèn)居民的增加，一系列環(huán)境問題存在于城鎮(zhèn)化建設中。隨著土地的不斷擴張，目前很多城鎮(zhèn)中因地下水超采而出現(xiàn)了地面下陷、垃圾包圍城鎮(zhèn)等問題，再加之大氣污染和水污染等生態(tài)問題，地區(qū)有限的財力無法有效治理污染問題。同時，城鎮(zhèn)化進程征地行為對農民土地權益造成嚴重侵害，失地農民不斷增多，嚴重影響我國城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，不利于和諧社會的構建。

二、解決農村城鎮(zhèn)化進程中土地經濟問題的對策

（一）完善集約型用地制度，提高土地利用效率

在城鎮(zhèn)化進程中，基于長遠利益科學規(guī)劃農村土地，有效協(xié)調個人與集體、目前與今后的土地經濟關系，科學處理城鄉(xiāng)用地，將土地規(guī)劃體系從整體上把握好，有效解決農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)性、政策性問題，優(yōu)化配置土地資源。在保護耕地和集約用地的基礎上，對各類城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與標準進行科學合理地制定，從而確保合理控制用地規(guī)模，不斷提高土地利用效率。另外，要加強土地整理，通過行政管理方式開發(fā)閑置土地和零星的棄耕地，盤活的城鎮(zhèn)建設用地，使農村土地從粗放型利用轉變?yōu)榧s型利用，進一步完善土地市場，推進城鎮(zhèn)土地的集約利用。

（二）合理規(guī)劃土地資源，充分發(fā)揮土地價值

在城鎮(zhèn)化進程中，各級政府要合理規(guī)劃土地資源，將土地資源占有與使用的關系協(xié)調好，在擴建城鎮(zhèn)時確保其科學發(fā)展，做好實地調查后才能夠繼續(xù)擴建，將相應地區(qū)的土地建設規(guī)劃和城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃相協(xié)調一致，使土地資源的價值得到充分發(fā)揮，通過土地資源管理質量的提升來促進地區(qū)經濟的發(fā)展。另外，一些工業(yè)建筑規(guī)模會隨著現(xiàn)代城鎮(zhèn)建設而不斷擴大，在建設工業(yè)建筑時，不僅要對其拉動城鎮(zhèn)經濟的作用充分認識，而且要科學布局工業(yè)建筑，實現(xiàn)城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展。在推動城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展中，還要重視土地環(huán)境或水環(huán)境問題，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上進行土地規(guī)劃。

（三）強化耕地占用補償，建立土地開發(fā)機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要明確自身職責，對地區(qū)耕地占補情況進行平衡，使耕地占用補償的法定義務通過土地開發(fā)、整理和復墾得到落實。建立耕地儲備體系，其中包括耕地質量評價、耕地食物評估、耕地潛力分析以及耕地安全效應等，推動土地開發(fā)整理產業(yè)化。對土地開發(fā)整理項目嚴格管理，建立土地專業(yè)化經營模式，通過超投標方式鼓勵外資投入土地開發(fā)，整合多種資源為開發(fā)企業(yè)提供政策便利，充分調動土地開發(fā)整理工作的積極性。

（四）完善城鎮(zhèn)土地市場，積極推進土地流轉

土地的流轉不僅對我國糧食安全造成影響，而且對城鎮(zhèn)化健康發(fā)展造成阻礙。所以，各級政府要對土地流轉加強監(jiān)控管理，對相關規(guī)章制度適當調整和健全，在確?；巨r田總量不減的情況下，提高土地用途質量，結合新農村建設要求推動農村用地流轉，通過加強宣傳教育提供農村對土地流轉重要性的認識。在農村進城務工、土地承包經營權、發(fā)展集體經濟上下功夫，將良好的內外部環(huán)境提供給土地流轉中。

（五）加強耕地全方位管護，積極治理污染土地

各級政府要建立土地信息管理平臺，及時、全面、準確的上傳土地整治項目和高標準農田建設信息，并將相關信息資源與職能部門進行共享，從而實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)測耕地應用。另外，要明確管護主體，落實管護責任，保障管護經費，對土地基礎設施加強維護，使設備的利用水平大幅提高。管理人員要動態(tài)監(jiān)管耕地質量，對強化新增耕地監(jiān)管，避免出現(xiàn)撂荒拋荒情況。綜合治理工業(yè)用地周邊、污染湖泊附近的污染土地，將農田生態(tài)溝渠等設施建設完整，對地表徑流及農田灌排水進行凈化，綜合治理典型流域農業(yè)面。同時，加強治理重金屬污染土地，對人工濕地緩沖帶進行修建，對種植結構進行優(yōu)化，從而改善土地污染情況，提升土地利用價值，促進土地經濟增長。

（六）加強土地基礎制度建設，按市場原則征地

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，土地市場比較混亂，另外土地政策缺乏連續(xù)性，對土地環(huán)境造成直接影響，需要建立完善的體制、機制和法制，健全土地經濟管理制度，充分利用好每一寸土地，將當前突出問題徹底解決，促進土地經濟長遠發(fā)展。同時，對環(huán)境、經濟、資源之間的關系認真把握，堅持以環(huán)境保護為前提提高土地利用率，嚴厲杜絕土地資源濫開行為。各級政府還要通過市場化征地行為將各種土地利用關系公平公正的處理好，特別要保護失地農民的利益，減少用地矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。

綜上所述，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，各種土地利用和管理問題凸顯出來，這些問題不但對農民的合法權益造成嚴重損害，而且對城鎮(zhèn)建設布局和土地利用結構造成一定影響，土地非法交易現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。在我國經濟發(fā)展中，各地區(qū)大力開展城鎮(zhèn)化發(fā)展，對土地資源的需求量不斷增加，相關部門要對城鎮(zhèn)化建設中各類土地經濟問題深入研究，尋求新思路，制定新對策，固化城鎮(zhèn)化土地資源基礎，保障農村人口的土地權益，將城鎮(zhèn)化發(fā)展和周圍農村土地之間的關系協(xié)調好，保證土地資源能有良好的利用率，充分發(fā)揮土地資源價值，推動我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，進而促進地區(qū)經濟的健康可持續(xù)發(fā)展。