段祺華

（大連工業(yè)大學(xué)食品學(xué)院，遼寧大連116000）

食品安全可以從很多方面去看，從性質(zhì)上包括生物安全、化學(xué)安全、物理安全，還有誠信安全。從構(gòu)成上看，有原料安全、食品添加劑安全、包裝材料安全和標(biāo)識標(biāo)注安全。從食品產(chǎn)業(yè)的整個鏈條來看，涉及種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、倉儲運輸、銷售及消費等諸多環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都可能影響食品的質(zhì)量安全。比如，就食品添加劑使用而言，每種食品添加劑都是安全的，但是不是混合在一起都安全？就食品包裝而言，包裝本身可能是安全的，但是它接觸了不能接觸的食品時，就可能不安全了。這些都是我們面對食品安全保障的難題。

一、我國現(xiàn)行食品安全保障的不足

世界上許多國家層面的食品安全保障均由執(zhí)法監(jiān)督體系、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗檢測體系、認(rèn)證認(rèn)可體系、技術(shù)推廣體系、市場信息體系等幾個部分組成，對中國食品質(zhì)量安全保障來說，最重要的是法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和檢驗檢測體系。我國現(xiàn)行食品安全保障存在的主要問題在于以下幾個方面。

（一）食品安全法規(guī)體系還不完整

我國在食品安全領(lǐng)域并非無法可依，改革開放以來我國先后制定了《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等近20部與食品安全相關(guān)的法律，《農(nóng)藥管理條例》《獸藥管理條例》等近40部相關(guān)行政法規(guī)，以及《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》《新資源食品衛(wèi)生管理辦法》等近150部相關(guān)部頒規(guī)章，尤其是2010年《中華人民共和國食品安全法實施條例》《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定》相繼實施，2015年通過了《食品安全法》修訂稿，這一系列配套的法律法規(guī)，使食品生產(chǎn)、加工、消費、監(jiān)督做到了有法可依、有章可循。但是立法的規(guī)范性和成效卻始終不盡如人意。如《食品安全法》中對田間操作等初級生產(chǎn)過程的安全操作和潛在威脅重視仍然不夠，沒有把食品安全建立在整個食品產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上。

（二）食品安全風(fēng)險監(jiān)測、檢測技術(shù)薄弱

食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估是目前我國食品安全保障體系中較為薄弱的一個部分，從近年來屢屢發(fā)生的食品安全事故我們可以看到，在食品生產(chǎn)、加工到銷售各個環(huán)節(jié)中，對于食品可能存在的風(fēng)險，執(zhí)法機構(gòu)缺乏最基本預(yù)測和控制。我國于20世紀(jì)80年代后期開始采用HACCP體系，并且開展了宣傳和培訓(xùn)工作，但是沒有將HACCP體系的管理理念規(guī)范化并建立相應(yīng)的體系。目前，出口食品企業(yè)中已應(yīng)用了HACCP技術(shù)，但對于國內(nèi)市場，該體系的應(yīng)用面還比較狹窄，還沒有運用HACCP系統(tǒng)對在國內(nèi)消費的食品予以控制。我國食品安全在檢驗檢測上也存在較大的問題，《食品安全法》頒布之后取消了免檢制度，這在很大程度上加強了食品檢驗的安全性，但一方面存在具備國際水平的檢驗檢測機構(gòu)不足，檢驗檢測整體水平低，檢驗檢測資源和檢測信息不能共享等問題。另一方面，我國的食品生產(chǎn)企業(yè)多，小規(guī)模企業(yè)又占了多數(shù)，其自身食品檢驗技術(shù)落后，對可能危害的食品不能及時查出，對消費者的健康造成了潛在的威脅。

（三）多部門管理造成政府失靈

我國現(xiàn)行食品監(jiān)管體系幾大部門是按生產(chǎn)、消費、流通等環(huán)節(jié)實行分段管理，承擔(dān)不同環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責(zé)。從理論上講，實行多部門聯(lián)合監(jiān)管，每個部門對自身業(yè)務(wù)比較熟悉，通過分工，可以實現(xiàn)整個供應(yīng)鏈“全過程無縫監(jiān)管”。但實踐中并非如此：第一，由于部門間的信息不對稱，很難界定各個部門工作質(zhì)量；第二，部門間協(xié)調(diào)不足。一方面，一些區(qū)域的重復(fù)檢測，企業(yè)疲于應(yīng)付各種檢查；另一方面，一些區(qū)域存在管理空檔，也沒有行政主體對失察行為承擔(dān)最終責(zé)任；第三，存在本位主義和“搭便車”的心理，監(jiān)管部門偏好管理一些規(guī)范企業(yè)，而在不規(guī)范企業(yè)的監(jiān)管上相互卸責(zé)，造成多部門監(jiān)管效率低下；第四，容易造成某些食品安全監(jiān)管部門出現(xiàn)潛規(guī)則。根據(jù)2015年新修訂的《食品安全法》進(jìn)行所謂的“大部制”改革之后，中國食品安全領(lǐng)域多部門監(jiān)管的架構(gòu)仍未改變，如何走出多部門監(jiān)管的困境依然是中國提高食品安全監(jiān)管績效不可回避的挑戰(zhàn)。

（四）食品信息系統(tǒng)效率低

在食品信息獲取方面，表現(xiàn)為認(rèn)證機構(gòu)提供的信息沒有信號價值。我國現(xiàn)有認(rèn)證機構(gòu)分散，很多認(rèn)證機構(gòu)自身信譽都無法衡量，而且多數(shù)機構(gòu)重認(rèn)證、輕監(jiān)管，沒有對信息進(jìn)行有效核查；在食品信息處理方面，表現(xiàn)為有效信息缺乏和信息隱藏。公布的信息沒有經(jīng)過加工處理，也沒有實時更新，造成消費者選取、辨別食品信息的困難；在食品信息使用方面，表現(xiàn)為缺乏合適的反饋與投訴渠道。檢測機構(gòu)與銷售點距離通常較遠(yuǎn)，消費者采購量較少，維權(quán)收益低，維權(quán)成本很高，基于這種預(yù)期，消費者也不可能充分利用食品信息。

（五）監(jiān)管手段有偏差

第一，食品監(jiān)管存在“經(jīng)濟(jì)管制代替社會管制”的現(xiàn)象。一些部門為了保護(hù)自身利益，采取盲目審批認(rèn)證、地方保護(hù)主義等形式獲取“灰色收入”。第二，執(zhí)行“以罰代管”方式的成本較高。我國生產(chǎn)者以小廠商居多，生產(chǎn)空間分散，事事檢測到單個行為人往往是不現(xiàn)實的。另外，質(zhì)檢部門在執(zhí)法中面臨生產(chǎn)經(jīng)營者的極力反抗，也使得執(zhí)法無法長期堅持。第三，監(jiān)管體制還不完善，打擊懲處和責(zé)任追究不到位，食品安全工作還缺乏社會合力。

（六）食品追溯范圍小

從目前全球食品安全法治保障的發(fā)展趨勢來看，建立健全完整的食品追溯制度是大勢所趨。食品安全溯源系統(tǒng)是運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)和條碼技術(shù)，對食品鏈從生產(chǎn)、加工、包裝、運輸?shù)酱鎯︿N售所有環(huán)節(jié)的信息，進(jìn)行采集、記錄、整理、分析和錄入，最終可以通過電子終端設(shè)備查詢的質(zhì)量保障系統(tǒng)。建立溯源制度的最終目的在于發(fā)現(xiàn)食品鏈出現(xiàn)問題的原點，當(dāng)食品安全出現(xiàn)問題時，能夠快速有效的追溯到出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，查出經(jīng)營者和問題原料，同時可以將問題食品召回，將質(zhì)量問題引起的后果降至最低，并對出問題環(huán)節(jié)的組織進(jìn)行整改和懲罰，以確保食品的質(zhì)量安全。當(dāng)前，我國已在北京、上海、四川、山東、江蘇、新疆等地的肉類、蔬菜、部分水果等領(lǐng)域制定了相關(guān)的政策和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了相應(yīng)的食品安全追溯體系，并取得了很好的效果。但是，中國現(xiàn)有的溯源信息系統(tǒng)沒有在全國食品的整個層面上統(tǒng)一協(xié)同起來，不同領(lǐng)域采用的技術(shù)或者系統(tǒng)不同，使得溯源信息有簡有繁，不能信息共享，不能同國際接軌。此外，食品安全追溯由多個部門參與管理，責(zé)任與職責(zé)不明確，管理十分混亂。食品生產(chǎn)加工企業(yè)的多元化和溯源終端的缺乏，使得中國食品質(zhì)量安全溯源系統(tǒng)難以普及和推廣。

（七）食品安全應(yīng)急管理缺乏靈活性

食品安全事故的發(fā)生問題在通常情況下具有突發(fā)性，其社會影響往往較為嚴(yán)重且發(fā)生的區(qū)域不確定，因此應(yīng)建立一套合理的應(yīng)急處理機制，減輕食品安全事故的危害。目前，各地都有各自應(yīng)對緊急食品安全事故預(yù)案的相關(guān)規(guī)定，但那些規(guī)定很大程度上是根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和政府工作思路制定，對于一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，其防控機制必然落后于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，如果發(fā)生大范圍的食品安全事故，也會影響到周邊地區(qū)的防控效果。

（八）未建立完善的食品安全救濟(jì)保障制度

由于食品安全事故最直接的侵害對象是廣大消費者，在食品安全事故發(fā)生之后，執(zhí)法和監(jiān)督程序只能對生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行處罰，而相關(guān)的救濟(jì)途徑才是解決受侵害消費者最有效的方法。救濟(jì)保障制度應(yīng)該在當(dāng)前的食品安全法制保障體系中得到規(guī)范化的使用和完善，確立以問題食品召回制度、民事賠償優(yōu)先制度、政府先期賠償制度和食品安全責(zé)任保險為主要途徑的食品安全救濟(jì)保障。

（九）未建立食品安全責(zé)任保險

我國的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)保險意識薄弱，抗風(fēng)險能力差，大多數(shù)企業(yè)規(guī)模較小，風(fēng)險意識相對薄弱，一旦發(fā)生食品安全事故，經(jīng)濟(jì)賠償能力有限，不利于及時恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。就目前來看，食品安全事故發(fā)生后，相應(yīng)的善后工作主要是由各級政府部門承擔(dān)的，如受害人員的搶救、安置、補償以及征用物資的補償、污染物的收集、清理、處理等事項，因而承受著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。食品安全責(zé)任保險具備了輔助社會管理的功能，不僅能有效地提高被保險人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的能力，而且能夠起到強化風(fēng)險管理和預(yù)防損害發(fā)生的作用。通過商業(yè)保險公司開辦食品安全責(zé)任保險，既能保證食品安全事故中的受害人得到及時的補償，分散企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，加強企業(yè)抵御由食品中毒、消費者傷亡賠償引起的各種突發(fā)事故的能力，又可以減輕政府的救助壓力，這對于輔助政府更好的保障食品安全具有重大的現(xiàn)實意義?，F(xiàn)行法律環(huán)境下，企業(yè)的自發(fā)性食品安全責(zé)任保險需求不足，尤其是中小食品企業(yè)面臨激烈的市場競爭，為了降低成本，盡量壓縮費用，保險得不到應(yīng)有的重視，責(zé)任保險的投保率非常低，從而導(dǎo)致對第三者的賠償不足。

二、對完善食品安全保障的幾點建議

消費者能夠無憂無慮地選擇多樣化的健康食品，不僅是食品安全問題，還是維系社會穩(wěn)定的問題。從食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實來看，食品供給的鏈條越來越長、環(huán)節(jié)越來越多、范圍越來越廣，食品安全問題的產(chǎn)生也越來越復(fù)雜，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都將增加食品安全風(fēng)險發(fā)生的機率。目前，我國對于食品安全控制保障模式的研究還很不系統(tǒng)，尤其是針對食品產(chǎn)業(yè)鏈整體進(jìn)行控制的模式或方法尚需進(jìn)一步深入研究。鑒于食品安全的特性，食品安全的管理又需要有別于一般的產(chǎn)業(yè)鏈管理，應(yīng)當(dāng)以保障食品安全為首要目標(biāo)，然后才是對總成本最小化、總周期時間最短化、物流質(zhì)量最優(yōu)化等問題的考慮。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系要以人為本、科學(xué)有效

監(jiān)管部門要堅持以人為本，以人民群眾的生命健康安全為中心，采取科學(xué)的方法，盡可能完善監(jiān)管措施，進(jìn)行有效監(jiān)管。食品產(chǎn)業(yè)鏈作為食品安全與監(jiān)督管理體系的重要組成部分，是食品安全影響的載體。因此，食品產(chǎn)業(yè)鏈管理本身不能孤立起來，而應(yīng)放在這個監(jiān)管體系中加以考慮，應(yīng)當(dāng)與政府、行業(yè)食品安全監(jiān)督管理體系相適應(yīng)，使整個食品安全保障體系的運行更加科學(xué)有效。

（二）注意食品安全信息的集成與共享

我國食品產(chǎn)業(yè)鏈信息化滯后不是某個企業(yè)的問題，需要政府、社會和企業(yè)的共同努力。由于食品安全事故帶有突發(fā)性、涉及面廣、危害性大等特征，因此，速度是關(guān)鍵。食品安全綜合管理的一個重要原則就是“快速反應(yīng)性”，即系統(tǒng)啟動必須快、安全事故定性必須快、信息發(fā)布必須快、措施決定必須快、行動采取必須快、處理結(jié)果公布必須快等。而這一切都建立在信息能夠流動快速、透明的基礎(chǔ)上，所以，食品安全綜合管理必須建立一個有效的信息平臺系統(tǒng)，提高管理的信息技術(shù)含量，以使整個食品安全保障系統(tǒng)上的信息能夠集成并實現(xiàn)共享。

（三）食品安全保障各部門合作協(xié)調(diào)有序

食品產(chǎn)業(yè)鏈各利益相關(guān)者的局部利益和行為經(jīng)常與產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)的目標(biāo)不一致，使產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)性能降低、效益受損、產(chǎn)業(yè)鏈管理是將上下游企業(yè)作為整體，互相合作，信息共享，提高快速反應(yīng)能力，降低物流成本的管理模式。因此，設(shè)計和實現(xiàn)食品安全保障各部門協(xié)調(diào)機制，提高系統(tǒng)的功能與收益非常重要。通過協(xié)調(diào)管理可使食品產(chǎn)業(yè)鏈活動的每一個環(huán)節(jié)物流系統(tǒng)的同一目標(biāo)努力，可以在降低成本的同時有效提高食品安全保障的效率。