段祺華

（大連工業(yè)大學食品學院，遼寧大連116000）

食品安全可以從很多方面去看，從性質(zhì)上包括生物安全、化學安全、物理安全，還有誠信安全。從構成上看，有原料安全、食品添加劑安全、包裝材料安全和標識標注安全。從食品產(chǎn)業(yè)的整個鏈條來看，涉及種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、倉儲運輸、銷售及消費等諸多環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都可能影響食品的質(zhì)量安全。比如，就食品添加劑使用而言，每種食品添加劑都是安全的，但是不是混合在一起都安全？就食品包裝而言，包裝本身可能是安全的，但是它接觸了不能接觸的食品時，就可能不安全了。這些都是我們面對食品安全保障的難題。

一、我國現(xiàn)行食品安全保障的不足

世界上許多國家層面的食品安全保障均由執(zhí)法監(jiān)督體系、法律法規(guī)和標準體系、檢驗檢測體系、認證認可體系、技術推廣體系、市場信息體系等幾個部分組成，對中國食品質(zhì)量安全保障來說，最重要的是法律法規(guī)體系、標準體系和檢驗檢測體系。我國現(xiàn)行食品安全保障存在的主要問題在于以下幾個方面。

（一）食品安全法規(guī)體系還不完整

我國在食品安全領域并非無法可依，改革開放以來我國先后制定了《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等近20部與食品安全相關的法律，《農(nóng)藥管理條例》《獸藥管理條例》等近40部相關行政法規(guī)，以及《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》《新資源食品衛(wèi)生管理辦法》等近150部相關部頒規(guī)章，尤其是2010年《中華人民共和國食品安全法實施條例》《食品安全風險評估管理規(guī)定》相繼實施，2015年通過了《食品安全法》修訂稿，這一系列配套的法律法規(guī)，使食品生產(chǎn)、加工、消費、監(jiān)督做到了有法可依、有章可循。但是立法的規(guī)范性和成效卻始終不盡如人意。如《食品安全法》中對田間操作等初級生產(chǎn)過程的安全操作和潛在威脅重視仍然不夠，沒有把食品安全建立在整個食品產(chǎn)業(yè)鏈的基礎上。

（二）食品安全風險監(jiān)測、檢測技術薄弱

食品安全風險監(jiān)測和評估是目前我國食品安全保障體系中較為薄弱的一個部分，從近年來屢屢發(fā)生的食品安全事故我們可以看到，在食品生產(chǎn)、加工到銷售各個環(huán)節(jié)中，對于食品可能存在的風險，執(zhí)法機構缺乏最基本預測和控制。我國于20世紀80年代后期開始采用HACCP體系，并且開展了宣傳和培訓工作，但是沒有將HACCP體系的管理理念規(guī)范化并建立相應的體系。目前，出口食品企業(yè)中已應用了HACCP技術，但對于國內(nèi)市場，該體系的應用面還比較狹窄，還沒有運用HACCP系統(tǒng)對在國內(nèi)消費的食品予以控制。我國食品安全在檢驗檢測上也存在較大的問題，《食品安全法》頒布之后取消了免檢制度，這在很大程度上加強了食品檢驗的安全性，但一方面存在具備國際水平的檢驗檢測機構不足，檢驗檢測整體水平低，檢驗檢測資源和檢測信息不能共享等問題。另一方面，我國的食品生產(chǎn)企業(yè)多，小規(guī)模企業(yè)又占了多數(shù)，其自身食品檢驗技術落后，對可能危害的食品不能及時查出，對消費者的健康造成了潛在的威脅。

（三）多部門管理造成政府失靈

我國現(xiàn)行食品監(jiān)管體系幾大部門是按生產(chǎn)、消費、流通等環(huán)節(jié)實行分段管理，承擔不同環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責。從理論上講，實行多部門聯(lián)合監(jiān)管，每個部門對自身業(yè)務比較熟悉，通過分工，可以實現(xiàn)整個供應鏈“全過程無縫監(jiān)管”。但實踐中并非如此：第一，由于部門間的信息不對稱，很難界定各個部門工作質(zhì)量；第二，部門間協(xié)調(diào)不足。一方面，一些區(qū)域的重復檢測，企業(yè)疲于應付各種檢查；另一方面，一些區(qū)域存在管理空檔，也沒有行政主體對失察行為承擔最終責任；第三，存在本位主義和“搭便車”的心理，監(jiān)管部門偏好管理一些規(guī)范企業(yè)，而在不規(guī)范企業(yè)的監(jiān)管上相互卸責，造成多部門監(jiān)管效率低下；第四，容易造成某些食品安全監(jiān)管部門出現(xiàn)潛規(guī)則。根據(jù)2015年新修訂的《食品安全法》進行所謂的“大部制”改革之后，中國食品安全領域多部門監(jiān)管的架構仍未改變，如何走出多部門監(jiān)管的困境依然是中國提高食品安全監(jiān)管績效不可回避的挑戰(zhàn)。

（四）食品信息系統(tǒng)效率低

在食品信息獲取方面，表現(xiàn)為認證機構提供的信息沒有信號價值。我國現(xiàn)有認證機構分散，很多認證機構自身信譽都無法衡量，而且多數(shù)機構重認證、輕監(jiān)管，沒有對信息進行有效核查；在食品信息處理方面，表現(xiàn)為有效信息缺乏和信息隱藏。公布的信息沒有經(jīng)過加工處理，也沒有實時更新，造成消費者選取、辨別食品信息的困難；在食品信息使用方面，表現(xiàn)為缺乏合適的反饋與投訴渠道。檢測機構與銷售點距離通常較遠，消費者采購量較少，維權收益低，維權成本很高，基于這種預期，消費者也不可能充分利用食品信息。

（五）監(jiān)管手段有偏差

第一，食品監(jiān)管存在“經(jīng)濟管制代替社會管制”的現(xiàn)象。一些部門為了保護自身利益，采取盲目審批認證、地方保護主義等形式獲取“灰色收入”。第二，執(zhí)行“以罰代管”方式的成本較高。我國生產(chǎn)者以小廠商居多，生產(chǎn)空間分散，事事檢測到單個行為人往往是不現(xiàn)實的。另外，質(zhì)檢部門在執(zhí)法中面臨生產(chǎn)經(jīng)營者的極力反抗，也使得執(zhí)法無法長期堅持。第三，監(jiān)管體制還不完善，打擊懲處和責任追究不到位，食品安全工作還缺乏社會合力。

（六）食品追溯范圍小

從目前全球食品安全法治保障的發(fā)展趨勢來看，建立健全完整的食品追溯制度是大勢所趨。食品安全溯源系統(tǒng)是運用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術、數(shù)據(jù)庫管理技術和條碼技術，對食品鏈從生產(chǎn)、加工、包裝、運輸?shù)酱鎯︿N售所有環(huán)節(jié)的信息，進行采集、記錄、整理、分析和錄入，最終可以通過電子終端設備查詢的質(zhì)量保障系統(tǒng)。建立溯源制度的最終目的在于發(fā)現(xiàn)食品鏈出現(xiàn)問題的原點，當食品安全出現(xiàn)問題時，能夠快速有效的追溯到出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，查出經(jīng)營者和問題原料，同時可以將問題食品召回，將質(zhì)量問題引起的后果降至最低，并對出問題環(huán)節(jié)的組織進行整改和懲罰，以確保食品的質(zhì)量安全。當前，我國已在北京、上海、四川、山東、江蘇、新疆等地的肉類、蔬菜、部分水果等領域制定了相關的政策和標準，構建了相應的食品安全追溯體系，并取得了很好的效果。但是，中國現(xiàn)有的溯源信息系統(tǒng)沒有在全國食品的整個層面上統(tǒng)一協(xié)同起來，不同領域采用的技術或者系統(tǒng)不同，使得溯源信息有簡有繁，不能信息共享，不能同國際接軌。此外，食品安全追溯由多個部門參與管理，責任與職責不明確，管理十分混亂。食品生產(chǎn)加工企業(yè)的多元化和溯源終端的缺乏，使得中國食品質(zhì)量安全溯源系統(tǒng)難以普及和推廣。

（七）食品安全應急管理缺乏靈活性

食品安全事故的發(fā)生問題在通常情況下具有突發(fā)性，其社會影響往往較為嚴重且發(fā)生的區(qū)域不確定，因此應建立一套合理的應急處理機制，減輕食品安全事故的危害。目前，各地都有各自應對緊急食品安全事故預案的相關規(guī)定，但那些規(guī)定很大程度上是根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟水平和政府工作思路制定，對于一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，其防控機制必然落后于經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，如果發(fā)生大范圍的食品安全事故，也會影響到周邊地區(qū)的防控效果。

（八）未建立完善的食品安全救濟保障制度

由于食品安全事故最直接的侵害對象是廣大消費者，在食品安全事故發(fā)生之后，執(zhí)法和監(jiān)督程序只能對生產(chǎn)經(jīng)營者進行處罰，而相關的救濟途徑才是解決受侵害消費者最有效的方法。救濟保障制度應該在當前的食品安全法制保障體系中得到規(guī)范化的使用和完善，確立以問題食品召回制度、民事賠償優(yōu)先制度、政府先期賠償制度和食品安全責任保險為主要途徑的食品安全救濟保障。

（九）未建立食品安全責任保險

我國的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)保險意識薄弱，抗風險能力差，大多數(shù)企業(yè)規(guī)模較小，風險意識相對薄弱，一旦發(fā)生食品安全事故，經(jīng)濟賠償能力有限，不利于及時恢復生產(chǎn)生活秩序。就目前來看，食品安全事故發(fā)生后，相應的善后工作主要是由各級政府部門承擔的，如受害人員的搶救、安置、補償以及征用物資的補償、污染物的收集、清理、處理等事項，因而承受著巨大的經(jīng)濟壓力。食品安全責任保險具備了輔助社會管理的功能，不僅能有效地提高被保險人承擔民事賠償責任的能力，而且能夠起到強化風險管理和預防損害發(fā)生的作用。通過商業(yè)保險公司開辦食品安全責任保險，既能保證食品安全事故中的受害人得到及時的補償，分散企業(yè)經(jīng)營風險，加強企業(yè)抵御由食品中毒、消費者傷亡賠償引起的各種突發(fā)事故的能力，又可以減輕政府的救助壓力，這對于輔助政府更好的保障食品安全具有重大的現(xiàn)實意義?，F(xiàn)行法律環(huán)境下，企業(yè)的自發(fā)性食品安全責任保險需求不足，尤其是中小食品企業(yè)面臨激烈的市場競爭，為了降低成本，盡量壓縮費用，保險得不到應有的重視，責任保險的投保率非常低，從而導致對第三者的賠償不足。

二、對完善食品安全保障的幾點建議

消費者能夠無憂無慮地選擇多樣化的健康食品，不僅是食品安全問題，還是維系社會穩(wěn)定的問題。從食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實來看，食品供給的鏈條越來越長、環(huán)節(jié)越來越多、范圍越來越廣，食品安全問題的產(chǎn)生也越來越復雜，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都將增加食品安全風險發(fā)生的機率。目前，我國對于食品安全控制保障模式的研究還很不系統(tǒng)，尤其是針對食品產(chǎn)業(yè)鏈整體進行控制的模式或方法尚需進一步深入研究。鑒于食品安全的特性，食品安全的管理又需要有別于一般的產(chǎn)業(yè)鏈管理，應當以保障食品安全為首要目標，然后才是對總成本最小化、總周期時間最短化、物流質(zhì)量最優(yōu)化等問題的考慮。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系要以人為本、科學有效

監(jiān)管部門要堅持以人為本，以人民群眾的生命健康安全為中心，采取科學的方法，盡可能完善監(jiān)管措施，進行有效監(jiān)管。食品產(chǎn)業(yè)鏈作為食品安全與監(jiān)督管理體系的重要組成部分，是食品安全影響的載體。因此，食品產(chǎn)業(yè)鏈管理本身不能孤立起來，而應放在這個監(jiān)管體系中加以考慮，應當與政府、行業(yè)食品安全監(jiān)督管理體系相適應，使整個食品安全保障體系的運行更加科學有效。

（二）注意食品安全信息的集成與共享

我國食品產(chǎn)業(yè)鏈信息化滯后不是某個企業(yè)的問題，需要政府、社會和企業(yè)的共同努力。由于食品安全事故帶有突發(fā)性、涉及面廣、危害性大等特征，因此，速度是關鍵。食品安全綜合管理的一個重要原則就是“快速反應性”，即系統(tǒng)啟動必須快、安全事故定性必須快、信息發(fā)布必須快、措施決定必須快、行動采取必須快、處理結果公布必須快等。而這一切都建立在信息能夠流動快速、透明的基礎上，所以，食品安全綜合管理必須建立一個有效的信息平臺系統(tǒng)，提高管理的信息技術含量，以使整個食品安全保障系統(tǒng)上的信息能夠集成并實現(xiàn)共享。

（三）食品安全保障各部門合作協(xié)調(diào)有序

食品產(chǎn)業(yè)鏈各利益相關者的局部利益和行為經(jīng)常與產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)的目標不一致，使產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)性能降低、效益受損、產(chǎn)業(yè)鏈管理是將上下游企業(yè)作為整體，互相合作，信息共享，提高快速反應能力，降低物流成本的管理模式。因此，設計和實現(xiàn)食品安全保障各部門協(xié)調(diào)機制，提高系統(tǒng)的功能與收益非常重要。通過協(xié)調(diào)管理可使食品產(chǎn)業(yè)鏈活動的每一個環(huán)節(jié)物流系統(tǒng)的同一目標努力，可以在降低成本的同時有效提高食品安全保障的效率。