葉楚豪
(江西財(cái)經(jīng)大學(xué),南昌330013)
伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共事業(yè)發(fā)展需要巨額的資金支持,僅憑地方政府的財(cái)政撥款是不夠的,向內(nèi)無法獲得足夠的資金,那就給政府隱性融資提供了機(jī)會(huì),也就為地方政府融資平臺(tái)公司帶來了需求和挑戰(zhàn)。
因此,地方政府融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生,通過地方政府注資組建的投融資公司,雖為地方政府直接控股,實(shí)質(zhì)上為公司制企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營。地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與地區(qū)城鎮(zhèn)化的興建,要求巨額的投資資金投入,然而分稅制改革背景下地方政府往往資金不充裕,政府預(yù)算無法支持大規(guī)模的基建項(xiàng)目同時(shí)開展,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出亦無法全部投入到城市建設(shè)中去。在這種情況下,地方政府融資平臺(tái)的興建與融資渠道多元化便起到了決定性的作用,很好的緩解了地方政府融資的壓力。
戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單理解成企業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)致企業(yè)處于不利地位的可能性。從地方政府融資平臺(tái)的角度來研究,戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)主要是平臺(tái)類企業(yè)因?yàn)楣緫?zhàn)略變動(dòng)或者宏觀政策變動(dòng)所產(chǎn)生影響企業(yè)正常運(yùn)行或使企業(yè)蒙受損失的可能性。作為政府融資平臺(tái),正常的導(dǎo)向直接決定平臺(tái)類企業(yè)的存續(xù),是平臺(tái)企業(yè)發(fā)展的方向標(biāo),但由于近年來監(jiān)管政策的多次頒布,地方政府融資平臺(tái)融資變得很艱難。此外,由于平臺(tái)公司一般規(guī)模較小,管理人才素質(zhì)不足,缺乏自主規(guī)劃戰(zhàn)略、啟動(dòng)戰(zhàn)略、運(yùn)行戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略控制與評(píng)估的能力。而且在建設(shè)項(xiàng)目龐大的融資規(guī)模以及融資債券到期壓力下,平臺(tái)類公司面臨著巨大的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn),如果不轉(zhuǎn)型,可能會(huì)被市場(chǎng)淘汰。
從地方政府融資平臺(tái)公司來說,因地方政府直接控股,大部分管理層均為政府部門直接指派,多數(shù)形同虛設(shè),且由于缺乏對(duì)市場(chǎng)的了解和經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn),無法很好地解決融資公司的運(yùn)營問題;當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)要進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換時(shí),政府融資平臺(tái)原有的財(cái)政撥款模式逐漸被市場(chǎng)化去掉,不可避免的會(huì)出現(xiàn)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力的問題,很可能被市場(chǎng)所取代;此外,公司制企業(yè)在日常經(jīng)營活動(dòng)中往往會(huì)遭遇一定的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),而作為公司制企業(yè)的地方政府融資平臺(tái)公司同樣不可避免,且平臺(tái)類企業(yè)其管理層經(jīng)驗(yàn)不足,很容易與公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成積累疊加。因而形成風(fēng)險(xiǎn)事件,導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營困難或者發(fā)生虧損。
地方政府融資平臺(tái)主要面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)是由于我國當(dāng)前監(jiān)管限制融資平臺(tái)融資與發(fā)展的文件法規(guī)較多,除預(yù)算法外至今未出現(xiàn)正式的立法文件嚴(yán)格限制地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展,經(jīng)營方式單一的地方政府融資平臺(tái)會(huì)因?yàn)閷硗瞥龅恼降姆晌募艿骄薮笥绊懀瑢?duì)于沒有轉(zhuǎn)型,或者轉(zhuǎn)型不徹底的平臺(tái)類公司會(huì)面臨很大的壓力,從這點(diǎn)來看,平臺(tái)類公司還是存在較大的法律變動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。此外,由于國家對(duì)類平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)核查越來越嚴(yán)格,合規(guī)合法化要求越為重要。
財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是平臺(tái)類企業(yè)最為關(guān)注的問題,因?yàn)槠脚_(tái)類公司最為突出的特點(diǎn)就是幫政府融資的功能,由于平臺(tái)類企業(yè)缺少完善的公司治理架構(gòu),在企業(yè)財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流方面都存在諸多問題。因地方性政府融資平臺(tái)償債能力一直是十分關(guān)注的財(cái)務(wù)問題,困擾這平臺(tái)企業(yè)與兼管機(jī)構(gòu),也是因?yàn)榻?jīng)營性現(xiàn)金凈流量嚴(yán)重不足,才引發(fā)企業(yè)不斷對(duì)外籌資引起的籌資風(fēng)險(xiǎn)??傮w來看,大部分平臺(tái)類企業(yè)經(jīng)營性現(xiàn)金凈流量持續(xù)為負(fù),主要集中在各類項(xiàng)目運(yùn)行投入期或公益性項(xiàng)目不具有現(xiàn)金流入的能力,且平臺(tái)公司投資風(fēng)險(xiǎn)較為特殊,多是向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資,投資收益無法保證,加上其資深投資決策能力較弱,如果企業(yè)投資項(xiàng)目較多,很容易造成投資風(fēng)險(xiǎn)積累爆發(fā),平臺(tái)公司就會(huì)立即陷入危機(jī)中。
第一,財(cái)政機(jī)會(huì)主義引發(fā)的預(yù)算軟約束和晉升激勵(lì)制度雙重影響著平臺(tái)類企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展,在給財(cái)政方面帶來巨大機(jī)會(huì)的同時(shí),也會(huì)帶來負(fù)面影響。通過創(chuàng)造業(yè)績(jī)所產(chǎn)生的晉升壓力與動(dòng)力對(duì)地方政府官員有很大的影響,價(jià)值分稅制以后,地方事權(quán)下移,地方政府領(lǐng)導(dǎo)具有了大范圍基建的權(quán)利且金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用很認(rèn)可,得到了創(chuàng)造業(yè)績(jī)的機(jī)會(huì);加之中國基建事業(yè)如火如荼,眾多官員大多依靠此創(chuàng)造業(yè)績(jī)且預(yù)算軟約束又為政府官員減少了風(fēng)險(xiǎn)與成本,使動(dòng)力、機(jī)會(huì)、自我合理化都具備了條件,那么地方政府債務(wù)迅速積累,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速增加也就是可以理解的了。
第二,政府擔(dān)保。投資人投資城投企業(yè)債券,“不看城投報(bào)表,只看地方財(cái)政”,以為地方財(cái)政底子厚,就放心去投資,沒有對(duì)地方政府的隱性負(fù)債進(jìn)行調(diào)查,即使地方政府財(cái)政收入不錯(cuò),但是由于隱性債務(wù)較重,一旦償債規(guī)劃出現(xiàn)問題,擔(dān)保就會(huì)變得有名無實(shí),很容易就發(fā)生違約現(xiàn)象。這也是導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)聚集的原因。
第三,治理結(jié)構(gòu)缺少。由于平臺(tái)類公司是由政府直接控股成立的,多數(shù)公司的管理層都是由地方政府部門的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員兼任或者監(jiān)管部門直接委派,存在“兩套班子,一套人馬”的現(xiàn)象。因管理層缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)敏感度,無法及時(shí)解決平臺(tái)類公司存在的各類運(yùn)營問題,導(dǎo)致公司治理形同虛設(shè)。公司治理結(jié)構(gòu)確實(shí)導(dǎo)致融資與運(yùn)營方面存在諸多問題,也是形成風(fēng)險(xiǎn)的重大原因。
目前我國大部分地方政府融資平臺(tái)依舊是以銀行借款的方式籌集資金,尤其是地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),城投公司設(shè)立較晚,未達(dá)到債券發(fā)行條件,只能通過銀行借款來補(bǔ)充營運(yùn)資金。而我國當(dāng)前發(fā)行的企業(yè)債券大多為城投債券,城投債券是地方國企為提高地方經(jīng)濟(jì)水平,以項(xiàng)目建設(shè)為目的,以政府財(cái)政補(bǔ)貼作擔(dān)保所發(fā)行的企業(yè)債券。最近出臺(tái)的法規(guī)使城投債券與地方政府完全脫離關(guān)系,不以政府信用作為背書,投資者關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)從政府財(cái)政水平,地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)移到募投項(xiàng)目收益方面,在城投債改革中,可以專門設(shè)立城投企業(yè)的專項(xiàng)債替代城投債券,明確收益?zhèn)纪俄?xiàng)目范圍,各地類平臺(tái)企業(yè)以發(fā)債的形式參與項(xiàng)目建設(shè)募集資金,必須采用規(guī)定的專項(xiàng)債的形式進(jìn)行,將類平臺(tái)企業(yè)債券融資規(guī)模也放到明處,平臺(tái)類公司專項(xiàng)債可以成為城投債改革的方向,也可作為平臺(tái)企業(yè)未來籌資方法的創(chuàng)新模式。
地方政府必須建立完善的債務(wù)監(jiān)管體系,才能避免債務(wù)無序發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)。我國目前地方政府職能權(quán)限較為分散,債務(wù)多頭管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重,地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上升。因此,地方政府應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管體系進(jìn)行不斷完善,理順現(xiàn)有監(jiān)管部門的職責(zé)范圍,發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí),立即采取措施,及時(shí)解決風(fēng)險(xiǎn)。未來長時(shí)期內(nèi)我國地方政府仍將面臨城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力,單純依靠地方財(cái)政無法在短時(shí)間籌集足夠資金用于建設(shè)。因此,進(jìn)一步拓寬融資渠道,建立規(guī)范的地方政府投融資模式是解決諸多問題的辦法。發(fā)展以地方政府債券和公私合營為主導(dǎo)的地方投融資體系是解決我國未來地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。
民營資本或合資企業(yè)擁有多重優(yōu)勢(shì),在公司治理,企業(yè)利益最大化,優(yōu)化成本,提高利潤,風(fēng)險(xiǎn)管理,經(jīng)營效率等方面都有獨(dú)到的見解與優(yōu)勢(shì)。這些方面也是城投公司在實(shí)際運(yùn)營中缺少的部分,為城投企業(yè)提供新一輪活力,讓平臺(tái)管理者認(rèn)識(shí)到企業(yè)運(yùn)作的實(shí)質(zhì)。維持國有控股的基礎(chǔ)上融入部分民營企業(yè),發(fā)揮城投類企業(yè)資源優(yōu)勢(shì)長板,彌補(bǔ)企業(yè)治理漏洞,管理風(fēng)險(xiǎn)短板,是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的較好方式。民營資本注入城投公司等地方平臺(tái)之中,便為“去行政化”開了一扇門;另一方面,資本流入平臺(tái)公司也增加了企業(yè)現(xiàn)金流,提升企業(yè)對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。所以城投公司實(shí)現(xiàn)股權(quán)多樣化實(shí)質(zhì)上是一舉多得,有效降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的措施。