周鼎凱 朱海燕

頻發(fā)的國寶單位文物法人違法案

文物法人違法案件就是以法人為文物犯罪行為實施主體的一種特殊案件，一旦發(fā)生，往往造成極大惡果。研判當前國內文物安全形勢，分析文物法人違法案件高發(fā)的主要原因，對今后的文物安全工作提出相關建議對策，無疑意義重大。

今年4月，國家文物局通過官網(wǎng)向公眾通報了上一年度的文物行政執(zhí)法工作。據(jù)統(tǒng)計：各級文物行政部門及文物執(zhí)法機構在2017年中，共立案查處有關國寶單位的文物違法案件90起。其中以法人為違法行為實施主體的案件數(shù)量高達64起，占全年案發(fā)比例的71.1%，由于法人的經濟實力、社會關系等遠高于自然人，因此一旦實施犯罪，造成的影響通常極其惡劣，從已曝光出的文物違法案件事實來看，由法人為主體實施的違法行為對文物本體造成的大規(guī)模破壞，其損失往往是不可逆的。

上強下弱的文物保護工作

造成當前文物法人違法案件多發(fā)頻發(fā)的原因是多方面的，從根本上來看，筆者認為主要是以下因素：

各級政府政績觀念落后、對文物工作的重要性認識不足。習近平總書記明確指出，保護文物功在當代、利在千秋?？倳浀闹甘荆瑢Φ胤秸茖W樹立政績觀，將文物保護與考核辦法有機結合提供了遵循，指明了方向。然而，在當前很多地方黨政領導的意識中，文物工作仍然處于可有可無、無關大局的邊緣地帶。目前尚有80%以上的省份未將文物工作整體納入各級政府年度考核評價體系，有近一半縣級以上地方黨政主要領導從未主持召開過文物工作會議，未安排文物安全專項經費。更有甚者，在地方經濟發(fā)展和保護文物發(fā)生矛盾的時候，只顧短期地方經濟利益、罔顧民族文化傳承大局。

現(xiàn)有文物行政執(zhí)法力量薄弱、經費編制難以滿足工作需要。在全國機構改革縮編減費的大背景下，黨中央、國務院對國家文物局持續(xù)加大支持力度。2009年，國務院為增強國家層面的文物安全督察力量，批準國家文物局增設督察司。2017年，根據(jù)中央編辦批復，同意督察司增加人員編制，在原有的編制基礎上，增加人員編制4名，并新設立執(zhí)法指導處。從國家層面持續(xù)充實文物安全行政執(zhí)法督察力量。然而，縱觀當前地方的多數(shù)文物機構，卻與中央精神背道而馳。多省市將文物局并入文化部門管理，文物部門領導身兼數(shù)職的情況普遍存在，專門設置政府直管局的市、縣一級政府更是鳳毛麟角。在文物部門整體弱勢的情況下，多省市政府將文物安全執(zhí)法督察工作交由文化部門主管的文化綜合執(zhí)法部門負責。權責交叉，多頭管理現(xiàn)象突出，文物執(zhí)法機構設置不合理，人員編制、經費投入與面臨的工作量來看，還存在很大差距。

文物違法行為實施成本偏低、健全文物違法處罰機制迫在眉睫。從近年來曝光的以法人為實施主體的文物犯罪案件來看，當文物行政主管部門介入、公安部門開展調查的時候，多數(shù)文物違法行為已經實施完畢。以2014年在陜西省寶雞市發(fā)生的一次工程施工方破壞古墓葬案為例。當年11月16日上午，在挖掘機司機發(fā)現(xiàn)挖到古墓后，立即對工地負責人進行了上報，但工地負責人并未按規(guī)定第一時間上報文物主管部門，至下午墓葬塌陷，工地技術員指示挖掘機司機現(xiàn)場對古墓葬進行了回填。至此，一座珍貴的古墓葬被徹底破壞殆盡。而該事件在事后由微博逐漸發(fā)酵后，才徹底曝光。縱觀整個案件，文物執(zhí)法部門巡查不到位是一方面，最重要的是施工方遲報瞞報行為導致珍貴文物未能在第一時間得到搶救性保護。

目前，因施工等行為由法人對文物本體造成損毀，執(zhí)法部門能夠給予最高的罰款僅僅50萬元。相對于施工方長期停工進行考古發(fā)掘造成的經濟損失，差距甚遠。故因利益驅使，在施工期間發(fā)現(xiàn)文化遺存，繼續(xù)施工可能對其造成滅絕性破壞時，有很多施工單位仍然罔顧法律法規(guī)，寧愿繳納罰款，也要堅持施工，甚至為掩人耳目，對發(fā)現(xiàn)的文化遺存故意實施滅絕性破壞。

文物保護要從事后向事前傾斜

將文物安全工作全面納入政府考核體系。完善的評價考核體系，是倒逼領導干部切實履職盡責的重要途徑。新時代的考評方法改革，必將導向多方結合、潛績與顯績并存的合理局面。摒棄以國內生產總值論英雄的舊標準是時代的必然選擇。去年，國務院以文件的形式，首次確認了把文物工作納入政府考核體系的實施意見，從國家層面確立了將文物工作納入政府考核體系的政策導向。地方各級政府必須傳導壓力、壓實責任，抓好文件的貫徹落實，以點帶面，從省、市、縣三個層面，將文物安全工作全面納入政府年度績效考核體系，充分發(fā)揮好“政績考核”這根指揮棒。

進一步完善文物安全事故的責任追究辦法。地方各級政府應切實履行文物安全屬地管理主體責任，將文物安全擺在重要位置。借鑒《生產安全事故報告和調查處理條例》中對生產安全事故的評級和問責方式，對文物安全事故進行具體分類，通過區(qū)分屬地文物安全事故所造成的具體損失和社會影響的范圍，制定具體的文物安全事故問責辦法，確保形成文物安全事故問責長效機制。一旦發(fā)生涉及文物安全的重大違法案件，根據(jù)文物保護屬地管理原則，發(fā)生案件的上級黨委、政府應迅速啟動文物安全案件問責機制，成立由多部門組成的聯(lián)合調查組，層層聯(lián)動確保責任問責直達個人。讓各級黨組織和領導干部真正從制度上受到觸動和警示，切實增強文物安全責任意識和擔當精神。

持續(xù)加強文物行政執(zhí)法督察機構組織建設。新時代下的文物工作重心，隨著國家文物局起草的國家文物事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃的出臺，徹底明朗起來。規(guī)劃指出：下一階段中國文物事業(yè)的發(fā)展方向要實現(xiàn)由注重搶救性保護向搶救性與預防性保護并重轉變。從規(guī)劃中可以看出，我國保護文物的理念將從事后向事前逐漸傾斜。而做好文物的安全防范工作，就是對現(xiàn)有文物最大的預防性保護。中國現(xiàn)存的文物多、文化遺存散布廣，現(xiàn)有的人員、裝備等距離做好工作還有很大差距。因此，地方各級政府必須認清形勢，進一步建立健全文物執(zhí)法督察機構和編制，完善包括文物安全排查檢查、案件督辦、明察暗訪、公示公告、通報約談等行之有效的督察長效機制，開創(chuàng)“國省督察、市縣執(zhí)法、社會監(jiān)督、科技支撐”的文物執(zhí)法督察新局面。

文物是中華文明的實物載體，保護文物就是保護中華文明的根與魂。國家領導人高度重視文物工作，作為文物工作者，我們必須身體力行、站位高遠。從認識、制度和宣傳方面下功夫，上上下下一條心、方方面面同努力，銳意進取、改革創(chuàng)新，為文物安全事業(yè)改革制定“任務書”、確定“路線圖”、繪好“時間表”，切實扭轉當前文物法人違法多發(fā)頻發(fā)的被動局面。