摘 要：合作治理是政府與社會(huì)組織進(jìn)行資源整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良好關(guān)系形態(tài)，實(shí)現(xiàn)合作治理需要以政府認(rèn)同社會(huì)組織主體地位和合作治理系統(tǒng)的建立與維護(hù)為前提。合作與信任具有同構(gòu)性，信任機(jī)制可以解讀政府與社會(huì)組織合作治理的雙階邏輯。從起點(diǎn)信任和過程信任等不同信任階段看，政府對(duì)社會(huì)組織低度信任的刻板印象在于政府制度供給能力的不足。這就要求政府必須實(shí)施制度供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展和公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：政府與社會(huì)組織；合作治理；社會(huì)治理；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2018）11-0020-07

作者簡(jiǎn)介：王通（1990-），男，山東東營(yíng)人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生，研究方向：中國(guó)政府與政治。

在我國(guó)的社會(huì)治理格局中，社會(huì)組織因其公共治理價(jià)值而被認(rèn)可，并日漸成為共治共享的行動(dòng)主體。然而，在學(xué)術(shù)研究中，學(xué)界認(rèn)為我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展面臨政府的“取締”“限制”“排斥”“控制”等不信任困境[1]。如 “政府為了自身利益，根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，對(duì)不同的社會(huì)組織采取分類控制策略”[2]；或者以威權(quán)政體為假設(shè)，主張發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)功能，并防范其對(duì)抗性等政治功能，以消除社會(huì)組織對(duì)我國(guó)社會(huì)秩序和政治秩序的潛在挑戰(zhàn)[3]。從社會(huì)組織獲得政府支持的角度看，有學(xué)者提出政府的理性選擇決定政府對(duì)社會(huì)組織的信任程度，而“（政府）對(duì)社會(huì)組織的信任程度，往往決定了政府在政策層面賦予社會(huì)組織行動(dòng)權(quán)利的大小，在制度層面上決定了社會(huì)組織從社會(huì)中獲取資源的數(shù)量”[4]?；蛘咭陨鐣?huì)組織的體制屬性為分類標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為我國(guó)政府對(duì)體制內(nèi)社會(huì)組織和體制外社會(huì)組織采取“內(nèi)外有別”的賦權(quán)策略，社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)“雙軌制”特征[5]。

但是，在制度實(shí)踐中，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展給予了諸多積極的政策支持。比如，自2004年中共十六屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)各類社會(huì)組織的管理和監(jiān)督”以來，社會(huì)組織不斷出現(xiàn)在我國(guó)執(zhí)政黨的執(zhí)政綱領(lǐng)和政府的發(fā)展規(guī)劃之中，我國(guó)政府與社會(huì)組織間的防范性管理關(guān)系不斷走向信任型合作關(guān)系[6]；2013年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變實(shí)施方案對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記制度而無需業(yè)務(wù)主管部門審核，積極探索降低“雙重管理登記制度”對(duì)社會(huì)組織資格準(zhǔn)入的消極作用。也就是說，其一，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展面臨“信任悖論”的處境，即理論研究上不信任印象與制度實(shí)踐中信任提升現(xiàn)象并存的局面；其二，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的信任程度呈現(xiàn)提升態(tài)勢(shì)，如何更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的積極作用成為新的研究課題。為此，本文將政府與社會(huì)組織的關(guān)系概念化為合作治理，同時(shí)以信任理論為視角對(duì)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中的“信任悖論”和“信任提升”等現(xiàn)象進(jìn)行分析與解讀。

一、信任與合作同構(gòu)：解讀合作治理的信任框架

信任，作為一種重要的社會(huì)資本，在社會(huì)實(shí)踐中具有減少交易成本和促進(jìn)良好秩序等重要作用。同時(shí)，在學(xué)術(shù)研究中，信任在不同學(xué)科中被建構(gòu)為不同的研究范式[7]，但是以信任為視角解讀人類社會(huì)中的互動(dòng)關(guān)系卻是不同研究范式的共同特征。因而，基于信任與合作的同構(gòu)性特征，以信任視角解讀政府與社會(huì)組織合作治理關(guān)系成為有效選擇。

（一）信任機(jī)制與合作治理：信任與合作的同構(gòu)性分析

依據(jù)信任機(jī)制的屬性差異，可將信任區(qū)分為三種不同的研究視角：以信任為認(rèn)同機(jī)制的互動(dòng)關(guān)系、以信任為核心特征的互動(dòng)關(guān)系和以信任為控制機(jī)制的互動(dòng)關(guān)系。（1）以信任為認(rèn)同機(jī)制的互動(dòng)關(guān)系，一方面表現(xiàn)為施信者對(duì)受信者身份屬性的認(rèn)同，如社會(huì)學(xué)中對(duì)“外人”如何取得“圈里人”信任的研究[8]、“自己人”的信任建構(gòu)過程研究等[9]，前文中我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的“雙軌制”特征即為“自己人”認(rèn)同邏輯的應(yīng)用；另一方面則表現(xiàn)為施信者對(duì)專家系統(tǒng)、符號(hào)系統(tǒng)等專業(yè)系統(tǒng)的認(rèn)同，如吉登斯將公民對(duì)專家系統(tǒng)和符號(hào)系統(tǒng)的認(rèn)同視為社會(huì)轉(zhuǎn)型的秩序基礎(chǔ)[10]29-30，而社會(huì)組織作為公共物品供給主體也就是一種解決公共問題的專家系統(tǒng)。（2）以信任為核心特征的互動(dòng)關(guān)系，一方面是將信任視為實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的社會(huì)資本，如紐曼和帕特南等學(xué)者將信任定義為社會(huì)資本的重要要素，認(rèn)為信任可以促進(jìn)社會(huì)和諧或個(gè)人資源獲取[11]；另一方面則是以信任為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)互動(dòng)關(guān)系的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)和客觀環(huán)境等進(jìn)行衡量，如韋伯等國(guó)外學(xué)者對(duì)中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)“重親緣、輕法制”“重特殊主義信任，輕普遍主義信任”等信任結(jié)構(gòu)的判斷等[12]。（3）以信任為控制機(jī)制的互動(dòng)關(guān)系則將信任視為權(quán)威和價(jià)格之外的第三種控制協(xié)調(diào)機(jī)制[13]，認(rèn)為良性互動(dòng)關(guān)系的維護(hù)有賴于互動(dòng)雙方自覺避免機(jī)會(huì)主義行為。

信任與合作具有同構(gòu)性。其一，“信任是合作的前提和基礎(chǔ)，而合作又反過來促進(jìn)信任”，“信任與合作只有物化為組織形態(tài)時(shí)，理想的秩序目標(biāo)才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)。”[14]其二，信任與合作具有目標(biāo)契合性，即信任和合作均以互動(dòng)雙方在資源交換和協(xié)作行動(dòng)中的良性關(guān)系為目標(biāo)走向。如果將合作治理定義為政府與社會(huì)組織進(jìn)行資源整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性關(guān)系形態(tài)，那么信任與合作的同構(gòu)性主要表現(xiàn)為信任機(jī)制對(duì)于不同層次合作治理關(guān)系的有效解讀：首先，從宏觀視角看，合作治理是人類社會(huì)最終的治理形態(tài)[15]。在農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明和后工業(yè)文明中，人類社會(huì)的治理形態(tài)分別以參與治理、社會(huì)自治和合作治理為主要治理模式，而伴隨治理模式的變遷，人類社會(huì)的信任關(guān)系也經(jīng)歷了從習(xí)俗型信任到契約型信任再到合作型信任的轉(zhuǎn)變[16]。從合作治理的宏觀視角看，以信任為核心特征的信任機(jī)制有效地解讀了合作治理的場(chǎng)域特征和制度特征。其次，從中觀視角看，政府與社會(huì)組織的聯(lián)系機(jī)制可分為沖突關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和合作關(guān)系等三種類型，而合作治理是對(duì)沖突對(duì)立關(guān)系和零和博弈關(guān)系的否定。以信任為認(rèn)同機(jī)制的信任關(guān)系代表了政府對(duì)秩序風(fēng)險(xiǎn)的排斥和治理貢獻(xiàn)的認(rèn)同。但是，政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系遵循政府主導(dǎo)并吸納社會(huì)組織的合作機(jī)制還是遵循以平等地位為基礎(chǔ)的合作機(jī)制，其信任機(jī)制的屬性傾向會(huì)有所不同，本文將在下文進(jìn)行細(xì)化分析。再次，從微觀視角看，合作治理是一種新的公共服務(wù)供給系統(tǒng)，即社會(huì)治理走向精細(xì)化和復(fù)雜化的新時(shí)代特征要求非國(guó)家治理主體參與公共服務(wù)供給，這要求我們將具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的服務(wù)整合為以消費(fèi)者為中心的、統(tǒng)一的協(xié)作體系，以滿足消費(fèi)者的多樣化需求[17]。這種新型公共服務(wù)供給系統(tǒng)得以運(yùn)行的前提有三個(gè)：一是政府認(rèn)同社會(huì)組織的治理主體地位；二是建構(gòu)政府與社會(huì)組織間的合作供給系統(tǒng)；三是有效避免機(jī)會(huì)主義行為對(duì)合作關(guān)系的破壞。也就是說，微觀視角的合作治理需要三種信任機(jī)制共同發(fā)揮視角價(jià)值，對(duì)政府與社會(huì)組織合作治理關(guān)系進(jìn)行細(xì)化解讀。本文對(duì)合作治理的研究主要以微觀視角的新型公共服務(wù)供給系統(tǒng)為主，為完成信任視角對(duì)政府與社會(huì)組織合作治理關(guān)系的解讀，需要建構(gòu)有效的信任框架。

（二）信任框架：解讀合作治理的信任視角

如前文所述，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的合作治理關(guān)系需要以社會(huì)組織治理主體地位的獲得以及政府與社會(huì)組織合作供給系統(tǒng)的建立和維護(hù)等為前提條件。社會(huì)組織治理主體地位的獲得取決于政府對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同，而合作供給系統(tǒng)的建立和維護(hù)則代表以信任為核心特征的互動(dòng)關(guān)系的建立。這一前提條件具有明顯的階段邏輯，即社會(huì)組織治理主體地位的獲得是政府與社會(huì)組織合作供給的先決性條件。這種階段性特征同信任關(guān)系的雙階規(guī)律呈現(xiàn)極為顯著的契合性。

1.信任機(jī)制的雙階邏輯。在信任研究中，信任機(jī)制在初始階段和過程階段表現(xiàn)出不同的邏輯規(guī)律。如我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的信任模式呈現(xiàn)“因親而信”的“內(nèi)在制度性”邏輯，具體表現(xiàn)為“對(duì)外人的不信任”[18]。但是，這種對(duì)“外人”的不信任屬于“起點(diǎn)上的不信任，而非永遠(yuǎn)的不信任”[8]。也就是說，建構(gòu)“自己人”和成為“圈內(nèi)人”等不同階段的信任機(jī)制表現(xiàn)為不同的運(yùn)行邏輯。在組織管理研究中，組織間關(guān)系水平沿著嘗試性信任、維持性信任、延續(xù)性信任和敏捷性信任的路徑不斷深化[19]，其關(guān)系屬性也沿著顯性契約、關(guān)系契約和心理契約的路徑不斷進(jìn)階，最終形成以心理契約和組織承諾為基礎(chǔ)的穩(wěn)定關(guān)系體。信任機(jī)制的雙階邏輯具體表現(xiàn)為以信任為認(rèn)同機(jī)制的信任關(guān)系和以信任為核心特征的信任關(guān)系等信任階段。在政府與社會(huì)組織合作治理中，前者表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)組織治理主體地位的認(rèn)同，本文將其概念化為起點(diǎn)信任；后者表現(xiàn)為政府與社會(huì)組織合作供給系統(tǒng)的建立和維護(hù)，這種新型公共服務(wù)供給系統(tǒng)表現(xiàn)為以信任為核心特征的信任關(guān)系，本文將其概念化為過程信任。

2.解讀合作治理的視角框架。政府與社會(huì)組織的合作治理包括起點(diǎn)信任與過程信任等兩個(gè)階段，然而，回答信任關(guān)系如何實(shí)現(xiàn)的問題則需要對(duì)信任進(jìn)行深化解讀。首先，信任以認(rèn)知為基礎(chǔ)?！靶湃问紫仁且粋€(gè)認(rèn)知概念，信任（或不信任）他者都包含了這樣一個(gè)假設(shè)，即我們擁有關(guān)于他者的相關(guān)知識(shí)……以公民信任政府為例，公民信任政府是基于對(duì)政府的了解和認(rèn)同?！盵20]其次，信任與期待相關(guān)聯(lián)。“自齊美爾和盧曼以來，有關(guān)信任的研究方法大體有這樣一個(gè)傳統(tǒng)，就是把信任的核心因素與‘期待聯(lián)系在一起，強(qiáng)調(diào)的是信任的主觀性，即信心?！盵21]或者如盧曼所言“信任指的是對(duì)某人期望的信心，它是社會(huì)生活的基本事實(shí)”[22]3。這種期待是“行動(dòng)者在互動(dòng)中彼此寄予的期望，即期望另一方履行其信用義務(wù)和責(zé)任”[23]，或者“社區(qū)或群體在共享的規(guī)范和價(jià)值觀中產(chǎn)生出來的一種期待”[24]，也就是前文中所說的“以信任為控制機(jī)制的信任關(guān)系”，即自覺遵守信用和規(guī)范，避免機(jī)會(huì)主義行為。在政府與社會(huì)組織的起點(diǎn)信任階段和過程信任階段，基于認(rèn)知的信任和基于期待的信任如何作用于政府與社會(huì)組織的合作治理關(guān)系成為本文分析的重點(diǎn)。

二、起點(diǎn)信任：政府對(duì)社會(huì)組織的地位認(rèn)同

社會(huì)組織是區(qū)別于政府和企業(yè)的組織形態(tài)，以志愿制為核心組織機(jī)制是相對(duì)于官僚制和市場(chǎng)制的比較優(yōu)勢(shì)，因而“在責(zé)任感和同情心、個(gè)性化服務(wù)、問題解決全面化和衍生信任等社會(huì)資本等方面”具有政府和企業(yè)無可比擬的優(yōu)勢(shì)[25]。但是，作為新治理主體的社會(huì)組織在一定程度上卻難以得到我國(guó)政府有效的制度接納和資格認(rèn)同。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在制度環(huán)境方面呈現(xiàn)“宏觀鼓勵(lì)為主，微觀限制居多；區(qū)別性對(duì)待，選擇性扶持；重目標(biāo)設(shè)計(jì)，輕實(shí)際執(zhí)行[26]”等特征；二是在發(fā)展政策上呈現(xiàn)“發(fā)展與控制的動(dòng)態(tài)博弈[27]”“控制與賦權(quán)并存的發(fā)展策略[28]”等模式。也就是說，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的地位認(rèn)同在實(shí)踐中存在防范性管理等低度信任或不信任的特征，使得社會(huì)組織陷入制度認(rèn)同困境。

（一）基于認(rèn)知的起點(diǎn)信任分析

正如恩格斯所言，“社會(huì)力量完全像自然力一樣，在我們還沒有認(rèn)識(shí)和考慮到它們的時(shí)候，起著盲目的、強(qiáng)制的和破壞的作用。但是，一旦我們認(rèn)識(shí)了它們，理解了它們的活動(dòng)、方向和作用，那么，要使它們?cè)絹碓椒奈覀兊囊庵静⒗盟鼈儊磉_(dá)到我們的目的?！盵29]從認(rèn)知角度看，我國(guó)政府對(duì)于社會(huì)組織的地位認(rèn)同可分為三個(gè)方面：首先是趨勢(shì)論認(rèn)知。我國(guó)政府權(quán)力邊界調(diào)整和政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了公共領(lǐng)域的“治理空白”，以社會(huì)組織進(jìn)行“補(bǔ)位”和“進(jìn)位”成為現(xiàn)實(shí)選擇；全球“結(jié)社革命”的興起，帶來有組織的、私人的志愿行動(dòng)范圍和規(guī)模的擴(kuò)張[30]，發(fā)展社會(huì)組織是對(duì)國(guó)外治理經(jīng)驗(yàn)的借鑒；現(xiàn)代化的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)需要多元主體的參與，“把社會(huì)帶回社會(huì)主義”[31]或發(fā)展“以志愿求公益的自治化邏輯”[32]就成為必然要求。其次是實(shí)用論認(rèn)知。公共物品供給領(lǐng)域中政府失靈與市場(chǎng)失靈等雙重失靈現(xiàn)象的存在，要求社會(huì)組織進(jìn)行“協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補(bǔ)缺”[33]；社會(huì)組織具有培育社會(huì)資本、創(chuàng)造就業(yè)等實(shí)用價(jià)值。最后是場(chǎng)域論認(rèn)知。我國(guó)家國(guó)同構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)或者造成以家族為單位的“一盤散沙”局面，要么造成政府控制的“鐵板一塊”[34]，社會(huì)組織的發(fā)展環(huán)境具有“先天缺陷”；但是，我國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)等社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來社會(huì)交往秩序的擴(kuò)張，發(fā)展社會(huì)組織成為必然。

（二）基于期待的起點(diǎn)信任分析

政府對(duì)社會(huì)組織的趨勢(shì)論認(rèn)知、實(shí)用論認(rèn)知和場(chǎng)域論認(rèn)知等同時(shí)也構(gòu)成政府對(duì)社會(huì)組織的功能期待。但是，社會(huì)組織在發(fā)揮公共治理功能的同時(shí)是否會(huì)產(chǎn)生一定的秩序風(fēng)險(xiǎn)，這種對(duì)秩序穩(wěn)定的期待必然會(huì)影響政府對(duì)社會(huì)組織治理效用的信心。如“本質(zhì)上起著政策倡導(dǎo)者作用的社會(huì)組織，可以經(jīng)常挑戰(zhàn)政府決策而不需要考慮政府決策過程中的復(fù)雜性”[35]。也就是說，代表特殊利益或狹隘利益的社會(huì)組織很少考量不同問題的重要性排序，或?qū)崿F(xiàn)公共利益的最優(yōu)資源配置問題。在公共物品供給中，以志愿機(jī)制克服政府失靈和市場(chǎng)失靈是建構(gòu)多元主體供給格局的理論依據(jù)，但是，“志愿神話”之外的“志愿失靈”能否得到有效控制，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三者之間的相互補(bǔ)充和最優(yōu)排序能否得到最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)等實(shí)踐轉(zhuǎn)化難度同樣會(huì)影響政府對(duì)合作治理功效的信心。我國(guó)傳統(tǒng)的家國(guó)同構(gòu)結(jié)構(gòu)和新中國(guó)建立后的全能政治模式造成了我國(guó)公共治理領(lǐng)域內(nèi)的政府依賴路徑，在新時(shí)代，能否以社會(huì)組織為載體動(dòng)員社會(huì)力量參與公共治理成為合作治理的關(guān)鍵所在，但是，“對(duì)社會(huì)動(dòng)員”到“由社會(huì)動(dòng)員”的轉(zhuǎn)變是否會(huì)造成“國(guó)家空心化”危機(jī)則成為政府轉(zhuǎn)型期秩序風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)考量。

（三）合作治理的起點(diǎn)信任：理性選擇與政治系統(tǒng)

在信任理論看來，信任的重要性在于其社會(huì)資本價(jià)值，而基于工具導(dǎo)向考量的或基于利益權(quán)衡的信任被視為虛假信任；信任的外顯含義在于“缺場(chǎng)”狀態(tài)下的授權(quán)或賦權(quán)，即非控制下的自由狀態(tài)，而來自于外部的控制則被設(shè)定為不信任?；谡畬?duì)社會(huì)組織的功能收益和風(fēng)險(xiǎn)考量而產(chǎn)生的社會(huì)組織地位認(rèn)同，凸顯了政府理性選擇的制度設(shè)計(jì)思路，“理性人”假設(shè)成為學(xué)界對(duì)政府角色的“刻板印象”。突破政府最大化收益和最小化風(fēng)險(xiǎn)的理性權(quán)衡，回歸到政治系統(tǒng)分析，則會(huì)發(fā)現(xiàn)政府這種理性選擇模式主要是公共理性的現(xiàn)實(shí)選擇。從政治秩序看，政府的制度供給落后于社會(huì)的政治參與就有造成政治秩序失序的風(fēng)險(xiǎn)，而在轉(zhuǎn)型社會(huì)的背景下，這種失序可能造成國(guó)家政體演變?yōu)槠樟Z政體，而非公民社會(huì)政體[36]；從政治系統(tǒng)看，公民欲望和公民需求等環(huán)境信息超出了政治系統(tǒng)的處理能力就會(huì)造成“需求輸入超載”和“過分容量壓力”等內(nèi)容壓力和容量壓力，從而使公民欲望和公民需求轉(zhuǎn)化為政治系統(tǒng)的外部壓力[37]。這就說明，社會(huì)組織的地位認(rèn)同困境主要產(chǎn)生于政府制度建設(shè)的滯后和政治系統(tǒng)能力的不足。我國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展要求發(fā)展社會(huì)組織，制度供給的滯后卻難以應(yīng)對(duì)潛在秩序風(fēng)險(xiǎn)；收益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化的理性權(quán)衡并非政府固有的“理性人”等屬性難題，而在于政府能力的不足。因而，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的地位認(rèn)同，最為關(guān)鍵的是政府供給側(cè)制度能力的提升。

三、過程信任：政府與社會(huì)組織間的合作關(guān)系

治理是對(duì)政府單邊主義的反思和批判，同時(shí)也是對(duì)公共服務(wù)需求擴(kuò)大化和多樣化的現(xiàn)實(shí)反映。建構(gòu)政府與社會(huì)組織間合作治理模式，由政府與社會(huì)組織共同提供公共服務(wù)成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，同時(shí)也是我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)的必然要求。合作行為的成立需具備合作意愿和合作能力等前提條件，同時(shí)也應(yīng)該建立避免機(jī)會(huì)主義行為的有效機(jī)制。從信任理論看，政府與社會(huì)組織的合作治理就是以信任為核心特征的信任關(guān)系，信任既是合作治理的重要社會(huì)資本，同時(shí)也是合作治理關(guān)系的關(guān)鍵文化表征。

（一）基于認(rèn)知的過程信任分析

政府與社會(huì)組織合作治理關(guān)系的形成需要雙方對(duì)合作的必要性和可行性進(jìn)行有效認(rèn)知。其一，合作治理的必要性認(rèn)知方面。政府與社會(huì)組織代表了兩種不同的組織機(jī)制，前者以官僚制為核心機(jī)制，而后者以志愿制為核心邏輯；同時(shí)代表了兩種不同的資源配置機(jī)制，前者以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾發(fā)揮政府財(cái)政機(jī)制的資源配置作用，后者以社會(huì)公信力為基礎(chǔ)通過社會(huì)互助機(jī)制發(fā)揮資源配置功能。因而，在公共治理中，發(fā)揮政府與社會(huì)組織功能互補(bǔ)和資源依賴優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)公共治理領(lǐng)域的空白、建立公共治理分工機(jī)制，不僅有利于政府管理職能和服務(wù)職能的履行，同時(shí)也是社會(huì)組織尋求活動(dòng)空間的有效路徑。其二，合作治理的可行性認(rèn)知方面。對(duì)于可行性的認(rèn)知，國(guó)內(nèi)在合作治理的關(guān)系模型方面尚存在一定分歧，并影響政府與社會(huì)組織合作治理共識(shí)的達(dá)成。以決策中心劃分，合作治理的關(guān)系模式可分為政府主導(dǎo)型、社會(huì)組織主導(dǎo)型和伙伴關(guān)系型。在政府主導(dǎo)型的關(guān)系模式中，社會(huì)組織根據(jù)政府的制度安排和供給需求承擔(dān)意見表達(dá)和項(xiàng)目實(shí)施等功能；在社會(huì)組織主導(dǎo)型的關(guān)系模式中，社會(huì)組織自主進(jìn)行服務(wù)對(duì)象識(shí)別和服務(wù)項(xiàng)目安排，政府以何種形式進(jìn)行資源支持成為學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)；在伙伴關(guān)系型治理模式中，政府與社會(huì)組織在平等地位的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源交換和行動(dòng)協(xié)同，但是如何將這種治理模式轉(zhuǎn)換為公共服務(wù)供給的實(shí)踐則面臨一定的挑戰(zhàn)。以服務(wù)對(duì)象劃分，政府主導(dǎo)的供給系統(tǒng)和社會(huì)組織主導(dǎo)的供給系統(tǒng)應(yīng)該避免重復(fù)供給和實(shí)現(xiàn)協(xié)同優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給覆蓋面的擴(kuò)大和公共服務(wù)需求多元化的滿足。這種合作治理的協(xié)同機(jī)制依賴于政府的制度安排、政府與社會(huì)組織間的協(xié)商還是依賴于政府與社會(huì)組織間的權(quán)宜性制度安排等成為可行性分析的重要內(nèi)容。在貧困地區(qū)的校園午餐計(jì)劃中，社會(huì)組織主導(dǎo)的“免費(fèi)午餐計(jì)劃”主動(dòng)退出政府“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的覆蓋地區(qū)成為“非制度框架下權(quán)宜性合作”[38]的成功案例，但是制度建設(shè)的不足使得合作治理的推廣價(jià)值降低也成為值得關(guān)注的問題。

（二）基于期待的過程信任分析

政府與社會(huì)組織合作治理關(guān)系的形成不僅需要雙方對(duì)彼此的合作意愿和合作能力擁有信心，同時(shí)也需要對(duì)合作治理的運(yùn)行機(jī)制形成正向期望。合作治理過程中對(duì)于合作意愿和合作能力的期待關(guān)鍵在于保證社會(huì)組織的組織自主性。在社會(huì)組織發(fā)展中，社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性是其核心組織特征，前者意味著社會(huì)組織依賴于自身資源而生存和發(fā)展，后者意味著社會(huì)組織目標(biāo)設(shè)定和自身運(yùn)行可以自行確定[39]。對(duì)于社會(huì)組織依賴政府資源是否會(huì)造成社會(huì)組織自主性的喪失，學(xué)界產(chǎn)生了明顯的分歧：一種觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)組織對(duì)政府資源的依賴并不意味著社會(huì)組織自主性的喪失[40]；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為社會(huì)組織資源獨(dú)立性越高，其自主性越高[41]，以項(xiàng)目制治理為例，制度安排上的政府選擇和過程監(jiān)控以及分化性控制等會(huì)造成社會(huì)組織發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡和整體性破碎等[42]。

合作治理對(duì)于合作系統(tǒng)的正向期望，一方面期待政府管理社會(huì)組織能力的提升，如對(duì)于社會(huì)組織運(yùn)行的過度干預(yù)造成的 “官民比例失調(diào)”[43]“類行政組織化”[44]等問題會(huì)制約社會(huì)組織自主性的發(fā)展。另一方面則期待政府與社會(huì)組織形成明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，比如政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移公共職能是否意味著政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移就成為重要的分歧：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“政府轉(zhuǎn)移的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任”，即政府職能轉(zhuǎn)移僅僅意味著責(zé)任方式由直接供給轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接保障；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，社會(huì)組織進(jìn)入公共行動(dòng)領(lǐng)域即意味著成為新的責(zé)任主體，政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)會(huì)有責(zé)任的轉(zhuǎn)移[45]。

（三）合作治理中的過程信任：簡(jiǎn)化機(jī)制與系統(tǒng)信任

在信任理論中，信任是對(duì)復(fù)雜性的簡(jiǎn)化機(jī)制?！鞍诂F(xiàn)代制度中的信任模式，就其性質(zhì)而言，是建立在對(duì)‘知識(shí)基礎(chǔ)的模糊不清和片面理解之上”[10]24，同時(shí)，信任是施信者以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)，克服復(fù)雜性和不確定性后對(duì)受信者的接納和授權(quán)[22]5。也就是說，信任建立在有限理性假設(shè)的基礎(chǔ)上，信任意味著風(fēng)險(xiǎn)。在公共服務(wù)供給中，政府與社會(huì)組織合作治理的必要性得到了制度確認(rèn)，如我國(guó)執(zhí)政黨對(duì)于社會(huì)組織在社會(huì)治理中作用的確認(rèn)、項(xiàng)目制和政府購(gòu)買公共服務(wù)等公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新等。對(duì)于政府與社會(huì)組織合作治理的可行性認(rèn)知和合作系統(tǒng)期待等存在諸多分歧和爭(zhēng)論，但是這些技術(shù)性的難題主要基于合作治理的復(fù)雜性和不確定性。以增量治理為社會(huì)組織發(fā)展方向，在政府與社會(huì)組織的合作治理實(shí)踐中超越對(duì)復(fù)雜性和不確定性的爭(zhēng)論成為可行的路徑選擇。

從人格信任到系統(tǒng)信任的轉(zhuǎn)變是信任機(jī)制提升的發(fā)展方向，如在吉登斯看來，“人對(duì)系統(tǒng)的信任”（系統(tǒng)信任）代替“人對(duì)人的信任”（人格信任）是時(shí)空脫域條件下社會(huì)交往復(fù)雜性的必然趨勢(shì)，也是人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后秩序拓展的信任基礎(chǔ)[10]76-77。以系統(tǒng)信任主導(dǎo)政府與社會(huì)組織的合作治理關(guān)系，并非“富有人情味的生活制度和方式為本質(zhì)上機(jī)械的、外在的和毫無心肝的制度方式所取代”[46]，而是以法律規(guī)范等制度建設(shè)削弱政府供給側(cè)的非制度因素和不確定性因素。政府與社會(huì)組織合作治理的水平提升需要以合作治理系統(tǒng)的完善性和確定性為基礎(chǔ)，這需要政府借鑒和超越學(xué)界對(duì)于合作治理模式和合作治理系統(tǒng)的爭(zhēng)論，為政府與社會(huì)組織的合作治理提供更為有效的制度設(shè)計(jì)和平臺(tái)安排。

四、總結(jié)與討論

綜上所述，深入分析我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展面臨的“信任悖論”，即理論研究上的不信任印象與制度實(shí)踐中的信任提升現(xiàn)象并存的局面，可以得出如下結(jié)論：從信任機(jī)制看，政府與社會(huì)組織的合作治理具有雙階邏輯，即社會(huì)組織參與社會(huì)治理的地位認(rèn)同和政府與社會(huì)組織合作供給公共服務(wù)等兩個(gè)階段。在社會(huì)組織地位認(rèn)同的起點(diǎn)信任中，政府對(duì)社會(huì)組織的功能期待和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知呈現(xiàn)收益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化的理性選擇模式，而以“理性人”假設(shè)定位政府角色難以突破政府不信任社會(huì)組織或?qū)ι鐣?huì)組織低度信任的刻板印象。從政治系統(tǒng)本身的建設(shè)來看，政府對(duì)社會(huì)組織的功能接納和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的理性權(quán)衡在于政府制度建設(shè)的滯后，因而實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵在于政府的制度供給。在政府與社會(huì)組織合作供給公共服務(wù)的過程信任中，政府與社會(huì)組織合作治理是我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)和公共服務(wù)供給創(chuàng)新的重要形式。其中，合作治理的必要性得到了政府的制度確認(rèn)，而技術(shù)層面的分歧和爭(zhēng)論則制約政府與社會(huì)組織合作治理水平的提升。因而，政府與社會(huì)組織合作治理水平的提升主要在于以政府制度建設(shè)來消除合作治理的復(fù)雜性和不確定性，以合作治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和確定性推動(dòng)公共服務(wù)供給形式創(chuàng)新。因而，不論是起點(diǎn)信任還是過程信任，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵均指向政府制度供給水平的提升，這就要求政府進(jìn)行更多的制度供給側(cè)改革。

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