李景明， 李冰峰， 徐文勇

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站， 北京 100125； 2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜禽糞污資源化利用研究重點實驗室， 北京 100125； 3.中國沼氣學(xué)會， 北京 100125)

沼氣作為一種取之不盡用之不竭的可再生能源，自新中國成立以后，就得到了黨和國家的高度重視[1]。多年來，國家制定了一系列法律法規(guī)、政策規(guī)劃，推動了我國沼氣行業(yè)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)隊伍的不斷壯大[2]。截止到2016年底，根據(jù)不完全統(tǒng)計，全國戶用沼氣已達(dá)4160多萬，各種類型沼氣工程11.3萬多處，形成年生產(chǎn)沼氣能力約145億立方米[3]。在具有中國特色的法律和政策支持下，我國的沼氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為全球規(guī)模最大、水平最高、惠及人口最多的國家之一，并且持續(xù)呈現(xiàn)良好有序的發(fā)展趨勢(見圖1和圖2)。

1 政策的引領(lǐng)作用巨大

由于沼氣的綜合效益明顯，不僅可以解決人們特別是農(nóng)村居民日常生活清潔用能，有效處理各種農(nóng)林、城市和工業(yè)有機(jī)廢棄物，生產(chǎn)高效無害的有機(jī)肥，而且在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)改善、能源安全以及拉動內(nèi)需、增加就業(yè)等諸多社會公益方面發(fā)揮多功能作用，從上世紀(jì)50年代，沼氣就作為農(nóng)村能源建設(shè)中的重要組成部分，得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定。1958年，毛澤東主席就曾指示，“沼氣又能點燈，又能做飯，又能做肥料，要大力發(fā)展，要好好推廣”[4]。由此，拉開了沼氣在全國范圍內(nèi)大推廣的序幕，并在幾個關(guān)鍵節(jié)點上對沼氣發(fā)展起到了推波助瀾的影響。

圖1 戶用沼氣發(fā)展趨勢

圖2 各類沼氣工程發(fā)展趨勢

1.1 政策推動沼氣全面啟動

1979年，經(jīng)過十多年的試驗性示范推廣，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部等部門《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村沼氣建設(shè)中幾個問題的報告》[5]時指出，沼氣是一種可更新的生物能源，可分散生產(chǎn)，就地使用，成本低，是擴(kuò)大農(nóng)村能源，解決千家萬戶燒柴困難的一項重大措施。我國推廣沼氣工作已取得很大成績。實踐證明，興辦沼氣關(guān)系到我國農(nóng)村能源建設(shè)、肥料建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生建設(shè)，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。為了促進(jìn)這項事業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院特作幾項重大決定：一是成立了由當(dāng)年國家農(nóng)委、計委、經(jīng)委、科委、建委、財政、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、電力、農(nóng)機(jī)、輕工、化工、衛(wèi)生等部委以及農(nóng)業(yè)銀行、供銷總社和總后勤部組成全國沼氣建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并在農(nóng)業(yè)部設(shè)立了辦公室；二是將沼氣建設(shè)納入各級人民政府的計劃，要求國家和地方政府安排專項經(jīng)費用于沼氣建設(shè)和推廣補(bǔ)助；三是國家支援人民公社投資用于扶持窮隊辦沼氣，銀行對有困難的農(nóng)戶給予低息貸款；四是國家有關(guān)部門要結(jié)合處理“三廢”，開展城市的沼氣利用和農(nóng)村小沼電建設(shè)；五是組織全國有關(guān)科研單位開展沼氣科研工作，在有條件的大專院校設(shè)立生物能專業(yè)或開設(shè)沼氣專業(yè)課程，并在四川成立了農(nóng)業(yè)部沼氣科學(xué)研究所；六是各有關(guān)部門要切實組織好沼氣物資的生產(chǎn)供應(yīng)工作，以保證沼氣發(fā)展的需要；七是各級人民政府都要把沼氣建設(shè)列入議事日程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，全面規(guī)劃，實行山、水、田、林、路、氣(沼氣)統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，扎扎實實地把沼氣建設(shè)推向前進(jìn)。按照這個政策的要求，各地大力推進(jìn)沼氣建設(shè)，為緩解但是農(nóng)村燒柴短缺和水土流失壓力發(fā)揮了積極的作用。但是由于技術(shù)不成熟，管理不到位，建設(shè)成本較高和服務(wù)跟不上等原因，曾先后出現(xiàn)了兩次較大的回落，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民群眾和各級政府建設(shè)沼氣的積極性。

1.2 政策促進(jìn)沼氣轉(zhuǎn)變功能

針對農(nóng)村地區(qū)能源供給短缺以及忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題，上世紀(jì)70年代末，中國農(nóng)業(yè)工程學(xué)會和中國能源研究會的專家們經(jīng)過認(rèn)真和充分醞釀，提出了發(fā)展農(nóng)村能源的“因地制宜、多能互補(bǔ)、綜合利用、講求效益”十六字建設(shè)方針[6]，并在1982年第五屆全國人民代表大會通過的《關(guān)于第六個五年計劃的報告》決議中，正式將這十六字方針提為指導(dǎo)農(nóng)村能源的發(fā)展建設(shè)方針。當(dāng)時的國家計委和農(nóng)業(yè)部牽頭，聯(lián)合國家經(jīng)貿(mào)委、國家科委、財政部、林業(yè)部、水利部和電力部等八部委在“六五”、“七五”縣級農(nóng)村能源綜合建設(shè)試點研究的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)連續(xù)“九五”和“十五”選擇了200多個縣開展了農(nóng)村能源綜合建設(shè)。在此期間，利用科技研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)示范等方式，沼氣建設(shè)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，跳出了只為能源服務(wù)的單一功能，發(fā)揮了上聯(lián)養(yǎng)殖業(yè)、下聯(lián)種植業(yè)的紐帶作用，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和能源的綜合效益，并根據(jù)不同地區(qū)的特點，成功探索和總結(jié)出了適合北方地區(qū)的“四位一體”、南方地區(qū)的“豬沼果”和西北地區(qū)的“五配套”等以沼氣為紐帶的能源生態(tài)技術(shù)模式，廣泛推廣“三沼”綜合利用技術(shù)，為沼氣發(fā)展注入了新的生機(jī)與活力。

1.3 政策拉動沼氣快速發(fā)展

進(jìn)入本世紀(jì)以后，農(nóng)業(yè)部提出了在全國組織實施“生態(tài)家園富民計劃”，并先后利用中央財政資金在西部地區(qū)，以村為單位開展以沼氣為紐帶的生態(tài)家園富民工程建設(shè)。2002年1月，中央農(nóng)村工作會議首次提出要支持節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圈欄等6項農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(簡稱“農(nóng)村六小工程”)，并取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，大大改善了農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件。2002年9月，時任國務(wù)院副總理溫家寶在“國內(nèi)動態(tài)清樣”的一篇文章《農(nóng)村沼氣正在改變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式》做出長篇批示：“發(fā)展農(nóng)村沼氣，既有利于解決農(nóng)民生活能源，又有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確實是一項很有意義、很有希望的公益設(shè)施建設(shè)。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項工作，必須堅持科學(xué)規(guī)劃，因地制宜；必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立合理的投資機(jī)制，發(fā)揮國家、集體和農(nóng)民的積極作用；必須把發(fā)展農(nóng)村沼氣同農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合起來，同農(nóng)村改廁改水等社會事業(yè)結(jié)合起來，同退耕還林、保護(hù)生態(tài)結(jié)合起來。開展這項工作，要通過典型示范，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣”。于是在國家計委和財政部的安排下，沼氣作為生態(tài)家園富民工程的重要組成內(nèi)容，納入到國債項目進(jìn)行扶持，每年國家投入數(shù)十億元專項支持，沼氣發(fā)展走入了快車道。從2000年至2017年，國家便投入420多億元支持沼氣行業(yè)的發(fā)展，并通過調(diào)整投資方向，從原來只支持戶用沼氣，逐步擴(kuò)大到支持各種類型的沼氣工程和村級沼氣服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)，使沼氣得到了較為均衡的發(fā)展(見圖3)。在此期間，戶用沼氣平均幾乎以每年200萬戶的速度增長，沼氣工程的規(guī)模也從無到有、從小到大快速發(fā)展，村級沼氣服務(wù)網(wǎng)點已超過10萬處，服務(wù)范圍可以覆蓋70%以上的沼氣用戶。

圖3 2000年～2017年國家對沼氣發(fā)展的資金投入

1.4 政策刺激沼氣轉(zhuǎn)型升級

伴隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，以及國家對清潔燃?xì)獾男枨笕找嬖黾覽7]，2015年，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示下，國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部共同組織實施了沼氣轉(zhuǎn)型升級試點項目，每年投資20億元。在轉(zhuǎn)型升級工作方案中[8]，明確提出重點支持兩類試點項目。一類是建設(shè)日產(chǎn)沼氣500 m3及以上的規(guī)?；笮驼託夤こ?不含規(guī)模化生物天然氣工程)，開展給農(nóng)戶供氣、發(fā)電上網(wǎng)、企業(yè)自用等多元化利用，沼渣沼液用于還田、加工有機(jī)肥或開展其他有效利用。另一類是日產(chǎn)生物天然氣1萬立方米以上的試點工程，提純后的生物天然氣主要用于并入城鎮(zhèn)天然氣管網(wǎng)、車用燃?xì)?、罐裝銷售等。中央對符合條件的規(guī)?；笮驼託夤こ毯蜕锾烊粴庠圏c工程分別予以每立方米沼氣生產(chǎn)能力1500元和每立方米生物天然氣生產(chǎn)能力2500元的投資補(bǔ)助。在3年的實施期中，中央先后共支持了65個生物天然氣試點工程和1400多個大型沼氣工程項目(見表1)。

通過此次沼氣轉(zhuǎn)型升級試點工作，一是開展工程建設(shè)和運營機(jī)制創(chuàng)新試點，以專業(yè)化企業(yè)為主體，按照市場機(jī)制，投資工程建設(shè)，開展原料收集、工程運行管理、終端產(chǎn)品銷售利用為一體的全產(chǎn)業(yè)鏈運營，探索可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的生物天然氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式。二是終端產(chǎn)品補(bǔ)貼試點，鼓勵有積極性的地方政府，利用地方財政資金，按照生物天然氣(沼氣)銷售量或有效利用量、沼渣沼液利用量或加工成有機(jī)肥的數(shù)量，對項目業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)貼，探索建立生物天然氣或沼氣工程終端產(chǎn)品補(bǔ)貼機(jī)制。三是破除行業(yè)壁壘和體制機(jī)制障礙試點，鼓勵地方政府比照國產(chǎn)化石天然氣，探索制定鼓勵生物天然氣或沼氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；清理和整頓燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)市場，為生物天然氣或沼氣發(fā)展創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境。截止到目前為止，大多數(shù)項目已經(jīng)完成建設(shè)，眾多超大型企業(yè)、專業(yè)化公司和投資型機(jī)構(gòu)進(jìn)入沼氣領(lǐng)域，部分目標(biāo)也得以實現(xiàn)和突破。

1.5 政策引導(dǎo)沼氣綠色發(fā)展

2016年12月，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上[9]，針對畜禽糞污處理及資源化利用等6項民生工程，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化，關(guān)系6億多農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境，關(guān)系農(nóng)村能源革命，關(guān)系能不能不斷改善土壤地力、治理好農(nóng)業(yè)面源污染，是一件利國利民利長遠(yuǎn)的大好事。要堅持政府支持、企業(yè)主體、市場化運作的方針，以沼氣和生物天然氣為主要處理方向，以就地就近用于農(nóng)村能源和農(nóng)用有機(jī)肥為主要使用方向，力爭在“十三五”時期，基本解決大規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場糞污處理和資源化問題。

表1 2015～2017年國家支持各地開展沼氣轉(zhuǎn)型升級試點項目安排情況 (處)

隨即，農(nóng)業(yè)部開啟了畜禽糞污處理及資源化利用工作，不僅提出了“一控兩減三基本”(即控制農(nóng)業(yè)用水總量，減少化肥農(nóng)藥使用量并實現(xiàn)2020年零增長，開展畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈和地膜資源化利用)治理農(nóng)業(yè)面源污染的工作目標(biāo)，還積極組織實施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展“五大行動計劃”(即畜禽糞污資源化利用行動、果菜茶有機(jī)肥替代化肥行動、東北地區(qū)秸稈處理行動、地膜回收行動、以長江流域為重點的水生生物保護(hù)行動)。經(jīng)過與相關(guān)部門的多次反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，于2017年6月以國務(wù)院辦公廳的名義出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》(國辦發(fā)〔2017〕48號)，明確了工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)，以及建立健全各項制度、保障措施和各部門任務(wù)分工等。這個文件的出臺，引發(fā)了沼氣行業(yè)的廣泛熱情和關(guān)注，農(nóng)業(yè)部門也組織了一系列活動，召開了由分管國務(wù)院副總理汪洋參加的全國畜禽廢棄物資源化利用工作會議，成立了農(nóng)業(yè)部畜禽糞污資源化利用領(lǐng)導(dǎo)小組，籌建了全國畜禽廢棄物資源化利用科技創(chuàng)新聯(lián)盟，推介了包括種養(yǎng)結(jié)合、清潔回用、達(dá)標(biāo)排放和集中處理等能源化、肥料化和工業(yè)化處理的多項技術(shù)模式[10～11]。

表2 與沼氣相關(guān)的法規(guī)、規(guī)劃和政策

回顧中國沼氣發(fā)展的幾十年間，從中央到地方，從有關(guān)部委和相關(guān)機(jī)構(gòu)出臺了一系列法律法規(guī)、中長期及五年發(fā)展規(guī)劃以及各種政策和行業(yè)管理辦法[12]，對沼氣的健康持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用(見表2)。

2 政策體制機(jī)制不平衡不充分現(xiàn)象嚴(yán)重

習(xí)近平總書記在十九大報告中，鮮明提出了“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大判斷。在新的發(fā)展階段，中國的沼氣行業(yè)發(fā)展也同樣存在著日益增長的需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。盡管在沼氣行業(yè)的發(fā)展歷程中，有創(chuàng)新能力不足的問題，有體制機(jī)制不順的問題，有經(jīng)濟(jì)效益不高的問題，但最關(guān)鍵的還是政策支持和體制機(jī)制不平衡不充分的問題。

2.1 原有的管理體制依然相互掣肘，未能滿足全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的需要

沼氣因為其產(chǎn)業(yè)鏈較長，不僅關(guān)乎種植與養(yǎng)殖，也關(guān)乎能源與環(huán)保，還關(guān)乎新農(nóng)村建設(shè)與扶貧，涉及的管理部門也較多，各部門只是站在“各司其職”的立場“自掃門前雪”。在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部，沼氣行業(yè)的主管部門主要從清潔能源生產(chǎn)和資源綜合利用角度組織開展沼氣建設(shè)；種植業(yè)和畜牧業(yè)主管部門則從生態(tài)種植和生態(tài)養(yǎng)殖的角度，只考慮秸稈的還田和畜禽糞污的傳統(tǒng)堆肥處理；發(fā)展計劃和財務(wù)部門分別按照國家對基本建設(shè)投資和財政專項管理辦法獨自管理，既沒有考慮沼氣工程投資建設(shè)和運行管理的全過程需求，也沒有考慮各地差異性需求。在各部委之間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要面向“三農(nóng)”，強(qiáng)調(diào)利用農(nóng)業(yè)廢棄物進(jìn)行資源轉(zhuǎn)換，力求沼氣“姓農(nóng)”和種養(yǎng)結(jié)合；國家發(fā)改委和國家能源局一味追求超大規(guī)模沼氣工程示范建設(shè)，突出沼氣的能源屬性；生態(tài)環(huán)境部則在《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》執(zhí)法和農(nóng)村環(huán)境綜合整治中，不僅執(zhí)法理念與農(nóng)業(yè)部門相距甚遠(yuǎn)，同時也在投資建設(shè)各種類型的沼氣工程。由于各部門和各司局的立足點不同，推動沼氣工程建設(shè)的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)也大不相同，大家各自為政，多頭投入，分段管理，造成管理混亂，責(zé)任難分，給沼氣工程的安全生產(chǎn)和規(guī)范管理造成極大風(fēng)險。

2.2 現(xiàn)有的投資體制依然我行我素，未能迎合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

自從2003年納入國債投資項目支持后，長期以來沼氣都是利用中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金進(jìn)行建設(shè)，不僅受到基本建設(shè)資金管理的特殊限制，而且更受到計劃部門的嚴(yán)重制約[13]。在建設(shè)內(nèi)容方面，計劃部門習(xí)慣性地通過項目投資延續(xù)著“政府”在資源配置中的決定性作用，要么強(qiáng)制推行戶用沼氣整村推進(jìn)，要么極端化地通過轉(zhuǎn)型升級只支持規(guī)?；笮驼託夤こ毯鸵?guī)?；锾烊粴夤こ?，而忽視現(xiàn)階段最適合我國特色的中小型沼氣工程的市場需求；在投資計劃方面，計劃部門無視沼氣行業(yè)管理部門的技術(shù)意見和各地現(xiàn)實條件與需求，簡單按照資金平衡原則下達(dá)計劃，名為“縱向放權(quán)”，實為“橫向收權(quán)”；在項目管理方面，計劃部門只抓投資審批權(quán)，而對項目實施、工程驗收等則不聞不問，把相關(guān)責(zé)任全都推到農(nóng)業(yè)部門；在工程運行方面，作為農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、面源污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目，沼氣工程建設(shè)具有明顯的公益性與外部效益性，在目前運行成本居高不下和常規(guī)化石能源價格走低的情況下，財政部門本應(yīng)通過政府購買服務(wù)和終端產(chǎn)品價格調(diào)節(jié)(補(bǔ)貼)的方式，平抑沼氣工程原料收儲運、“三沼”綜合利用成本，使運行沼氣工程的企業(yè)有利可圖，從而推動沼氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，但是財政部門卻始終以各種借口推脫和拒絕，時常表現(xiàn)為“慵懶散木推”。

2.3 未來的市場主體依然霧里看花，未能拉動終端用戶和終端市場

由于沼氣行業(yè)長期受到基本建設(shè)投資體制的影響和限制，加之作為投資者的計劃部門并未真正關(guān)心沼氣工程的正常運轉(zhuǎn)，相關(guān)的配套政策也未得到實質(zhì)性的突破，導(dǎo)致許多地方政府、項目業(yè)主就是為了爭取國家投資而爭取項目，部分項目業(yè)主在獲得投資后便草草了事，更有甚者少數(shù)業(yè)主攜款跑路。究其緣由，一是為了滿足畜禽糞便處理和原料穩(wěn)定供給需求，許多沼氣工程的業(yè)主是養(yǎng)殖企業(yè)，他們的主要經(jīng)營精力和能力是生產(chǎn)“肉蛋奶”，根本沒有能力運行好沼氣工程，建沼氣工程的目的就是應(yīng)付環(huán)保部門的罰款；二是部分專業(yè)公司承擔(dān)沼氣工程建設(shè)和運行后，由于與養(yǎng)殖和種植脫節(jié)，沒有能力獲得數(shù)量和價格穩(wěn)定的原料，也沒有能力以期望的利潤消納數(shù)量巨大的沼氣和沼肥，使得“三沼”產(chǎn)品進(jìn)入市場困難重重，沼氣工程難以為繼；三是沼氣用戶認(rèn)為“三沼”產(chǎn)品供應(yīng)不穩(wěn)定，不能作為可以賴以依靠的對象，在很多場合下拒絕有償購買。這些原因?qū)е铝苏託夤こ踢\行的惡性循環(huán)，市場運行機(jī)制始終沒有建立起來。

2.4 現(xiàn)行的政策法規(guī)依然難以落地，未能體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和政策的公平性。

客觀地說，為了履行對全球氣候變化的承諾，實現(xiàn)我國節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)的中長期發(fā)展既定目標(biāo)，近20年來國家發(fā)布了不少的法律和法規(guī)，有關(guān)部門也出臺了許多政策和規(guī)劃，包括《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》和氣、水、土保護(hù)行動計劃等，也包括《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃(2006-2020)》，以及配套的秸稈能源化財政補(bǔ)貼、可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價等一系列政策等，這些法律和政策在一定程度上對包括沼氣在內(nèi)可再生能源的發(fā)展給予了極大的推動作用。但是，一是由于政出多門，職能交叉不清，許多政策只從部門利益或個人偏好出發(fā)，各自為政，沒有形成配套和互補(bǔ)；二是許多法律和政策條款更多的是原則上的宣教，缺乏強(qiáng)制性執(zhí)行力和落地可操作的指南，不同人、不同部門、不同地區(qū)對同一政策的理解各不相同，如沼氣發(fā)電上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策到底應(yīng)執(zhí)行2006年出臺的《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》(發(fā)改價格[2006]7號)中提出的在當(dāng)?shù)孛摿驑?biāo)桿電價基礎(chǔ)上補(bǔ)貼0.25元·kWh-1，還是執(zhí)行2010年發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價格政策的通知》(發(fā)改價格[2010]1579號)規(guī)定的固定電價0.75元·kWh-1，各地執(zhí)行隨心所欲；三是政策沒有明確的期限，企業(yè)無從計算投資效益，甚至“培養(yǎng)”了一批投機(jī)性企業(yè)，如綠色能源示范縣和秸稈能源化補(bǔ)貼政策，在實施了不到3年的時間后突然廢止，讓許多企業(yè)苦不堪言；四是許多政策明顯有歧視性和不公平性，如國家有關(guān)部門對待光伏和風(fēng)電行業(yè)，不僅要求各電網(wǎng)公司必須無條件全額收購光伏和風(fēng)電企業(yè)發(fā)的電，即便部分地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重棄光、棄風(fēng)現(xiàn)象，依然給予了較高的電價補(bǔ)貼，但是對于沼氣發(fā)電上網(wǎng)或供氣入網(wǎng)，就沒有相應(yīng)的明確規(guī)定。

3 結(jié)論及建議

多年的實踐證明，沼氣在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、扶貧攻堅和污染防治攻堅戰(zhàn)中可以發(fā)揮不可替代的重要作用，但是必須解決目前制約行業(yè)發(fā)展的政策問題。

3.1 打破原有行業(yè)管理的條塊分割，實現(xiàn)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后全過程融合

由于沼氣產(chǎn)業(yè)鏈較長，涉及種植、養(yǎng)殖、能源、環(huán)保等多個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，從目前現(xiàn)有體制職能和體系隊伍狀況來看，除沼氣行業(yè)主管部門外，其他任何部門都沒有能力從整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求提供全程指導(dǎo)與管理。因此，應(yīng)明確賦予沼氣行業(yè)主管部門的責(zé)、權(quán)、利，強(qiáng)化其管理職能和責(zé)任義務(wù)，負(fù)責(zé)沼氣規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、宣傳培訓(xùn)、安全監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)等。不管哪個部門、機(jī)構(gòu)和個人，凡是投資建設(shè)沼氣，都應(yīng)向當(dāng)?shù)卣託庑袠I(yè)主管部門進(jìn)行備案，接受技術(shù)審核，各地沼氣主管部門應(yīng)切實負(fù)起安全生產(chǎn)和使用的監(jiān)管責(zé)任，幫助沼氣業(yè)主做好原料和產(chǎn)品的協(xié)調(diào)對接工作，真正發(fā)揮沼氣在種養(yǎng)結(jié)合、清潔生產(chǎn)和循環(huán)發(fā)展中的作用。

3.2 突破現(xiàn)有投資體制的嚴(yán)重束縛，解放地方因地制宜組織建設(shè)

按照中央提出的簡政放權(quán)要求，在各級沼氣行業(yè)主管部門把好技術(shù)關(guān)和安全關(guān)的前提下，在為各地提供可供參考和借鑒的各種適用技術(shù)與工程模式指南的情況下，計劃部門就應(yīng)徹底改變過去用投資左右市場的傳統(tǒng)思維方式和工作方法，尊重地方的意愿，讓市場真正成為配置資源的關(guān)鍵性因素[14]。在決定年度投資時，不宜以項目審批的形式，而是給各地確定一個資金額度范圍，讓地方有更多的決策權(quán)；允許地方采取先建后補(bǔ)、按進(jìn)度分期付款、報賬制等方式，給地方更多的選擇權(quán)。在下放審批權(quán)的同時，要建立起嚴(yán)格的信息上報、進(jìn)度督查、安全檢查、項目驗收制度，確保投資效益和安全。在近期繼續(xù)保持沼氣工程基本建設(shè)補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)上，還應(yīng)把投資重點逐步轉(zhuǎn)移到工程運行和后端產(chǎn)品補(bǔ)貼上，改革原有的單一投資格局，活躍沼氣市場。

3.3 利用政府購買服務(wù)的新機(jī)制，吸引社會資本和培育終端市場

沼氣具有的環(huán)保、民生效益決定了它的公益性特征，但又由于它的產(chǎn)業(yè)鏈較長，跨越了多個領(lǐng)域，一方面使得沼氣工程原料市場的交易價格不可控，坐地漲價現(xiàn)象隨處可見；另一方面由于受到壟斷企業(yè)的阻礙，沼氣難以進(jìn)入電網(wǎng)和燃?xì)饩W(wǎng)，沼肥也享受不到有機(jī)肥應(yīng)有的待遇，使得終端產(chǎn)品的銷售市場也不可控，導(dǎo)致不少企業(yè)虧損倒閉或不愿經(jīng)營。因此建議應(yīng)參考城市垃圾收集和污水處理政策，通過政府采購和專營招標(biāo)的方式，讓沼氣工程業(yè)主同樣獲得原料收集和處理的財政補(bǔ)貼，把沼肥視為有機(jī)肥同等對待，減少沼氣工程的運行成本，讓工程業(yè)主有利可圖，讓更多的社會資本和專業(yè)企業(yè)進(jìn)入沼氣領(lǐng)域，推動沼氣行業(yè)和產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

3.4 強(qiáng)化現(xiàn)有政策法規(guī)的可操作性，滿足各方參與者得到持續(xù)公平對待

一是要強(qiáng)調(diào)法律和法規(guī)的強(qiáng)制性，在法律的框架下要讓每個機(jī)構(gòu)和個人必須執(zhí)行，否則就要接受高額的經(jīng)濟(jì)處罰或嚴(yán)厲的刑事判罰，比如國家已經(jīng)明確規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)必須全額無條件收購可再生能源電力，就應(yīng)該杜絕拒絕接受沼氣發(fā)電上網(wǎng)的現(xiàn)象；二是要強(qiáng)調(diào)政策的公平性，在符合要求和條件的情況下，就應(yīng)該一視同仁，杜絕能源部門和電力部門在執(zhí)行《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價格政策的通知》(發(fā)改價格[2010]1579號)的政策時，只認(rèn)秸稈直燃發(fā)電上網(wǎng)而無理由地拒絕沼氣發(fā)電上網(wǎng)的情況；三是要強(qiáng)調(diào)政策的一致性，在《可再生能源法》以及《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》(發(fā)改能源[2016]625號)中，將風(fēng)力、太陽能和生物質(zhì)能都視為可再生能源，但在國家發(fā)布的可再生能源發(fā)電價格補(bǔ)貼政策中，卻只有風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電和秸稈直燃發(fā)電的位置，而將沼氣發(fā)電排斥在外；四是要強(qiáng)調(diào)政策的穩(wěn)定性，所有政策都要進(jìn)行認(rèn)真的研究和廣泛征求各方意見，一旦發(fā)布就應(yīng)該穩(wěn)定執(zhí)行不少于20年[15-16]，不能制定政策隨心所欲，取消政策也是隨心所欲，讓企業(yè)無法計算投資回收期和收益率；五是要強(qiáng)調(diào)政策的普惠性，政策的執(zhí)行要惠及所有參與方，在滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，所有參與的機(jī)構(gòu)和個人都應(yīng)該無條件地享受政策帶來的好處，而不須再跟審批項目一樣進(jìn)行無序競爭。