尹常琦 馮 靜 于曉偉 吳 蔚

（1.中國(guó)航空工業(yè)發(fā)展研究中心，北京 100029；2.國(guó)防科技工業(yè)局，北京 100048）

軍民一體化（CMI）/軍民融合是指國(guó)防科技工業(yè)基礎(chǔ)（BTIB）建立在更大的民用工業(yè)基礎(chǔ)（CTIB）之上，形成一個(gè)完整統(tǒng)一的國(guó)家科技工業(yè)基礎(chǔ)（NTIB）的過程。在軍民一體化基礎(chǔ)上，采用共用的技術(shù)、工藝、人才、設(shè)備、材料、基礎(chǔ)設(shè)施等要素，滿足軍用和民用兩種需求是美國(guó)冷戰(zhàn)以后國(guó)防工業(yè)采取的主要政策走向。美國(guó)法典中的軍民融合是指消除民用公司參與國(guó)防部項(xiàng)目的障礙，在承擔(dān)國(guó)防項(xiàng)目的執(zhí)行者之間創(chuàng)造新型商業(yè)關(guān)系，推行現(xiàn)有最佳做法，并推進(jìn)新型商務(wù)做法的發(fā)展與應(yīng)用。在采辦政策上，要盡可能依賴那些符合國(guó)家安全需要的民用技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)，減少商業(yè)產(chǎn)品、工藝和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用的聯(lián)邦政府壁壘。

一、軍民融合實(shí)踐的主要做法

（一）國(guó)家頂層法規(guī)和戰(zhàn)略規(guī)劃

1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)先后制定《聯(lián)邦采辦改革法》《國(guó)防授權(quán)法》《聯(lián)邦采辦精簡(jiǎn)法案》，要求國(guó)防部盡量采用民用企業(yè)的技術(shù)與產(chǎn)品，并以法律體系的形式確立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家工業(yè)基礎(chǔ)，以保障國(guó)防工業(yè)有強(qiáng)大的工業(yè)體系和創(chuàng)新能力。為促進(jìn)軍民大型科學(xué)儀器與設(shè)備共享，美國(guó)以法律形式保障政府對(duì)其科研基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定投入，主要集中在國(guó)防、核工業(yè)、網(wǎng)絡(luò)與安全等領(lǐng)域。

1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)根據(jù)國(guó)會(huì)技術(shù)評(píng)估局的《軍民一體化的潛力評(píng)估》報(bào)告，首次將軍民一體化戰(zhàn)略作為國(guó)家戰(zhàn)略，在國(guó)家層面進(jìn)行了戰(zhàn)略總體設(shè)計(jì)與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。此后陸續(xù)發(fā)布了《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》《國(guó)防戰(zhàn)略指南》《四年度防務(wù)評(píng)估》等文件，從頂層明確裝備建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的總要求，形成了國(guó)家層面的軍民融合總體框架和執(zhí)行路線圖。

2011―2015年，美國(guó)制定了材料基因組計(jì)劃、大數(shù)據(jù)計(jì)劃、戰(zhàn)略計(jì)算計(jì)劃、腦計(jì)劃和納米計(jì)劃等國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略計(jì)劃，并配合《國(guó)家安全領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》《維持美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)者地位：21世紀(jì)國(guó)防發(fā)展重點(diǎn)》等科技戰(zhàn)略，以及《云計(jì)算戰(zhàn)略》《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展戰(zhàn)略》《國(guó)防部制造技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃》《網(wǎng)絡(luò)電磁空間發(fā)展戰(zhàn)略》等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確了通過軍民大力合作為裝備建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造更快捷、更高效、更安全的科學(xué)技術(shù)。

（二）實(shí)施軍民融合科研計(jì)劃

美國(guó)政府通過實(shí)施“民用技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”“民用運(yùn)轉(zhuǎn)和保障節(jié)約計(jì)劃”“技術(shù)再投資計(jì)劃”“國(guó)防部制造技術(shù)計(jì)劃”“合作研究和開發(fā)計(jì)劃”“獨(dú)立研究與開發(fā)計(jì)劃”“兩用科學(xué)和技術(shù)計(jì)劃”“利用民用技術(shù)節(jié)省使用與保障費(fèi)用倡議”“技術(shù)轉(zhuǎn)化倡議”等系列計(jì)劃，促進(jìn)了軍民技術(shù)的相互交流轉(zhuǎn)化。通過“多學(xué)科大學(xué)研究倡議”等計(jì)劃吸收大學(xué)參與國(guó)防科研項(xiàng)目；通過“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR）”鼓勵(lì)中小型企業(yè)開發(fā)滿足國(guó)防部需要的、具有商業(yè)化潛力的技術(shù)，并為其提供資金；通過“聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室多種經(jīng)營(yíng)計(jì)劃（PDLDP）”，推動(dòng)聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)新技術(shù)向工業(yè)部門的轉(zhuǎn)移；通過“大學(xué)研究設(shè)備資助計(jì)劃”為大學(xué)添置科研設(shè)備，改善科研條件等，極大促進(jìn)了民間機(jī)構(gòu)參與國(guó)防研發(fā)的積極性。其中“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃”每年投入25億美元支持初創(chuàng)公司的高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，美國(guó)政府還規(guī)定研發(fā)經(jīng)費(fèi)超過10億美元的聯(lián)邦政府部門，每年要有一定比例的經(jīng)費(fèi)支持小企業(yè)和非營(yíng)利研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，從而帶動(dòng)了民間資本的投入，推動(dòng)了科技成果的快速轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

（三）構(gòu)建軍民互補(bǔ)的研發(fā)生產(chǎn)體制

美國(guó)除將必需的軍用核心能力（如常規(guī)彈藥、核武器、核潛艇的制造及重要武器裝備的總裝，少數(shù)專用零部件和保密技術(shù)）保留外，其他大部分產(chǎn)品采用與民品相同的設(shè)備設(shè)施、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并在同一生產(chǎn)線上生產(chǎn)。美國(guó)國(guó)防工業(yè)體系的主體是軍民結(jié)合型的私營(yíng)企業(yè)，軍民資源的共用性和軍民技術(shù)的通用性保障了按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行武器裝備研發(fā)生產(chǎn)，大大降低了采購(gòu)成本，快速提升了裝備的供給效率和裝備的先進(jìn)性。

（四）促進(jìn)軍民兩用技術(shù)開發(fā)

1993年，美國(guó)政府制定了為期5年、總預(yù)算241億美元的國(guó)防再投資和轉(zhuǎn)軌計(jì)劃，其中約70%資金用于發(fā)展軍民兩用技術(shù)。1998年，美國(guó)頒布《國(guó)防授權(quán)法》，規(guī)定軍方必須加大對(duì)軍民兩用技術(shù)的投資，并采取軍方和民口分?jǐn)偟脑瓌t。美國(guó)立法規(guī)定，包括國(guó)防部在內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)必須將其產(chǎn)生的創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門中，以轉(zhuǎn)化成新的產(chǎn)品和服務(wù)。美國(guó)國(guó)防部對(duì)2000―2011年間與其簽署協(xié)議的505家企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)共簽署了602項(xiàng)技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，為企業(yè)帶來了133.51億美元收入，其中民品收入達(dá)120.3億美元，占比90%，如表1所示。

表1 2000―2011年美國(guó)國(guó)防部軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用的經(jīng)濟(jì)影響（億美元）

（五）推動(dòng)軍民標(biāo)準(zhǔn)交叉化

1994年，美國(guó)國(guó)防部允許承包商依據(jù)民用質(zhì)量ANS/LASQ-C9000確定自己的質(zhì)量體系，并通過全面清理，采納了1784項(xiàng)非政府標(biāo)準(zhǔn)，廢止了4000項(xiàng)軍用規(guī)范和300項(xiàng)軍用標(biāo)準(zhǔn)，極大鼓勵(lì)了民用先進(jìn)技術(shù)在國(guó)防領(lǐng)域的應(yīng)用。據(jù)美國(guó)官方統(tǒng)計(jì)，通過軍民標(biāo)準(zhǔn)交叉化，在短短兩年內(nèi)節(jié)約成本約5.5億美元。

（六）推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新平臺(tái)開放共享

美國(guó)建立了大規(guī)模的政府/軍隊(duì)科研體系，巨資興建了大量先進(jìn)科學(xué)儀器和基礎(chǔ)設(shè)施，并高度重視這些設(shè)施的開發(fā)共享，以發(fā)揮財(cái)政投資的最大效益。美聯(lián)邦政府授權(quán)國(guó)防部開放國(guó)防實(shí)驗(yàn)室的設(shè)備、技術(shù)和研究能力，向社會(huì)提供有償服務(wù)。目前已開放了1066個(gè)實(shí)驗(yàn)設(shè)施，其中海軍473個(gè)，陸軍455個(gè)，空軍基地38個(gè)，包括小型實(shí)驗(yàn)室、中心測(cè)試設(shè)施和靶場(chǎng)等39個(gè)。每年約有2萬名研究人員使用能源部科學(xué)局管理的設(shè)備設(shè)施，其中1/2來自美國(guó)各高等院校，1/3來自能源部國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，其他來自工業(yè)界等機(jī)構(gòu)。

二、軍民融合協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)

（一）最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)為最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)助總統(tǒng)制定、審查并提出與國(guó)家安全有關(guān)的內(nèi)政、外交和軍事政策。早期由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、中央情報(bào)局局長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席等高層官員組成的總統(tǒng)班底，目前已發(fā)展為正式的政府機(jī)構(gòu)組織，由200余人組成，包括百余名專職人員。在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家安全方面，該委員會(huì)明確將工業(yè)和人力動(dòng)員、基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、全民防御、政策連續(xù)性和自然災(zāi)害、應(yīng)對(duì)恐怖主義等方面作為決策內(nèi)容，國(guó)家安全委員會(huì)還設(shè)立緊急準(zhǔn)備與動(dòng)員計(jì)劃政策協(xié)調(diào)委員會(huì)，設(shè)有軍事動(dòng)員、應(yīng)急通信、應(yīng)急反應(yīng)、工業(yè)動(dòng)員、資源動(dòng)員、科技動(dòng)員、財(cái)力動(dòng)員、民防動(dòng)員、地震動(dòng)員、國(guó)防后勤、動(dòng)員與部署指揮等12個(gè)部級(jí)協(xié)調(diào)組。

（二）部門內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在部門決策機(jī)構(gòu)層面也設(shè)立相關(guān)軍民融合機(jī)構(gòu)，如美國(guó)1993年設(shè)立的跨部門的國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會(huì)，成員有陸?？哲?、商務(wù)部、能源部、運(yùn)輸部、NASA及國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等單位。國(guó)防部還設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室，作為軍民用技術(shù)轉(zhuǎn)移牽頭管理部門，負(fù)責(zé)與能源部、商務(wù)部等政府部門和協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)。

（三）軍政聯(lián)合協(xié)同機(jī)構(gòu)

美國(guó)促進(jìn)部級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要是國(guó)防技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)委員會(huì)、國(guó)防生產(chǎn)法委員會(huì)、核武器委員會(huì)和航空航天委員會(huì)。為加強(qiáng)國(guó)防部同國(guó)家航空航天局(NASA)、能源部等部門關(guān)系，成立航空航天協(xié)調(diào)委員會(huì)和核武器委員會(huì)等級(jí)部級(jí)委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)防部與NASA和能源部之間的關(guān)系。

三、推動(dòng)軍民融合的財(cái)稅政策

（一）提供稅收優(yōu)惠

美國(guó)的稅收減免優(yōu)惠政策為實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新提供了財(cái)政激勵(lì)，有利于新技術(shù)的商業(yè)化及推廣應(yīng)用。1981年美國(guó)頒布的《經(jīng)濟(jì)復(fù)興稅收法》規(guī)定，企業(yè)R&D支出可作為直接費(fèi)用予以抵扣，凡當(dāng)年R&D開支超過前3年平均值的企業(yè)，對(duì)其增加部分給予25%的稅收減免。從事基礎(chǔ)性研究的機(jī)構(gòu)本身享受免稅待遇，如政府直屬研究機(jī)構(gòu)、獨(dú)立非營(yíng)利研究機(jī)構(gòu)。承擔(dān)國(guó)防研究與開發(fā)項(xiàng)目的軍工企業(yè)可獲得減稅的永久性政策，各州對(duì)這些軍工企業(yè)免征銷售稅，只收聯(lián)邦所得稅和州所得稅。

2008―2010年，美國(guó)宇航與國(guó)防行業(yè)主要軍工企業(yè)的聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅負(fù)（納稅額占利潤(rùn)的比例）約為17%，遠(yuǎn)低于法律規(guī)定的35%的稅率，也要低于全部工業(yè)企業(yè)18.5%的平均稅率，見表2。

在美國(guó)主要軍工企業(yè)中，波音公司同期的有效稅率低至–1.8%。其中僅美國(guó)政府通過稅收方式為波音公司大型民用客機(jī)的補(bǔ)貼在1989―2006年間就高達(dá)22億美元。2008―2010年美國(guó)主要軍工企業(yè)利稅統(tǒng)計(jì)表見表3。

表2 2008―2010年美國(guó)工業(yè)企業(yè)利稅統(tǒng)計(jì)表 （百萬美元）

表3 2008―2010年美國(guó)主要軍工企業(yè)利稅統(tǒng)計(jì)表（百萬美元）

（二）給予科研退稅優(yōu)惠政策

美國(guó)于1986年頒布國(guó)內(nèi)退稅法，規(guī)定一切商業(yè)性公司和機(jī)構(gòu)可獲得新增值20%的退稅，前提是其研發(fā)經(jīng)費(fèi)比以往有所增加。費(fèi)用包括雇傭人員的工資、研究所必需的物資投入（不包括土地和折舊設(shè)備）及其他直接支撐研發(fā)的服務(wù)費(fèi)。研發(fā)活動(dòng)退稅不僅限于企業(yè)和機(jī)構(gòu)，如個(gè)人從事經(jīng)營(yíng)性的研發(fā)活動(dòng)，也可享受上述20%的退稅優(yōu)惠。

（三）給予加速折舊優(yōu)惠政策

20世紀(jì)七八十年代，美國(guó)出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)稅法允許承擔(dān)軍品的企業(yè)可以加速折舊。美國(guó)兩次縮短固定資產(chǎn)使用年限，加速折舊，并簡(jiǎn)化固定資產(chǎn)折舊算法。對(duì)承擔(dān)軍品科研生產(chǎn)任務(wù)的企業(yè)，允許一些設(shè)備可5年完成折舊，一些廠房可10年完成折舊。研發(fā)中使用的特定儀器設(shè)備可加速折舊，最長(zhǎng)年限為3年，是所有設(shè)備折舊中最快的，減輕了承擔(dān)軍品任務(wù)的科研生產(chǎn)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

（四）鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資

20世紀(jì)70年代末至80年代初，美國(guó)先后頒布《收入法》《經(jīng)濟(jì)恢復(fù)法》，規(guī)定企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資總額的60%可以計(jì)入成本免征所得稅，其余40%的風(fēng)險(xiǎn)投資可以減半計(jì)入成本征稅，企業(yè)從事風(fēng)險(xiǎn)投資的所得稅率從49%降至20%，促進(jìn)了以信息、生物為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也極大降低了武器研制生產(chǎn)上的投資風(fēng)險(xiǎn)。近年來，波音、洛馬等大型軍工企業(yè)廣泛采用風(fēng)險(xiǎn)投資的方式對(duì)從事前沿技術(shù)開發(fā)的初創(chuàng)企業(yè)進(jìn)行投資，以獲取行業(yè)外部的創(chuàng)新技術(shù)。

（五）對(duì)軍工企業(yè)實(shí)行項(xiàng)目補(bǔ)貼

主要通過五種方式對(duì)軍工企業(yè)實(shí)行補(bǔ)助，一是通過合同形式將研發(fā)項(xiàng)目交由軍工企業(yè)負(fù)責(zé)，企業(yè)可以使用這些研究成果；二是政府研究人員支持企業(yè)開展裝備研發(fā)活動(dòng)，而企業(yè)不需支付任何費(fèi)用；三是允許企業(yè)以無償或低價(jià)租賃的方式使用政府所有的研發(fā)設(shè)備和研發(fā)設(shè)施；四是企業(yè)自行開展研發(fā)活動(dòng)可以從政府獲取獨(dú)立研究與開發(fā)（IR&D）補(bǔ)助，此項(xiàng)年度投資額高達(dá)45億美元；五是政府向企業(yè)提供預(yù)付款，降低企業(yè)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

（六）提供優(yōu)惠借款和融資

美國(guó)政府規(guī)定需要資金流來完成軍品研制、生產(chǎn)的企業(yè)，可向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)借款。美國(guó)國(guó)會(huì)授予聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行以國(guó)家財(cái)務(wù)代辦的身份實(shí)行貸款擔(dān)保，并可為企業(yè)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)和軍品出口提供長(zhǎng)期低息貸款，或者向外國(guó)買家的私人銀行提供擔(dān)保。1998―2004年間，進(jìn)出口銀行提供的貸款和私人銀行擔(dān)保共計(jì)530億美元，其中280億美元給予了波音公司。

美國(guó)政府高度重視資本市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的支持作用，主要軍工企業(yè)如洛克希德·馬丁、波音、諾斯羅普·格魯曼、通用動(dòng)力、雷神等五大軍工巨頭全部是華爾街上市企業(yè)。在美國(guó)政府軍備采購(gòu)需求牽引下，軍工企業(yè)充分利用軍事高科技給人們帶來的心理預(yù)期，通過產(chǎn)融結(jié)合、企業(yè)上市、專業(yè)重組等形式，為武器裝備科研生產(chǎn)提供源源不竭的資本動(dòng)力，為美國(guó)軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（七）支持中小企業(yè)發(fā)展

美國(guó)政府將中小企業(yè)視為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的脊梁，中小企業(yè)為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了原動(dòng)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)55%的新技術(shù)由中小企業(yè)創(chuàng)造，70%的科研項(xiàng)目由中小企業(yè)完成。2003―2012年間，美國(guó)國(guó)防部有19.8%~24.6%的主承包合同，以及31.7%~37.4%的分包合同授予中小企業(yè)。

綜上，美國(guó)促進(jìn)軍民融合的做法是全方位、多層次、漸進(jìn)式、可持續(xù)的，其做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略不是一蹴而就的，也不是單一層面的問題，是整體施策、共同發(fā)力的過程。在這一進(jìn)程中，有很多鮮活的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)都應(yīng)引起我們的深入學(xué)習(xí)和反思。