葉本乾　萬(wàn)芹

〔摘要〕

黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理是將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入社區(qū)治理實(shí)踐的一種有益探索。黨建邏輯與城市社區(qū)治理邏輯的變革具有耦合性和契合性。新時(shí)代要?jiǎng)?chuàng)新黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的方式和內(nèi)容，應(yīng)該基于社區(qū)治理對(duì)象的復(fù)雜性程度進(jìn)行創(chuàng)新引領(lǐng)。通過(guò)理想類(lèi)型學(xué)的劃分，將社區(qū)治理劃分為“簡(jiǎn)單問(wèn)題——社區(qū)自治”“復(fù)雜問(wèn)題——社區(qū)共治”兩種類(lèi)型。對(duì)“簡(jiǎn)單問(wèn)題”“復(fù)雜問(wèn)題”涉及的治理對(duì)象和內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)界定，劃分社區(qū)自治與社區(qū)共治的邊界，聚焦重點(diǎn)問(wèn)題，突出政治邏輯，強(qiáng)調(diào)因地制宜，不搞整齊劃一，從而使黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理成為現(xiàn)實(shí)可能。

〔關(guān)鍵詞〕

新時(shí)代；社區(qū)治理；黨建；城市治理；社會(huì)治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D267.7〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）06-0039-07

基層社區(qū)作為國(guó)家治理體系的基本單元，其治理水平的高低直接反映著國(guó)家治理能力與治理體系的成熟與完善程度。〔1〕基層社區(qū)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線，基層社區(qū)治理是打通國(guó)家與社會(huì)“僵局”的“最后一公里”。社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社區(qū)治理問(wèn)題倒逼的雙重壓力，就使如何創(chuàng)新黨建引領(lǐng)社區(qū)治理方式問(wèn)題成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。在黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理的過(guò)程中，政黨、政府、社區(qū)和公眾的職責(zé)如何劃分？基于社區(qū)治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，黨組織如何有針對(duì)性的加以創(chuàng)新引領(lǐng)？本文嘗試從“簡(jiǎn)單問(wèn)題——社區(qū)自治”、“復(fù)雜問(wèn)題——社區(qū)共治”的類(lèi)型學(xué)建構(gòu)出發(fā)，在黨建邏輯與社區(qū)治理邏輯契合的基礎(chǔ)上，為新時(shí)代黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理提供可行性路徑選擇。

一、耦合與契合：黨建邏輯與城市社區(qū)治理邏輯之間的勾連

（一）中國(guó)城市社區(qū)治理邏輯變遷：?jiǎn)挝唤y(tǒng)治—社會(huì)管理—社區(qū)治理

新中國(guó)成立以后，中國(guó)城市一直以單位制來(lái)重塑社會(huì)管理體制，建構(gòu)整個(gè)城市范圍內(nèi)的治理體系。對(duì)于國(guó)家而言，單位既是經(jīng)濟(jì)共同體、社會(huì)共同體，又是政治共同體；對(duì)于個(gè)人而言，單位既是工作區(qū)域、生活區(qū)域，又是政治領(lǐng)域，從而形成公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的糾纏和重合。黨和政府等官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)用各種剛性行政手段，再配合意識(shí)形態(tài)的軟約束，層層管理和控制單位，使國(guó)家行政權(quán)力下沉到基層，而且滲透到民眾生活的私人領(lǐng)域。在實(shí)踐過(guò)程中，黨組織通過(guò)不同組織體系和意識(shí)形態(tài)對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合和控制，并滲入到社會(huì)管理之中。但是，單向的行政管理方式運(yùn)行僵硬，管理抽象和籠統(tǒng)，管理過(guò)死過(guò)嚴(yán)，不能靈活應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜和危機(jī)局面，面對(duì)許多社會(huì)問(wèn)題時(shí)束手無(wú)策。

改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，社會(huì)流動(dòng)資源和流動(dòng)空間不斷生成，推動(dòng)著大量單位管控模式的不斷瓦解和崩塌，社會(huì)政策改革主要面向和聚焦“趨向淡化國(guó)家在福利供給方面的角色，同時(shí)增加個(gè)人在社會(huì)保障和福利方面的責(zé)任”〔2〕。隨著中國(guó)城市社區(qū)治理步入“后單位”時(shí)期，整個(gè)治理對(duì)象和治理主體都發(fā)生了巨大變化，治理生態(tài)也在發(fā)生巨變，治理模式隨之也不斷發(fā)生變化：一方面，強(qiáng)調(diào)黨和政府對(duì)社會(huì)管理公共性義務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)的兜底責(zé)任；另一方面，積極探索社會(huì)建設(shè)的主體協(xié)同和多元參與。

1.“單位統(tǒng)治—社會(huì)管理—社區(qū)治理”：城市治理重心的變革和轉(zhuǎn)型

社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程?！敖y(tǒng)治——管理——治理”的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中國(guó)家治理社會(huì)的一個(gè)逐步實(shí)踐和轉(zhuǎn)型的過(guò)程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家依靠“單位”統(tǒng)治社會(huì)，身處其中的每個(gè)個(gè)體都被冠之以“單位人”名號(hào)，其工作、生活等公私領(lǐng)域都處于單位之中，國(guó)家通過(guò)單位體制對(duì)社會(huì)實(shí)行條塊統(tǒng)治和管理。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府進(jìn)行了社會(huì)治理創(chuàng)新的不斷探索。推動(dòng)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治，就必須夯實(shí)社會(huì)治理的根基。伴隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制解體而來(lái)的，是單位制管理模式的式微。隨之而來(lái)的是為國(guó)家治理服務(wù)的“單位”逐漸消解到整個(gè)社會(huì)之中，個(gè)體逐步由單位走向社會(huì)。國(guó)家向社會(huì)放權(quán)，社會(huì)治理的自組織性、靈活性不斷增強(qiáng)，但國(guó)家依然大量管理和控制社會(huì)資源，個(gè)體還是不同程度地依附政府。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)分化程度不斷加強(qiáng)，社會(huì)流動(dòng)性不斷加大，現(xiàn)代的“流動(dòng)中國(guó)”代替了傳統(tǒng)的“靜態(tài)中國(guó)”，大量“社會(huì)人”不斷進(jìn)入社區(qū)并成為“社區(qū)人”，條塊化、區(qū)域化的治理方式開(kāi)始在基層推行開(kāi)來(lái)。社區(qū)作為社會(huì)的縮影，是社會(huì)生活所呈現(xiàn)的真實(shí)面，社會(huì)治理的所有事項(xiàng)幾乎都在社區(qū)中呈現(xiàn)〔3〕，社會(huì)治理的基點(diǎn)最終落到社區(qū)治理層面。黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)社區(qū)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平?！薄?〕并提出推動(dòng)社會(huì)治理的重心向基層下移，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

社區(qū)作為社會(huì)治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)單元，是國(guó)家治理體系的微觀細(xì)胞，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成。中國(guó)城市治理對(duì)象從“單位人”到“社會(huì)人”再到“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)著城市社區(qū)治理體系縱向到底、橫向到邊，涵蓋著每一個(gè)個(gè)體。

2.“后單位”時(shí)代的社區(qū)治理：社會(huì)轉(zhuǎn)型、需求導(dǎo)向

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，中國(guó)城市社區(qū)治理理論和實(shí)踐受多種因素影響，其治理有效性也受到不同程度的影響。

首先，中國(guó)社會(huì)的急劇變遷和民眾需求導(dǎo)向發(fā)生變化。十一屆三中全會(huì)提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”替代“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”。社會(huì)正在發(fā)生“靜悄悄的革命”：一方面，以往由國(guó)家指令性計(jì)劃配置資源的方式在很大程度上被以市場(chǎng)配置資源的方式所取代，國(guó)家嚴(yán)密管制社會(huì)的局面被打破，社會(huì)治理雖還處于國(guó)家主導(dǎo)之下，但社會(huì)、市場(chǎng)、公民個(gè)體也承擔(dān)了大部分事務(wù)，社會(huì)的主動(dòng)性和積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，社會(huì)出現(xiàn)了自主流動(dòng)空間、自主流動(dòng)資源；另一方面，隨著我國(guó)戶籍制度的改革和社會(huì)分化不斷加深，人口流動(dòng)程度加大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)人口的管理方式已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。同時(shí)，國(guó)家為了降低監(jiān)管的交易費(fèi)用，改變過(guò)去以固定戶籍管理方式，形成以人口聚居地大小不一的社區(qū)管理單元，重新劃分管理單元，實(shí)行黨領(lǐng)導(dǎo)下社區(qū)群眾自治制度，基層群眾進(jìn)行自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)。

其次，西方治理理論對(duì)中國(guó)社區(qū)治理的影響。大多數(shù)學(xué)者借鑒西方的“國(guó)家—社會(huì)關(guān)系理論”“社會(huì)資本理論”“治理理論”等理論資源，對(duì)我國(guó)社區(qū)治理提出各種方案和設(shè)想，不同程度的影響了社區(qū)治理的實(shí)踐過(guò)程。在“后單位”時(shí)代，國(guó)家需要“創(chuàng)造一種促進(jìn)發(fā)展的環(huán)境，為私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)更大責(zé)任，減少政府在生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)中的直接參與，以及從中央向下級(jí)政府分權(quán)”〔5〕。因此，治理理論符合中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域急劇變化的實(shí)際，它不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家如何治理，更強(qiáng)調(diào)在“治理”的情況下如何實(shí)現(xiàn)“善治”。同時(shí)，治理理論要求國(guó)家在治理中發(fā)揮有效性的功能和角色，且不排斥其他公共部門(mén)協(xié)同參與。治理理論打破了傳統(tǒng)意義上的“大政府小社會(huì)”和“小政府大社會(huì)”概念，提出了“強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)”的雙向互動(dòng)模式。

西方理論的“拿來(lái)主義”誠(chéng)然能夠部分解釋和理解中國(guó)社區(qū)的問(wèn)題，但須結(jié)合中國(guó)社區(qū)的實(shí)際才能真正落地落實(shí)，正如俞可平指出的那樣：盡管治理理論還不夠成熟，但它“打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法的傳統(tǒng)思維模式，即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門(mén)與私人部門(mén)、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)家社會(huì)，它把有效的管理看作是兩者的合作過(guò)程，它力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)，它強(qiáng)調(diào)管理就是合作”〔6〕。因此，治理的合作主義模式尤其符合中國(guó)社會(huì)治理的實(shí)際，也更容易廣泛地被中國(guó)研究者所接受。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出了中國(guó)社會(huì)的多元治理模式：一是社會(huì)治理的主體是多元的，既包括承擔(dān)主導(dǎo)角色的政府，也包括作為補(bǔ)充力量的市場(chǎng)組織、非盈利組織等；二是社會(huì)治理手段是復(fù)合的，既要通過(guò)市場(chǎng)化手段和行政手段，也要通過(guò)社會(huì)動(dòng)員手段提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?！?〕

（二）中國(guó)城市社區(qū)治理的黨建邏輯：價(jià)值整合與民眾訴求

政黨邏輯不同于政府邏輯。政黨建設(shè)主要基于政治的邏輯，如何組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務(wù)群眾才是政黨建設(shè)的本質(zhì)，而政府是科層制的主要載體，主要是基于效率的邏輯。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨引領(lǐng)城市社區(qū)治理的研究，基本上都是基于政黨邏輯。有的學(xué)者認(rèn)為，黨政主導(dǎo)下的多元共治適應(yīng)了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)管理和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在黨政發(fā)揮主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)協(xié)同、公眾參與、共同發(fā)展，也能夠加強(qiáng)和鞏固黨對(duì)基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，有利于社區(qū)自治組織的發(fā)展，有利于基層群眾實(shí)現(xiàn)對(duì)幸福生活的追求?！?〕有的觀點(diǎn)認(rèn)為，依靠黨組織的力量推動(dòng)社區(qū)自治、共治的發(fā)展，更符合社區(qū)治理的本質(zhì)?！?〕有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理主體之間的零和博弈或治理主體的缺位問(wèn)題是必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如果想要解決這些問(wèn)題，將社區(qū)建設(shè)成為社會(huì)生活共同體，就需要在社區(qū)中的各種政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間形成有機(jī)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)性治理機(jī)制，無(wú)疑，政黨邏輯主導(dǎo)下的社區(qū)治理模式契合了這一要求?！?0〕按照這一研究思路，如果有效發(fā)揮黨建在價(jià)值引領(lǐng)、平臺(tái)搭建、機(jī)制建設(shè)等方面的作用，就能夠不斷推動(dòng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

事實(shí)上，政黨邏輯主導(dǎo)下的社區(qū)治理模式，表面上看既有利于加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于在社區(qū)治理中發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用。但如果用政黨邏輯去壓制社區(qū)治理邏輯，不僅不能加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且還會(huì)造成社區(qū)對(duì)黨組織信任度的降低，損害黨的基層力量，從而削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。有些學(xué)者業(yè)已察覺(jué)到這一現(xiàn)象：政黨邏輯的主導(dǎo)，使得社區(qū)治理的過(guò)程中其他方面的組織參與治理的渠道、方式和作用都是有限的。〔11〕

社區(qū)治理在黨建引領(lǐng)過(guò)程中，既取得了一些成果，也出現(xiàn)了亟待解決的問(wèn)題。就黨務(wù)工作者而言，很大部分黨員干部將基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的工作視為“雞肋”〔12〕，輕視黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的工作；就基層社區(qū)黨組織而言，其戰(zhàn)斗堡壘作用不強(qiáng)，一方面，黨員的流動(dòng)性加大，不能實(shí)施有效管理，另一方面，工作人員年齡普遍偏大，“娘子軍”管理隊(duì)伍過(guò)于龐大。另外，黨建邏輯引領(lǐng)下的社區(qū)治理，出現(xiàn)了治理內(nèi)卷化的困境，主要表現(xiàn)在：街道對(duì)居委會(huì)進(jìn)行了不適當(dāng)?shù)倪^(guò)多干預(yù)，行政命令方式成為治理的主導(dǎo)方式，實(shí)際上形成了一種行政吸納社會(huì)的模式；“居站分離”沒(méi)有解決居委會(huì)的“去行政化”問(wèn)題，反而加劇了治理內(nèi)卷化的進(jìn)程?！?3〕有些學(xué)者將社區(qū)黨建與社區(qū)治理視為兩個(gè)不同的部門(mén)，致使兩者的結(jié)合度不高，黨建和治理出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，分道而行。〔14〕

在社區(qū)治理過(guò)程中，黨建創(chuàng)新引領(lǐng)要真正“下沉”到基層，組織體系實(shí)現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊”，就是要實(shí)現(xiàn)黨建創(chuàng)新引領(lǐng)與社區(qū)自治和共治的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)黨建邏輯與社區(qū)治理邏輯的契合和耦合。歸根到底，黨建引領(lǐng)必須基于社區(qū)治理而運(yùn)行，而不能凌駕于社區(qū)治理之上。在此基礎(chǔ)上，對(duì)城市社區(qū)治理對(duì)象進(jìn)行歸類(lèi)劃分，提出社區(qū)治理對(duì)象的簡(jiǎn)單問(wèn)題和復(fù)雜問(wèn)題，從而為城市社區(qū)自治和社區(qū)共治提出一種解釋性框架。

二、“治什么”：城市社區(qū)治理對(duì)象類(lèi)型劃分的解釋性框架

社區(qū)治理必須找準(zhǔn)治理對(duì)象，就是治理的客體是什么，即“治什么”的問(wèn)題。要使社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)與黨建創(chuàng)新引領(lǐng)之間的精準(zhǔn)契合，就必須把握社區(qū)自治和社區(qū)共治之間的邊界。社區(qū)自治就是社區(qū)治理中不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)中的利益相關(guān)者習(xí)慣于通過(guò)民主協(xié)商的方式合作應(yīng)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的過(guò)程?！?5〕社區(qū)共治是指社區(qū)中的利益相關(guān)者通過(guò)對(duì)話、交流與協(xié)商的方式，建立起基于社區(qū)公共利益至上的多方合作治理模式?！?6〕學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)自治和社區(qū)共治的經(jīng)典性解釋?zhuān)际腔谛袨轶w的自主性和廣延性來(lái)判斷的。在這里，筆者主要根據(jù)城市社區(qū)需要治理的對(duì)象來(lái)區(qū)分社區(qū)自治與社區(qū)共治。

根據(jù)對(duì)城市社區(qū)公共事務(wù)的治理現(xiàn)狀分析，可以相對(duì)地把治理對(duì)象分為簡(jiǎn)單問(wèn)題和復(fù)雜問(wèn)題兩類(lèi)。在此基礎(chǔ)上，可以構(gòu)想出社區(qū)治理的兩個(gè)維度和機(jī)理，提出黨組織實(shí)行兩種治理理路選擇。

第一個(gè)維度：“簡(jiǎn)單問(wèn)題—社區(qū)自治”?！吧鐓^(qū)自治不是包攬一切，而是有特定的治理范圍和管理權(quán)限。”〔17〕一般說(shuō)來(lái)，簡(jiǎn)單問(wèn)題主要涉及社區(qū)成員的價(jià)值共識(shí)和知識(shí)儲(chǔ)備兩個(gè)方面的內(nèi)容。此類(lèi)問(wèn)題比較顯性，也相對(duì)簡(jiǎn)單，社區(qū)自治可以有針對(duì)性的進(jìn)行應(yīng)對(duì)。這是因?yàn)?，從價(jià)值共識(shí)和知識(shí)儲(chǔ)備來(lái)看，社區(qū)公共問(wèn)題具有共識(shí)度高、知識(shí)儲(chǔ)備充分的特點(diǎn)，因此，不需要外部的過(guò)多強(qiáng)制干預(yù)，社區(qū)成員完全可以通過(guò)廣泛參與、民主協(xié)商、討價(jià)還價(jià)的方式達(dá)到消除分歧、解決沖突、增強(qiáng)共識(shí)的目的。值得注意的是，社區(qū)自治并非意味著黨組織失去對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，而是領(lǐng)導(dǎo)方式由原來(lái)的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接性的觀念嵌入。

第二個(gè)維度：“復(fù)雜問(wèn)題—社區(qū)共治”。社區(qū)自治由于缺少共識(shí)支撐、專(zhuān)業(yè)依托，因而在此類(lèi)問(wèn)題的治理上常常陷入失靈的狀態(tài)?！?8〕社區(qū)共治要發(fā)揮基層黨組織凝聚共識(shí)、資源整合的作用，很大程度上能夠提高復(fù)雜問(wèn)題的可治理性。事實(shí)上，治理的復(fù)雜問(wèn)題可以劃分為三類(lèi)：首先是價(jià)值分歧型。價(jià)值共識(shí)是社區(qū)治理的基礎(chǔ)性要件，一般來(lái)說(shuō)，價(jià)值共識(shí)越高，社區(qū)治理越有可能形成具有凝聚力和穩(wěn)定性的治理系統(tǒng)?！?8〕社區(qū)共治能夠整合社區(qū)成員之間的價(jià)值分歧、凝聚共識(shí)。對(duì)于價(jià)值分歧型問(wèn)題，價(jià)值共識(shí)存在的基礎(chǔ)不復(fù)存在，這就需要黨組織在社區(qū)治理中的價(jià)值引領(lǐng)作用。其次是知識(shí)缺位型。由于社區(qū)成員的知識(shí)積累不夠，對(duì)社區(qū)討論的議題理解參差不齊，也可能缺乏理性認(rèn)知，從而引發(fā)社區(qū)治理中的知識(shí)缺位型問(wèn)題。如果這時(shí)還采用社區(qū)自治的方式，就容易造成要么治理隨意、要么治理懸而未決的局面。所以，知識(shí)缺位型問(wèn)題的治理不能采取社區(qū)自治的方式，而應(yīng)采取社區(qū)共治的方式，通過(guò)多方參與，借助多方力量，實(shí)現(xiàn)“多中心治道”，共同努力并解決問(wèn)題。一方面，相關(guān)負(fù)責(zé)人要盡量詳細(xì)闡明議題涉及的背景知識(shí)；另一方面，詳細(xì)解釋議題的性質(zhì)、核心觀點(diǎn)等，提出解決議題的可能性方案。同時(shí)，對(duì)社區(qū)成員進(jìn)行知識(shí)和能力培訓(xùn)，提升他們的政治素養(yǎng)。最后是復(fù)合型問(wèn)題。復(fù)合型問(wèn)題比較復(fù)雜，需要黨組織發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。社區(qū)黨組織需要發(fā)揮組織力功能，將組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務(wù)群眾的功能突顯出來(lái)，體現(xiàn)出政黨政治邏輯的意蘊(yùn)。

總之，根據(jù)社區(qū)治理對(duì)象復(fù)雜難易程度的區(qū)分，提出社區(qū)自治和社區(qū)共治這兩種方式各自“治什么”的問(wèn)題。就社區(qū)治理結(jié)構(gòu)而言，無(wú)論是社區(qū)自治還是社區(qū)共治，都涉及街道黨工委、街道辦事處、社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、群團(tuán)組織、社會(huì)組織以及社區(qū)群眾的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的主體多元化，其中最重要的是發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用?；凇昂?jiǎn)單問(wèn)題—復(fù)雜問(wèn)題”來(lái)劃分社區(qū)自治與社區(qū)共治的范圍，實(shí)際上展現(xiàn)了“一核多能”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)下的社區(qū)自治和社區(qū)共治的不同方式，這就是分類(lèi)引領(lǐng)和區(qū)別對(duì)待。

三、“怎么治”：突出政治邏輯及其治理路徑選擇

中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代。黨的十九大報(bào)告指出，把黨的政治建設(shè)擺在首位，“黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果”?！?9〕方向決定路徑，路徑落實(shí)理念。通過(guò)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)難易程度劃分的探討，就可為以分類(lèi)引領(lǐng)為著重點(diǎn)的黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理方式進(jìn)行有益的嘗試和探索。由于“簡(jiǎn)單問(wèn)題”“復(fù)雜問(wèn)題”涉及的內(nèi)涵不同，黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理在“簡(jiǎn)單問(wèn)題—社區(qū)自治”和“復(fù)雜問(wèn)題—社區(qū)共治”中就呈現(xiàn)出不同的路徑選擇：聚焦重點(diǎn)問(wèn)題，突出政治邏輯，注重類(lèi)型劃分，強(qiáng)調(diào)因地制宜，不搞整齊劃一，在價(jià)值引領(lǐng)、凝聚共識(shí)、資源整合等多種可能性路徑進(jìn)行努力和探索。

（一）重點(diǎn)突出價(jià)值引領(lǐng)，推動(dòng)城市社區(qū)自治不斷深入

站在新的歷史起點(diǎn)上，面對(duì)中國(guó)城市社區(qū)治理中存在的各種問(wèn)題，既需要黨的價(jià)值引領(lǐng)、方向指導(dǎo)，也需要在社區(qū)治理實(shí)踐中充分調(diào)動(dòng)社區(qū)各種各樣的主體力量。在把握黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理的“頂層設(shè)計(jì)”中，要理清治理路徑，摸清治理基底，明白治理主體間關(guān)系，從而不斷推動(dòng)社區(qū)治理工作向縱深發(fā)展。

首先，注重創(chuàng)新治理理念，把握好社區(qū)自治的方向。黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)自治，不是簡(jiǎn)單地用意識(shí)形態(tài)去統(tǒng)領(lǐng)，也不是單純宣傳灌輸，而是實(shí)現(xiàn)黨建與社區(qū)自治的深度融合和有機(jī)統(tǒng)一。這種融合和統(tǒng)一，既包括黨組織的價(jià)值理念與社區(qū)自治的理念相融合，也包括傳統(tǒng)理念與現(xiàn)代理念的有機(jī)統(tǒng)一，以兩者的契合點(diǎn)為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)治理理念的創(chuàng)新。值得關(guān)注的是，在社區(qū)自治的過(guò)程中，社會(huì)主義核心價(jià)值體系應(yīng)始終居于主導(dǎo)地位。為了保證黨建創(chuàng)新引領(lǐng)的有效性和社區(qū)自治的靈活性，需要將外來(lái)與本來(lái)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的合理要素吸納進(jìn)來(lái)；同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)外來(lái)與本來(lái)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代價(jià)值理念之間的平衡，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)自治有機(jī)統(tǒng)合起來(lái)，重塑社區(qū)自治的理念、體制和運(yùn)行機(jī)制。

其次，注重建立社區(qū)自治的糾偏救濟(jì)機(jī)制，維護(hù)社區(qū)自治的公平正義。社區(qū)自治是否有效，在很大程度上取決于社區(qū)自治程序和結(jié)果的公平正義。黨組織在引領(lǐng)社區(qū)自治的過(guò)程中，當(dāng)社區(qū)自治出現(xiàn)偏離公共利益、只為少數(shù)人謀取利益等現(xiàn)象時(shí)，可以及時(shí)召開(kāi)黨建聯(lián)席會(huì)議，直接實(shí)現(xiàn)對(duì)居委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)代表、社區(qū)群眾的價(jià)值引領(lǐng)，確保社區(qū)自治的成果由社區(qū)成員共享，防止個(gè)人或團(tuán)體為了自身利益訴求而侵害集體利益的行為出現(xiàn)。

最后，注重吸納各類(lèi)型的精英，突顯“明星效應(yīng)”，確保黨建和社區(qū)自治的有機(jī)統(tǒng)一。政黨的一個(gè)非常重要功能就是吸納社會(huì)中政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、文化精英和社會(huì)精英等人才進(jìn)入到各個(gè)崗位中，正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“聚天下英才而用之”。在社區(qū)治理過(guò)程中，黨組織可以將居委會(huì)、物業(yè)公司、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)中了解社區(qū)真實(shí)情況、政治素養(yǎng)較高、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)且社會(huì)威望較高的黨員群眾吸收到專(zhuān)門(mén)的治理隊(duì)伍之中，讓他們?cè)谡咴试S且干預(yù)較少的范圍內(nèi)調(diào)解鄰里糾紛，緩和鄰里矛盾，從而實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治的統(tǒng)一。

（二）加強(qiáng)凝聚共識(shí)、資源整合與復(fù)合引領(lǐng)，不斷推進(jìn)黨建引領(lǐng)社區(qū)共治

在中國(guó)城市社區(qū)治理實(shí)踐中，治理對(duì)象既具多樣性，又具復(fù)雜性。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)問(wèn)題“對(duì)癥下藥”，才能使社區(qū)治理中的“病癥”徹底根治。在“復(fù)雜問(wèn)題——社區(qū)共治”這一維度中，黨組織可以根據(jù)復(fù)雜問(wèn)題的不同類(lèi)型進(jìn)行創(chuàng)新引領(lǐng)。面對(duì)價(jià)值分歧型、知識(shí)缺失型、復(fù)合型三類(lèi)不同的治理問(wèn)題，要分別采取相應(yīng)的措施加以有針對(duì)性的處理，從而不斷加快社區(qū)有效共治的步伐。

第一，以凝聚共識(shí)為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)社區(qū)共建共治共享。隨著經(jīng)濟(jì)體制變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、利益格局調(diào)整，各類(lèi)社會(huì)矛盾交互凸顯，利益主體多元化，利益訴求多樣化，不同社會(huì)群體之間形成了多元的價(jià)值觀念，如何在訴求迥異的多元價(jià)值之間找到其內(nèi)聚的元價(jià)值，從而將其整合并達(dá)成共識(shí)，就成為社區(qū)有效共治追求的目標(biāo)。依托黨建創(chuàng)新引領(lǐng)，將黨建聯(lián)席會(huì)議的引領(lǐng)機(jī)制與協(xié)商會(huì)、評(píng)議會(huì)等民主協(xié)商機(jī)制有機(jī)結(jié)合，不僅為分歧價(jià)值的統(tǒng)合提供了對(duì)話機(jī)制，而且也提供了權(quán)威的整合機(jī)制，從而使多元價(jià)值凝聚為共識(shí)成為可能。一方面，選舉居委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)黨組織、社會(huì)組織等方面的優(yōu)秀代表組成黨建聯(lián)席會(huì)議，推進(jìn)黨建聯(lián)席會(huì)議的制度化常態(tài)化發(fā)展，定期召開(kāi)會(huì)議就社區(qū)共治事宜進(jìn)行討論，主要集中于社區(qū)共治大事的協(xié)商；另一方面，建立健全社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制，將社區(qū)不同利益訴求的民意代表集中起來(lái)，就各自關(guān)心的議題在協(xié)商會(huì)上進(jìn)行表達(dá)，相互之間進(jìn)行磋商討論實(shí)現(xiàn)共商共建共享，從而找出折中的辦法，使各自所關(guān)心的利益訴求和問(wèn)題都能夠最終得到解決。

第二，以資源整合為基點(diǎn)，關(guān)注社區(qū)共治環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)。資源整合主要是指基層黨組織對(duì)專(zhuān)家學(xué)者、各類(lèi)精英等外部力量的匯聚和整合。在社區(qū)共治過(guò)程中，參與社區(qū)共治的利益相關(guān)者由于家庭環(huán)境、受教育程度的高低等因素的影響，對(duì)社區(qū)共治中出現(xiàn)問(wèn)題的相關(guān)知識(shí)和信息的了解程度不一，這就需要借助專(zhuān)家學(xué)者們專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)等外部力量的供給。依托黨建創(chuàng)新引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨組織整合資源的能力與優(yōu)勢(shì)，吸納各大高校、科研機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家學(xué)者，不斷補(bǔ)全社區(qū)共治中相關(guān)利益者的知識(shí)缺口?；鶎狱h組織依托資源整合，將外部資源納入社區(qū)共治的過(guò)程中，通過(guò)相關(guān)議題決策前的專(zhuān)家知識(shí)普及推廣、決策中的具體咨詢、決策后的跟蹤反饋，實(shí)現(xiàn)“事前—事中—事后”全過(guò)程監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治的整體有效性。

第三，注重復(fù)合引領(lǐng)，激發(fā)社區(qū)治理主體活力。針對(duì)社區(qū)共治的復(fù)合型問(wèn)題，必須采取復(fù)合型的手段。在社區(qū)共治過(guò)程中，在同一問(wèn)題中，既會(huì)牽涉價(jià)值分歧的問(wèn)題，也會(huì)面臨知識(shí)缺失的現(xiàn)狀，復(fù)合型問(wèn)題是二者的疊加，既有價(jià)值理念的差異，也有對(duì)知識(shí)、能力等方面的綜合要求。在這種情況下，就需要采取綜合性的手段將問(wèn)題分化歸類(lèi)處理，有的放矢，逐個(gè)解決。一方面，通過(guò)黨建創(chuàng)新引領(lǐng)，充分利用黨建聯(lián)席會(huì)議的牽引機(jī)制與社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制的融合；另一方面，充分發(fā)揮黨組織吸納轄區(qū)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、高校和科研機(jī)構(gòu)、非公有制企業(yè)的專(zhuān)家和學(xué)者參與知識(shí)培訓(xùn)，利用“外腦”智慧，豐富“內(nèi)在”治理方式，不斷提升社區(qū)治理的系統(tǒng)性和有效性。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】