張凱寧

漢武帝元鼎四年（公元前113年），漢武帝“始巡郡國”，這是一次不太愉快的“旅行”。四年前，漢武帝就曾派遣特使巡查郡國，當時主要調(diào)查三件事情，一是是否有人私自鑄幣；二是各地土地兼并的程度；三是官員是否遵紀守法。這些本質(zhì)上都是調(diào)查中央政令的落實情況。這一次，漢武帝要親自走一走，看一看。

漢武帝敏銳地發(fā)現(xiàn)，不少郡守嚴重失職瀆職，更可怕的是，作為監(jiān)督地方官的監(jiān)御史，居然沒有上奏這些問題。原因無非有兩個，一是監(jiān)御史的工作能力不足，沒有發(fā)現(xiàn)問題；二是監(jiān)御史已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了問題，但囿于利益糾葛，沒有如實上奏。不管出于何種原因，如果任由這種情況發(fā)展，就會威脅到國家的核心利益，畢竟七國之亂殷鑒不遠。

震驚之余，漢武帝嚴懲了一大批地方官員，并深入思考監(jiān)御史制度的問題。監(jiān)御史雖然設(shè)在各個郡國，但隸屬不明，職責不明，各自為政，已經(jīng)無法適應(yīng)大漢崛起的國家形勢。于是，元封元年（公元前110年），漢武帝廢除監(jiān)御史制度。大漢需要重構(gòu)一種高效統(tǒng)一的監(jiān)察體系，為國家集中發(fā)展保駕護航。

經(jīng)過通盤考慮，精心謀劃，元封五年（公元前106年），在漢武帝的強力推動下，刺史制度正式代替監(jiān)御史制度。中央政府將全國分為十三部，即十三個監(jiān)察大區(qū)，分別是：冀州、幽州、并州、兗州、徐州、青州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、交趾、朔方。每州派遣刺史一人，十三部刺史由中央統(tǒng)一直接管轄，由御史中丞具體領(lǐng)導。同時，漢武帝親自規(guī)定刺史職責，以極其簡要的規(guī)條界定了刺史的日常監(jiān)察內(nèi)容，這就是著名的“六條問事”。

解決問題的關(guān)鍵是要抓主要矛盾?！傲鶙l問事”列出的負面清單針對性強，其核心要義就是聚焦監(jiān)督地方“一把手”，嚴管地方“一把手”。根據(jù)“六條問事”，刺史主要監(jiān)管“兩千石”的地方長官，其實就是一郡的最高長官郡守以及各國諸侯王，對于其他地方官員一概不問。監(jiān)管對象不多，但并不意味著任務(wù)輕松，因為這六條是對“一把手”是否有這些問題的全方位立體監(jiān)督。

這六條是：一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑案，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻薄，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)；六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正今。

“六條問事”高度聚焦“一把手”的日常工作生活，條條說在節(jié)骨眼上。第一條，看似和“一把手”無關(guān)，其實直指地方和中央關(guān)系。打擊豪強不法，就是為了從根子上鏟除山頭主義，防止“一把手”和地方利益集團相互勾結(jié)。如果地方上豪強橫行鄉(xiāng)里，“一把手”要負全責。第二條，是監(jiān)督“一把手”是否嚴格執(zhí)行中央政令，是否違法亂紀、以權(quán)謀私。第三條，監(jiān)督的是“一把手”是否為官不為、為官亂為，是否能夠保持地方平穩(wěn)和諧。第四條，是監(jiān)督“一把手”選人用人是否公道正派，嚴禁任人唯親，嚴禁搞小圈子。第五條，是針對“一把手”的身邊人，要求“一把手”嚴管家人。一家不治，何以治一方。第六條，是嚴防“一把手”搞貪污受賄和利益輸送，破壞地方經(jīng)濟發(fā)展。

察吏是治國之本，監(jiān)督“一把手”是重中之重。如何有效監(jiān)督地方“一把手”，歷來都是希望有所作為的中央政府需要面對的重大問題。只有將有限的力量聚焦在明確目標上，才能發(fā)揮出事半功倍的效果。“六條問事”集中精力監(jiān)督、管理那些位高權(quán)重的封疆大吏，不糾纏于細枝末節(jié)，達到了綱舉目張的效果。

刺史不只是坐在辦公室里等舉報、等報告。每年秋分時節(jié)，刺史必須帶領(lǐng)工作小組在其監(jiān)察大區(qū)內(nèi)，對各郡各國開展巡查，考察地方長官和諸侯王的工作業(yè)績和社會評價。這是點面結(jié)合，考察官聲政聲和社風民風，從工作鏈條的末端了解地方長官治民理政的嚴謹程度和工作水平。刺史的產(chǎn)生，可由御史推薦，皇帝任命，和地方?jīng)]有太多利益瓜葛，地位較為超脫。“六條問事”和刺史制度，無疑大大加強了中央政府權(quán)威，保證了中央政令暢通，開啟了大漢發(fā)展的新階段。

大漢開國之初，百廢待興，推崇無為而治，社會經(jīng)濟得到恢復。“剛不可久，柔不可守”，中央政府控制力消減之后，內(nèi)憂外患逐漸暴露出來。七國之亂后，大漢為了保持政局穩(wěn)定，重視地方長官的長期任職，有的郡守在一地工作十數(shù)年，宗族、故吏、門生等各種關(guān)系交織在一起，漸漸形成了盤根錯節(jié)的利益團體，選擇性執(zhí)行中央政府大政方針，甚至發(fā)生“政令不出長安”的情況。問題到了漢武一朝，變得更加棘手。漢武帝外擊匈奴，內(nèi)頒推恩令，顯示出振興家國的強烈愿望，大漢發(fā)展必須升級轉(zhuǎn)型。

大國發(fā)展，尤其是從大國到強國的蛻變期，離不開科學的治理體系和高效的官員隊伍，中國古代的歷朝先賢，在這個問題上進行了不少嘗試和探索，盛世的背后必定是鐵的紀律、嚴密的監(jiān)察體系和明確的中央權(quán)威。漢武一朝對于監(jiān)督體系進行深度整合，元狩五年（公元前118年），初置丞相司直；征和四年（公元前89年），初置司隸校尉。這些措施和刺史制度、御史制度一起形成了內(nèi)外結(jié)合、覆蓋較全的監(jiān)督體系。更重要的是，這些監(jiān)督措施有相互制約的關(guān)系，推動有形監(jiān)督轉(zhuǎn)化為有效監(jiān)督。這種監(jiān)督壓力也通過“一把手”層層傳導到整個官員隊伍。

找準了支點，才能撬動制度變革，促進體系提升?！傲鶙l問事”言簡意賅，聚焦主要矛盾，解決主要問題，使監(jiān)督變得有形有力有效，為漢朝的集中發(fā)展提供了保障，也對后世的監(jiān)察工作產(chǎn)生了深遠的影響。

（摘自《學習時報》）