廖夢醒

摘 要：雖然我國財政轉(zhuǎn)移支付制度在發(fā)展過程中取得良好成績，但其依然存在稅收返還制度和財力均等化目標不匹配、財力性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造不科學(xué)等問題，嚴重制約基本公共服務(wù)均等化的進一步發(fā)展。本文首先介紹了完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和基本公共服務(wù)均等化之間的聯(lián)系，然后針對這些問題展開分析，最后提出有效解決對策。

關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移制度制度 基本公共服務(wù) 均等化

引 言

近年來，我國各個區(qū)域的基本公共服務(wù)差距越來越大，以城鄉(xiāng)間和中、西部的差別為首。拋開國家方針政策和歷史等外部因素的影響，財政轉(zhuǎn)移支付未良好的展現(xiàn)公正性是限制服務(wù)均等化實現(xiàn)的關(guān)鍵原因。因此，加大此制度的完善力度，讓公共財政真正的肩負起實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)，是當下首要問題。

一、優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務(wù)的必備條件

基本公共服務(wù)均等化，具體是指政府參照社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，為廣大群眾供應(yīng)基礎(chǔ)的，平均的公共服務(wù)。因為其是人們在社會上生存發(fā)展的主要保障，具備效益滲透性、獲益非排他性以及消費非競爭性等特征。因此，就我國國情而言，個體與市場均不能高效的履行供應(yīng)職責(zé)。從公共經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，當代政府所具有的價值即向社會與大眾供應(yīng)良好的公共服務(wù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不單單是政府的方針職責(zé)，道義義務(wù)，還是一種法定責(zé)任。政府要積極履行此服務(wù)所提供的職責(zé)，利用財政轉(zhuǎn)移支付，有效縮小各個區(qū)域政府間明顯的財力差距，為人們供應(yīng)基本平均的、優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)[1]。

現(xiàn)階段，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度是基于上世紀末分稅制發(fā)展之上衍生而來的一種帶有過度特性的制度部署，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是以存量不變，調(diào)節(jié)增量，不斷提升中央宏觀調(diào)控水平，創(chuàng)建科學(xué)的財政分配體制；二是利用分稅制變革，協(xié)調(diào)財政創(chuàng)收的增量，改變以往中央財政創(chuàng)收在整體財政創(chuàng)收比例較低的狀態(tài)，提升中央稅收創(chuàng)收占比，強化其宏觀調(diào)控水平，搭建一個有利于減少區(qū)域不平均差距的財政機制，以此促進基本公共服務(wù)均等化。

分稅制開始變革后，有助于中央利用財政轉(zhuǎn)移支付的形式平均區(qū)域財力，簡單來講，此制度是平均各個預(yù)算參與方收支規(guī)模不匹配的預(yù)算協(xié)調(diào)制度。另外，政府利用下發(fā)公債和實施剛性稅收的手段，來填補落實基本公共服務(wù)時所需的資金，能加快我國中西部共同實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的腳步。

二、財政轉(zhuǎn)移支付制度中存在的主要問題

上世紀末實施的分稅制變革主要抓兩方面，一方面是提升財政創(chuàng)收在國民生產(chǎn)總值的占比，另一方面則是提升中央財政創(chuàng)收在財政整體創(chuàng)收中的比例，但我國并未明確規(guī)定各個政府的支出職責(zé)與事權(quán)范疇，在缺少穩(wěn)定的制度根基狀況下，財政轉(zhuǎn)移制度制度難以順利落實，為推進基本公共服務(wù)均等化造成一定影響。另外，此制度本身在設(shè)計時就已經(jīng)和正常軌道相背離，變成區(qū)域政府和中央爭奪利益的主要矛盾點。而且轉(zhuǎn)移支付資金配置、應(yīng)用進程中過分重視成本投入，忽略資金管理工作，沒有建立切之可行的管控體制。恰恰是因為此制度部署不科學(xué)與管控體制的不完善，限制其在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化中的推動性作用。通常表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）稅收返還制度和財力均等化目標不匹配

分稅制變革過程中此制度應(yīng)時而生。當時為確保地方不但能得到理想效益，緩解變革壓力，中央在地方根據(jù)基數(shù)法計算稅收返還款，在促進變革上發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而在此種核算形式下，經(jīng)濟水平高的區(qū)域獲得的稅收返還款較多，反之則較少，這不但加劇了由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同導(dǎo)致的財力配置不平均的問題，并且在轉(zhuǎn)移支付進程中增加了其財力差距，和均等化目標背道而馳。

（二）財力性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造不科學(xué)

現(xiàn)在正實施的財力性轉(zhuǎn)移支付制度主要有普通性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)資轉(zhuǎn)移支付以及原體制補貼等。核算前者支付額是按照各個區(qū)域標準財政創(chuàng)收與支付差額進行的。然而因為其未得到區(qū)域政府和中央的雙重認同，而且缺少審核區(qū)域政府公共服務(wù)的評估系統(tǒng)，致使雙方在利益爭奪進程中，為避免地區(qū)政府應(yīng)用資金時的道德風(fēng)險，縮小尋租空間，中央政府僅能通過減少此種支付在財力性轉(zhuǎn)移支付中的占比來處理此問題。因為普通性轉(zhuǎn)移支付制度具備良好的均等化特點，所以減少其在財力性轉(zhuǎn)移支付中的占比，將大大限制其自身優(yōu)勢和作用的發(fā)揮[2]。

（三）專項轉(zhuǎn)移支付只關(guān)注區(qū)域政府的資金配套

中央針對地方落實專項轉(zhuǎn)移支付時，通常需要區(qū)域政府根據(jù)一定占比完成資金配套。這致使大量窮困區(qū)域因為無法肩負配套資金的重擔，不想去主動搜尋、申請項目來得到中央的幫助和支持，窮困區(qū)域得到專項轉(zhuǎn)移支付的主動性逐漸喪失。反之，財力水平較高的區(qū)域不必肩負資金配套這一重擔，因此在搜尋、申請項目上主動能動性非常高。長期下來，專項貼補資金大部分已投入到經(jīng)濟條件較高的區(qū)域而非窮困區(qū)域，這便打破了區(qū)域間的財力平衡，影響基本公共服務(wù)均等化的完善。

（四）轉(zhuǎn)移支付資金分配缺少合理的評價體制與硬性標準

因為事權(quán)和財權(quán)區(qū)分不夠明確，國內(nèi)依然沒有制定出合理的普通性轉(zhuǎn)移支付資金分配標準系統(tǒng)，此種支付額度通常受主要負責(zé)人的個體裁量與基數(shù)法所影響。但專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配匱乏嚴謹?shù)脑u估體制，資金分配的公正性與透明性較差。特別是政府財政分級較多，中央政府在檢查項目的過程中，信息不匹配的問題十分嚴峻，讓支付項目審批環(huán)節(jié)越來越不規(guī)范。這便致使轉(zhuǎn)移支付資金分配存在大量漏洞和問題，阻礙基本公共服務(wù)均等化的推進進程。

三、基本公共服務(wù)均等化下的財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)對策

（一）捋順各級政府之間的財權(quán)和事權(quán)

捋順政府之間的財權(quán)和事權(quán)，為促進基本公共服務(wù)均等化供應(yīng)了體制保證，是目前經(jīng)濟增長必須要關(guān)注的重點工作。要想合理劃分其事權(quán)和財權(quán)，首先要劃分市場和政府，社會和政府之間的供應(yīng)范疇，區(qū)分好政府的職能范疇，讓政府在基本服務(wù)的提供過程中不會出現(xiàn)越位狀況，更不會發(fā)生缺位問題，根據(jù)十九大中的相關(guān)要求，完善地方、中央事權(quán)和財權(quán)相對稱的機制。鑒于基本公共服務(wù)的性質(zhì)，導(dǎo)致市場不能實現(xiàn)高效的供給，要想改變這一現(xiàn)狀，政府必須要義不容辭的肩負起提供職責(zé)[3]。

另外，政府可采用剛性的稅收和下發(fā)公債等手段，讓提供公共服務(wù)的成本獲得途徑得以增加。反之，在帶有競爭性和盈利性的行業(yè)之中，市場可以高效的分配資源，政府要漸漸淡出。然而現(xiàn)階段各個政府，特別是區(qū)域政府未肩負起身為公共服務(wù)主要供給人的職責(zé)，依然將經(jīng)濟增長是為政府首要工作內(nèi)容，政府職能和財政性能都沒有隨著時代發(fā)展而改變，政府財政肩負了大量經(jīng)濟發(fā)展與監(jiān)管職責(zé)，逐漸出現(xiàn)行政開銷超額，資金利用率低等問題。政府人員占用了大額度的行政管理資金，霸占了匱乏的公共資源，損耗了大量政府財力，究其根本實質(zhì)上是對公共服務(wù)的消耗，讓社會需求量較多的公共服務(wù)與商品出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況?，F(xiàn)階段，0增長式的行政支出被我國大量專業(yè)人士所提倡，迫切渴望在各個部委的配合下降低接待、公車的開銷費用，嚴謹掌控普通性支出，促進區(qū)域政府科學(xué)把控行政資本。利用縮小此種支出額度，留出財力來提高民生方面的開銷額度。在減少行政開銷確保服務(wù)效率的基礎(chǔ)上減少政府運作資金，打造人們信賴的廉價政府。

此外，捋順垂直政府之間在基礎(chǔ)公共服務(wù)中的提供責(zé)任，為推動公共服務(wù)均等化奠定良好基礎(chǔ)。因為此服務(wù)具備龐大的外界效應(yīng)，屬于國家性公共服務(wù)，必須要通過中央政府來履行提供的主要職責(zé)，實施全面配置，以此杜絕因為地方經(jīng)濟水平的差異致使基本公共服務(wù)傾斜發(fā)展。然而，因為我國中部、西部地區(qū)性經(jīng)濟財力差距過于明顯，人們對基本公共服務(wù)提出的要求也千差萬別，若集中交給中央政府展開規(guī)范化的提供，經(jīng)濟水平較高的區(qū)域會出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，反之則會出現(xiàn)資源浪費的情況。因此，一同兼?zhèn)鋮^(qū)域性與國家性雙重特點的基本公共服務(wù)，理應(yīng)讓區(qū)域政府負責(zé)，之后利用完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度均衡有關(guān)區(qū)域的財力，以此推動支出質(zhì)量大大提高，保障基本公共服務(wù)滿足人們實際需求[4]。

（二）深化分稅制變革，減少基層政府供給服務(wù)的財政負擔

在實施分稅制變革后，大致捋清了各級政府和中央政府間的聯(lián)系，然而市、區(qū)、縣等級別依然沒有全面落實分稅制，由于財政級別設(shè)置較多，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政壓力劇增，在財稅變革的基礎(chǔ)上開辟出一條帶有我國特色的5級分稅制成為一場空談。若在沒有捋順總體財稅機制的狀況下，僅依賴中央的財政轉(zhuǎn)移支付僅能舍本遂末而且持續(xù)性較差。因此要全面落實分稅制變革，根據(jù)3級財政的結(jié)構(gòu)，在遵守有關(guān)原則前提下，以去除不必要財政層級的扁平化變革為基礎(chǔ)，建設(shè)和市場經(jīng)濟相匹配的財政機制。通過大量實踐可知，可分別從兩個方面促進財政層級實現(xiàn)扁平化發(fā)展，一個是縣管鄉(xiāng)財，一個是省直管縣。

在目前研究省直管縣的變革發(fā)展中，將強鎮(zhèn)加權(quán)以及加權(quán)興縣作為主要變革內(nèi)容，合理定位鄉(xiāng)、市、縣的職能，下發(fā)一些方針政策作為支持保障，增加相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限，充分激發(fā)基層政府的主動性。另外，在縣管鄉(xiāng)財方面，要增加健全的配套設(shè)施，延伸財政監(jiān)管范圍，以此提高其財政水平。

（三）推進財政轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新

第一，加大最具備平均地方經(jīng)濟發(fā)展水平的普通性轉(zhuǎn)移支付占比，合理優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)范，側(cè)重協(xié)助我國中部和西部處理財力匱乏的問題，推動區(qū)域間共同進步。漸漸撤銷稅收返還，以此確保區(qū)域政府間財力差別不會過于懸殊，加強公共服務(wù)和經(jīng)濟增長間的聯(lián)系[5]。

第二，合理制定水平方向的財政轉(zhuǎn)移支付制度。身為一種轉(zhuǎn)移支付方式，其之所以適用的理論根據(jù)主要包括財政大局調(diào)控、公共商品理論、制衡理論等等。對于世界各個國家廣泛存在地區(qū)財政水平與經(jīng)濟增長速度參差不齊的狀況，不同區(qū)域在供給統(tǒng)一的基本公共服務(wù)時，企業(yè)的成本開銷勢必會有所不同。因此，要想改善窮困區(qū)域的財政現(xiàn)狀，必須要得到經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域?qū)ζ涞呢斦?。當下，縱然國內(nèi)依然沒有誕生標準化的水平財政轉(zhuǎn)移支付成功案例，卻具備此方面的對口援助，為人們創(chuàng)造了區(qū)域政府間展開項目協(xié)作、財政支持的平臺和契機，進而讓各個區(qū)域間財政水平趨于相同，推動基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

（四）改善財政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造

一方面，改善財政轉(zhuǎn)移支付的種類構(gòu)造，提高均等化補貼占比。要只有增加此過程中運用均等化的投入，才能推動公共服務(wù)均等化實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。對于普通性支付來講，其是一種具備平均地方財力功能的支付方式。世界上一貫的做法是把其當做區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付的核心方式，在總體支付的占比大約為55%。所以，要減少專項補貼數(shù)量，提高普通性轉(zhuǎn)移支付貼補的比例，把其用來填補財力水平低的貼補漸漸列進普通性轉(zhuǎn)移支付范圍內(nèi)，提高占比與均等化效果，讓其變成核心財政轉(zhuǎn)移支付方式。

另一方面，調(diào)節(jié)財政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域分配構(gòu)造，不斷提升地區(qū)和高級別間財政轉(zhuǎn)移支付的公正性。站在層級角度而言，要合理增加縣級人均財政轉(zhuǎn)移支付額度，降低市的支付額度。這主要是因為在市場體制的影響下，首次配備中社會不同資源會朝著城市核心匯集，讓市級的服務(wù)效率和質(zhì)量優(yōu)于縣的基本公共服務(wù)水準。所以，財政要采用提升市級資源再分配人均財政轉(zhuǎn)移支付額度的措施，來全面推動各級節(jié)本公共服務(wù)均等化的良好發(fā)展。站在地區(qū)角度來講，經(jīng)濟條件較好的區(qū)域自供自給的水平較高，但富人邊際效應(yīng)要遠遠低于窮人的，所以要適當減少省在經(jīng)濟水平高的區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付占比，特別是要避免財力性轉(zhuǎn)移支付，強化對發(fā)展力量薄弱、人均支付能力差的貧窮區(qū)域的支付效果，積極展現(xiàn)出服務(wù)均等化的優(yōu)勢和作用。同時，財政轉(zhuǎn)移支付完成后存在經(jīng)濟條件差的人均支付與財力要超過一般經(jīng)濟條件區(qū)域的問題，在諸多方面上為后者再來不必要的二次不公正分配，所以要逐漸提升這些區(qū)域的基本公共服務(wù)效率和質(zhì)量，確保各項工作有序進行。

結(jié) 論

綜上所述，通過優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度，促進基本公共服務(wù)均等化，是時代發(fā)展的必然要求。相關(guān)人員必須要對此加以重視，從捋順各級政府之間的財權(quán)和事權(quán)、深化分稅制變革等方面入手，全面提高服務(wù)水平，拉近各地貧富差距。

參考文獻：

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