王 嶠， 曾 堅， 臧鑫宇

(天津大學(xué)建筑學(xué)院， 天津300072)

一、 城市綜合防災(zāi)中的韌性思維

城市災(zāi)害具有多樣性、復(fù)雜性、高頻度、人為性、群發(fā)性、鏈狀性、高損失性和區(qū)域性等多重特征，特別是隨著城市高密度、高強度的發(fā)展趨勢，新型災(zāi)害以及衍生災(zāi)害日益增多，為城市防災(zāi)減災(zāi)提出了更嚴格的要求，亟待城市防災(zāi)減災(zāi)方法的更新[1]。近年來我國防災(zāi)領(lǐng)域各項工作已逐漸加強和完善，但依然存在著多方面的問題。工程類措施仍然是理論研究與實踐中的重要部分，與之相對的非工程措施卻始終受到忽視。工程防災(zāi)立足于工程技術(shù)視角對系統(tǒng)進行防災(zāi)性能的提升，強調(diào)結(jié)構(gòu)的脆弱性，而非工程防災(zāi)立足于社會科學(xué)視角為系統(tǒng)提供防災(zāi)環(huán)境的基礎(chǔ)保障，強調(diào)社會的脆弱性。工程措施在城市防災(zāi)減災(zāi)中起到的主體作用不可否認，然而非工程措施作為工程措施的重要補充，能夠擴大、穩(wěn)固工程措施的效果，也具有重要作用(見表1)。因此，工程與非工程措施均是城市防災(zāi)的重要手段，兩者之間緊密配合才能處理好全周期的災(zāi)害問題。

城市韌性作為近年來規(guī)劃領(lǐng)域的新興理念，以城市本體作為研究對象，以增強城市在承受擾動時保持自身功能不被破壞的能力為主要目標(biāo)，為城市綜合防災(zāi)提供了新的研究視角。即城市韌性理念從動態(tài)的角度定義了擾動與承受擾動的主體(城市環(huán)境)之間的關(guān)系，承認擾動的經(jīng)常性和系統(tǒng)的動態(tài)平衡性，即擾動是經(jīng)常存在的，而同一擾動作用于不同生態(tài)韌性的系統(tǒng)，結(jié)果可能相差甚遠，韌性較高的系統(tǒng)保持自身完整性的能力也較強，使其不因受擾動影響而遭到破壞。因此，城市韌性理念指導(dǎo)下的城市綜合防災(zāi)方法主張通過科學(xué)的規(guī)劃、設(shè)計和管理，主動塑造具有韌性的城市空間環(huán)境，提升城市承受、吸收及從災(zāi)害經(jīng)驗中學(xué)習(xí)和恢復(fù)的能力。其目標(biāo)是降低城市災(zāi)害風(fēng)險，減少災(zāi)害影響，同時增強城市自身系統(tǒng)的整體性、協(xié)調(diào)性和自我完善性。城市韌性從新的視角探討了災(zāi)害或環(huán)境變化對城市系統(tǒng)的影響作用，提供了城市防災(zāi)減災(zāi)、城市生態(tài)規(guī)劃研究的新思路，已逐漸成為城市設(shè)計、城市防災(zāi)減災(zāi)研究等領(lǐng)域的重要指導(dǎo)思想。

表1 工程與非工程防災(zāi)措施特征對比

二、 城市韌性與非工程防災(zāi)

韌性理念于1973年首次應(yīng)用于生態(tài)學(xué)，后從早期城市生態(tài)系統(tǒng)擴展至人類-環(huán)境耦合系統(tǒng)的分析，發(fā)展成為整合社會學(xué)與生態(tài)學(xué)的社會-生態(tài)韌性(social-ecological resilience，也稱演進韌性revolutionary resilience)[2]，即在原環(huán)境維度的基礎(chǔ)上加入了社會、管理、經(jīng)濟等內(nèi)容，形成了較為全面的應(yīng)對災(zāi)害與氣候變化的重要理念。因此，基于韌性理念的城市防災(zāi)減災(zāi)方法能夠適應(yīng)不斷變化的災(zāi)害形勢，形成了一種更易達成的目標(biāo)和更易操作的方式，從而達到城市防災(zāi)減災(zāi)的預(yù)期效果。

非工程防災(zāi)措施以城市作為研究對象，最早應(yīng)用于城市防洪領(lǐng)域中。20世紀70年代，美國率先提出非工程措施作為減少洪災(zāi)損失的綜合措施[3]。非工程措施是相對于工程措施而言的，因而包括除工程措施之外與防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的一切活動，包括法律法規(guī)、防災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、管理體制與管理機構(gòu)、防災(zāi)宣傳教育、防災(zāi)保險、心理療傷等若干方面。在災(zāi)害研究的不斷深入中，人們越發(fā)意識到災(zāi)害發(fā)生與人類活動的密切關(guān)系，同時也開始意識到社會脆弱性對災(zāi)害的影響和對災(zāi)害損失的放大作用。當(dāng)前，以美國、日本為代表的在防災(zāi)方面具有先進經(jīng)驗的國家，開始注重工程防災(zāi)措施與非工程防災(zāi)措施的有效結(jié)合，將災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后作為整體看待，其工作重心也由防災(zāi)減災(zāi)轉(zhuǎn)向適災(zāi)消災(zāi)，形成對災(zāi)害的可持續(xù)管理機制。

從上述分析不難看出，非工程防災(zāi)與城市韌性理念具有相似之處，城市韌性通過城市管理、經(jīng)濟、社會等各組成部分與環(huán)境維度上城市防災(zāi)減災(zāi)的具體規(guī)劃建設(shè)緊密協(xié)作，達到完善城市綜合防災(zāi)減災(zāi)效果的目的，其研究對象已經(jīng)突破了災(zāi)害本身，延伸到以城市為研究對象，其研究內(nèi)容也涉及到城市的諸多子系統(tǒng)，相較于非工程防災(zāi)的研究范疇更大。從韌性城市理念與城市綜合防災(zāi)之間的對應(yīng)關(guān)系圖可見(見圖1)，城市綜合防災(zāi)主要包含工程防災(zāi)和非工程防災(zāi)兩部分，而韌性城市不僅拓展了綜合防災(zāi)的范疇，還包含城市系統(tǒng)在災(zāi)害擾動發(fā)生后自我重組與創(chuàng)新發(fā)展的部分，基于韌性城市系統(tǒng)下的管理、社會、經(jīng)濟等多維視角，本文提出基于韌性理念的城市非工程防災(zāi)策略。

三、 韌性理念下的城市非工程防災(zāi)策略

1. 基于管理韌性的非工程防災(zāi)策略

管理韌性主要是通過對城市防災(zāi)工作的程序、實施、制度的有效管理來體現(xiàn)城市應(yīng)對災(zāi)害的韌性，其非工程防災(zāi)策略包含基于災(zāi)害風(fēng)險評價的災(zāi)前準備、基于災(zāi)害全過程的響應(yīng)系統(tǒng)以及災(zāi)害管理體制與災(zāi)害法律法規(guī)等內(nèi)容。

(1) 基于災(zāi)害風(fēng)險評價的災(zāi)前準備。災(zāi)害風(fēng)險評價是城市綜合防災(zāi)體系中的首要環(huán)節(jié)，主要以地理信息系統(tǒng)為技術(shù)平臺，通過科學(xué)準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，制定災(zāi)害風(fēng)險分布圖以及其他相關(guān)信息，為政府管理部門、市民和相關(guān)機構(gòu)提供最新的災(zāi)害動態(tài)信息，為制定具體的防災(zāi)策略提供科學(xué)依據(jù)[4]?；跒?zāi)害風(fēng)險評價進行城市綜合防災(zāi)規(guī)劃，可以確定高風(fēng)險災(zāi)害種類和高風(fēng)險地區(qū)，規(guī)劃各級應(yīng)急避難場所、應(yīng)急避難道路、防災(zāi)機構(gòu)的位置，設(shè)置避難設(shè)施和物資，并將相關(guān)信息以多種形式進行宣傳，使市民熟知災(zāi)害的相關(guān)內(nèi)容，如泛洪區(qū)范圍(洪水淹沒區(qū)范圍)，從而有效地規(guī)避風(fēng)險。

如日本建立了基于PC網(wǎng)絡(luò)平臺的數(shù)字防災(zāi)信息系統(tǒng)，東京防災(zāi)地圖網(wǎng)站即為具備較全面防災(zāi)信息的綜合服務(wù)平臺，通過該網(wǎng)站人們可以了解潛在地質(zhì)災(zāi)害信息，查找到最近的避難場所位置以及災(zāi)時安全道路信息。目前我國多個城市已建成或正在進行智慧城市平臺的建設(shè)，如北京、上海、廣州、深圳、武漢、廈門等城市均已建設(shè)地理信息資源共享服務(wù)平臺。智慧城市平臺以信息和通信技術(shù)為基礎(chǔ)，對復(fù)雜的城市系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)獲取、分析和評價，從而對城市交通、災(zāi)害、服務(wù)等需求做出智能響應(yīng)、管理和運行。如“智慧上?！敝攸c發(fā)展云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在城市建設(shè)和管理方面取得了顯著成績。但我國以防災(zāi)信息為主的數(shù)字信息平臺建設(shè)還處在起步階段，防災(zāi)設(shè)施、應(yīng)急避難場所等信息的查詢方式、信息詳實度和互動性還有很大的提升空間。

(2) 基于災(zāi)害全過程的響應(yīng)系統(tǒng)。一般災(zāi)害發(fā)生時段主要包含減災(zāi)、準備、反應(yīng)、恢復(fù)四階段[5]。在這一過程中，非工程防災(zāi)措施在災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急信息收集與發(fā)布、應(yīng)急預(yù)案與實施保障等諸多環(huán)節(jié)均起到重要作用，能夠有效提高城市應(yīng)對災(zāi)害的韌性。

災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警主要依賴設(shè)置應(yīng)對地震、洪水等特定災(zāi)害的專業(yè)設(shè)備，并結(jié)合數(shù)字技術(shù)、智慧技術(shù)、大數(shù)據(jù)等為災(zāi)害信息收集和判斷提供更加便捷的途徑。如通過GIS與遙感(RS)和全球定位系統(tǒng)(GPS)相結(jié)合，構(gòu)成動態(tài)的災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)，可實時獲取空間信息及災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展和變化的數(shù)據(jù)作為GIS的數(shù)據(jù)來源，并通過GIS進行分析處理和決策支持，并將預(yù)警信息及時發(fā)送到軌道交通、公路、民航等運輸部門以及企業(yè)、居民社區(qū)等。在這期間接到警報的部門啟動自身的預(yù)警機制，如有關(guān)部門可以采取列車停車、電梯控制等措施，居民可及時切斷電氣系統(tǒng)，并進行疏散和避難行動。還可通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實行電腦自動控制，如在接到警報后自動切斷電源，避免次生災(zāi)害發(fā)生，將災(zāi)害的損失降低到最小，該技術(shù)已成為地球災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急信息系統(tǒng)的關(guān)鍵技術(shù)[6]。如紐約市“連接的城市”(connected city)計劃實現(xiàn)了城市的信息化、智能化和網(wǎng)絡(luò)化，通過對信息的動態(tài)監(jiān)測、收集和可視化圖形處理，準確了解設(shè)施使用狀態(tài)以及災(zāi)害對設(shè)施的影響等信息，通過數(shù)據(jù)中心將信息整合處理并提供數(shù)字化的綜合型信息平臺，同時通過云計算技術(shù)對數(shù)據(jù)進行處理，為管理決策提供響應(yīng)依據(jù)[7]。

應(yīng)急信息的快速收集與及時、準確、有效地發(fā)布是實現(xiàn)第一時間避災(zāi)和救災(zāi)，減輕災(zāi)害影響的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)急信息可通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報刊、通信、公共電子顯示牌、警報器、信息廣播車及人員通知等方法進行傳播，確保人員及時、準確獲得相關(guān)應(yīng)急信息。網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播覆蓋面廣，其信息發(fā)布具有較高的實時性和方便性，可作為災(zāi)時主要應(yīng)急信息傳播工具之一。各級政府應(yīng)選擇指定的網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報刊等媒體作為信息發(fā)布的唯一官方渠道，并以報道災(zāi)害預(yù)報、疏散逃生等指導(dǎo)性內(nèi)容為主，而非以災(zāi)害損失為主[8]。通過數(shù)字網(wǎng)絡(luò)途徑，人們可以實時分享災(zāi)害對自己所在位置的影響情況，周圍道路、建筑等設(shè)施的損害及關(guān)閉情況，親朋好友的安全狀態(tài)等，為政府及相關(guān)部門提供一些傳統(tǒng)渠道難以及時獲取的信息。如美國地理測繪局(USGS)“你感覺到了嗎(Did You Feel It)?”網(wǎng)站不僅提供了多種災(zāi)害實時信息、相關(guān)知識以及防災(zāi)措施，還通過多種網(wǎng)絡(luò)渠道建立了市民共享信息及進行反饋的平臺[9]。

應(yīng)急預(yù)案的建立應(yīng)統(tǒng)籌安排政府相關(guān)部門，成立以政府為主導(dǎo)的官方預(yù)警監(jiān)控機構(gòu)[10]，建立信息共享的專業(yè)預(yù)警平臺和城市、城區(qū)、街道、社區(qū)的分級工作系統(tǒng)，明確各級行政機構(gòu)的目標(biāo)、責(zé)任與職能，提出具體的應(yīng)急實施措施和保障方法，并保證其發(fā)布信息的透明性和權(quán)威性。同時，進一步加強國家及地方政府應(yīng)急預(yù)案的法律保障，成立獨立的防災(zāi)管理部門，形成部門間橫向協(xié)調(diào)和統(tǒng)一指揮的工作機制，避免應(yīng)急救援力量的分散和混亂。我國在應(yīng)急管理方面已制定了從國家到地方層面的各級應(yīng)急預(yù)案體系，并逐漸投入實施中。但與發(fā)達國家相比我國還存在一定的差距。為保障防災(zāi)響應(yīng)系統(tǒng)的有效運行，亟待建立全國多層次的防災(zāi)信息共享平臺。集合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智能信息處理等多種綜合技術(shù)，與國家、各大城市減災(zāi)中心、各涉災(zāi)部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)全國范圍的災(zāi)害數(shù)據(jù)資料共享，實時掌握區(qū)域和地方災(zāi)害動態(tài)及相關(guān)影響，以提高決策的準確性[11]。最終，構(gòu)建信息共享的數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)平臺，并與監(jiān)測技術(shù)緊密聯(lián)系，實時更新，建立空、地、人一體的城市綜合災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)。

(3) 災(zāi)害管理體制與法律法規(guī)。近年來，雖然我國防災(zāi)領(lǐng)域中的各項工作已經(jīng)得到加強和完善，但依然存在著多方面的問題?，F(xiàn)階段全國各地的城市防災(zāi)規(guī)劃體系還未形成自上而下的清晰網(wǎng)絡(luò)化構(gòu)架，防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)中存在著諸多問題，如目標(biāo)災(zāi)種少、防災(zāi)手段單一、防災(zāi)布局不合理、防災(zāi)設(shè)施欠缺和重復(fù)配置并存以及局部高水準和整體水平偏低等問題。我國城市實行的是分災(zāi)種、分部門的災(zāi)害管理模式。資源共享性較弱，水平參差不齊，職責(zé)權(quán)限交叉和分割，未形成分工和協(xié)作的良好機制。防災(zāi)規(guī)劃雖然是城市規(guī)劃中的重要組成部分，但在實際規(guī)劃編制和城市建設(shè)中卻始終處于從屬地位。防災(zāi)規(guī)劃的編制主要基于工程技術(shù)為城市防災(zāi)提供技術(shù)、管理和組織程序上的專業(yè)措施，而缺乏基于綜合防災(zāi)理念的城市全局考慮。如在城市總體規(guī)劃中，防災(zāi)規(guī)劃停留于用地適宜性評價層面；在控制性、修建性詳細規(guī)劃中，關(guān)于防災(zāi)空間、避難場所、疏散通道的設(shè)置也少有體現(xiàn)。因此，現(xiàn)階段迫切需要建立適應(yīng)我國城市組織層級特點的災(zāi)害管理制度，發(fā)揮城市、街道、住區(qū)黨(團)組織的帶頭作用，建立城市災(zāi)害應(yīng)急機構(gòu)等核心防災(zāi)組織，在上級部門支持下積極制定各級防災(zāi)規(guī)劃及實施指南。

此外，我國現(xiàn)行的防災(zāi)法律基本針對單一災(zāi)種，仍然缺乏城市層面的綜合防災(zāi)法律法規(guī)。在這方面，日本的防災(zāi)法律體系可以作為借鑒，其防災(zāi)法律體系由基本法、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)害恢復(fù)和復(fù)興四方面構(gòu)成，為防災(zāi)活動的有序進行提供了法律保障和依據(jù)。《防災(zāi)對策基本法》是日本防災(zāi)法律的核心，以1959 年的伊勢灣臺風(fēng)為契機制定，并在吸取阪神大地震災(zāi)害教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進行了完善。其主要內(nèi)容包括:防災(zāi)責(zé)任的明確化、有關(guān)防災(zāi)的組織系統(tǒng)、防災(zāi)計劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)害恢復(fù)計劃、財政金融措施及災(zāi)害緊急事態(tài)計劃?；谖覈鞯貐^(qū)的現(xiàn)實條件，可以在一些城市進行非工程防災(zāi)法規(guī)的示范項目，尤其是一些具備經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)的發(fā)達地區(qū)或城市，更應(yīng)該針對其所處地域的自然環(huán)境、城市規(guī)模、人口密度等基本條件制定基于多災(zāi)種的非工程防災(zāi)制度，成為城市綜合防災(zāi)的重要制度保障。

2. 基于社會韌性的非工程防災(zāi)策略

社會韌性主要是通過對城市防災(zāi)工作的教育、宣傳和社會活動體現(xiàn)城市應(yīng)對災(zāi)害的韌性，其非工程防災(zāi)策略包含防災(zāi)教育與防災(zāi)活動、建立安全社區(qū)和規(guī)劃避難行動等內(nèi)容。

(1) 防災(zāi)教育與防災(zāi)活動。城市防災(zāi)與市民的切身利益密切相關(guān)，每個市民都有參與防災(zāi)活動的權(quán)利和義務(wù)，并將直接影響到防災(zāi)活動實施的效果。因此，應(yīng)積極加強防災(zāi)宣傳，提升全社會的防災(zāi)意識，使全社會正視災(zāi)害并有準備地應(yīng)對災(zāi)害。根據(jù)災(zāi)害的范疇，宣傳教育可分為兩個方面：一方面針對漸進性的生態(tài)擾動和自然災(zāi)害，提高人們對于生態(tài)和環(huán)境保護的認識，了解到個人對環(huán)境保護所能做的貢獻和途徑，從個人做起，減弱人類活動對城市環(huán)境的影響，不為災(zāi)害創(chuàng)造孕育環(huán)境；另一方面應(yīng)了解所在地區(qū)的易發(fā)災(zāi)害及災(zāi)害特點，熟悉地區(qū)周圍避難場所和安全路線，掌握防災(zāi)設(shè)備的使用、避難疏散的知識，提高自救和互救的能力，并建立鄰里互助的協(xié)作機制，進行必要的演習(xí)和訓(xùn)練。

日本十分重視防災(zāi)的教育和宣傳，支持民間自發(fā)的防災(zāi)活動，提倡自助、互助基礎(chǔ)上的政府公助，實現(xiàn)每位公民及企業(yè)以自覺為基礎(chǔ)的“自助”、地區(qū)多樣主體的“互助”和國家及地方公共團體的“公助”之間的協(xié)作。日本兒童從小就要接受防災(zāi)教育，根據(jù)不同年齡特點采用靈活的教育方式。消防機構(gòu)以社區(qū)為基本單位向市民提供防災(zāi)指導(dǎo)，并組織各種類型的防災(zāi)活動。每個中等以上城市都有政府投資設(shè)立的防災(zāi)館，宣傳防災(zāi)知識，一些防災(zāi)館與防災(zāi)中心合建，儲存大量應(yīng)急食品和生活用品，平時用于宣傳教育，災(zāi)時則成為救災(zāi)指揮中心。國家設(shè)立防災(zāi)日和防災(zāi)周，并在相關(guān)的防災(zāi)活動日舉行社會各界廣泛參與的綜合防災(zāi)演練。2006年，日本中央防災(zāi)會議確立了“采取安全、放心、有價值的行動”為口號的“關(guān)于推進減災(zāi)國民運動的基本方針”，推動個人、家庭、地區(qū)、企業(yè)及團體等日常性減災(zāi)活動及投資的持續(xù)開展。包括群眾防災(zāi)活動、防災(zāi)知識宣傳、防災(zāi)投資、大范圍協(xié)作、長期持續(xù)進行防災(zāi)活動五部分內(nèi)容(見表2)。借鑒日本的防災(zāi)經(jīng)驗，防災(zāi)宣傳教育不僅在于設(shè)立“防災(zāi)日”等活動，更應(yīng)拓寬各類宣傳渠道，針對不同的人群和領(lǐng)域進行持續(xù)的、規(guī)律化的宣傳活動，以達到普及防災(zāi)知識的效果。如通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報刊書籍、公益廣告等多種媒體，并以學(xué)校、社區(qū)、公司等為單位，進行固定時間、地點的防災(zāi)宣傳活動。

表2 日本關(guān)于推進減災(zāi)國民運動的基本方針和內(nèi)容

注：作者根據(jù)參考文獻[13]繪制。

(2) 建立安全社區(qū)和規(guī)劃避難行動。1989年，世界衛(wèi)生組織(WHO)提出“安全社區(qū)”概念。安全社區(qū)需要制定針對所有居民、環(huán)境和現(xiàn)狀條件的安全預(yù)防方案，具有包括政府、衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、志愿者組織、企業(yè)和個人共同參與的工作網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中的各個組織之間緊密聯(lián)系，充分運用各自的資源為社區(qū)安全服務(wù)。該概念強調(diào)了安全社區(qū)不僅應(yīng)建立社區(qū)自身防災(zāi)體系，還要形成自身體系循環(huán)保障措施。即安全社區(qū)需要聯(lián)合社區(qū)公民、區(qū)內(nèi)各組織及各級機構(gòu)發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成相互協(xié)助的穩(wěn)定系統(tǒng)。2002年，我國山東省濟南市槐蔭區(qū)青年公園社區(qū)被WHO命名為安全社區(qū)，2006年我國頒布了《安全社區(qū)建設(shè)基本要求》(AQ/T9001—2006)，2007年開始實行《“減災(zāi)社區(qū)示范”標(biāo)準》，2010年發(fā)布了《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準》。至此，我國安全社區(qū)建設(shè)已經(jīng)有了一定的理論基礎(chǔ)和技術(shù)標(biāo)準，但大規(guī)模的實際建設(shè)還處于起步階段，并在不斷探索之中[12]。隨著城市的不斷發(fā)展，安全社區(qū)建設(shè)應(yīng)采取重點城市先行規(guī)劃作為示范，逐步在全國推廣的方針，建立以區(qū)級、街區(qū)級和單位級別(公司或住區(qū))為主體的防災(zāi)單元，實行自上而下、多層次的防災(zāi)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建包含政府、公眾、個人、志愿者的社會聯(lián)合防災(zāi)體系，形成常態(tài)化的防災(zāi)宣傳和管理，充分發(fā)揮公民在防災(zāi)中的積極作用，強化市民參與和共同面對危機的意識，實現(xiàn)安全社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)促進市民根據(jù)安全社區(qū)規(guī)劃提前規(guī)劃自己的避難行動，以應(yīng)對未來可能發(fā)生的災(zāi)害風(fēng)險。以地震為例，居民在地震發(fā)生初期應(yīng)采取一系列行動(見圖2)，隨后應(yīng)根據(jù)所在地是否發(fā)生火災(zāi)及住宅倒塌、有無人員傷亡、是否存在危險，以及當(dāng)?shù)厥欠癜l(fā)布避難通知，進行選擇性避難?？梢赃x擇直接從家到緊急避難場所(防災(zāi)據(jù)點)，或與家人朋友相約在之前確定的地點集合后一同到達緊急避難場所(防災(zāi)據(jù)點)。到達后應(yīng)檢查緊急避難場所周圍的安全性(如是否存在火災(zāi)蔓延的危險)，根據(jù)實際情況轉(zhuǎn)移到具有廣域避難場所作用的郊野防災(zāi)公園或中心避難場所，等待災(zāi)害危險減輕以及地震災(zāi)害對建筑影響穩(wěn)定后，撤離到緊急避難場所(防災(zāi)據(jù)點)。如居民住宅受到較大破壞可選擇到固定避難場所進行避難，當(dāng)災(zāi)害消除以及居民住宅修復(fù)完成后可回到居住地(見圖3)。需要注意的是，災(zāi)害趨于平靜后，數(shù)量眾多的人員在回家或前往避難場所的過程中，可能會在道路上發(fā)生二次災(zāi)害。因此，政府防災(zāi)管理機構(gòu)應(yīng)為步行回家人員提供安全保障計劃，規(guī)劃出災(zāi)害發(fā)生時可安全通行的道路，提供網(wǎng)絡(luò)實時查詢，使居民在災(zāi)害發(fā)生時主動選擇安全道路。同時，在安全道路沿線提供各種類型的服務(wù)，包括便利店、連鎖店、學(xué)校、加油站等，為步行者提供水、廁所、休息區(qū)域，以及道路信息和緊急避難場所查詢等。

3. 基于經(jīng)濟韌性的非工程防災(zāi)策略

經(jīng)濟韌性主要是通過對城市防災(zāi)工作的資金和財務(wù)風(fēng)險管理體現(xiàn)城市應(yīng)對災(zāi)害的韌性，其非工程防災(zāi)策略包含防災(zāi)建設(shè)的資金投入和來源、災(zāi)前財務(wù)性風(fēng)險管理等內(nèi)容。

(1) 防災(zāi)資金來源保障。穩(wěn)定的資金來源是城市防災(zāi)工作順利進行的重要保障。防災(zāi)資金應(yīng)作為地方政府預(yù)算的重要組成部分，用以增強城市經(jīng)濟、生態(tài)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施等的抗災(zāi)能力?？梢栽O(shè)立固定的災(zāi)害救助基金，以政府為主體，面向社會、團體和個人拓展資金來源渠道，保障資金來源的穩(wěn)定性，增加城市防災(zāi)建設(shè)的資金投入。如日本在防災(zāi)資金方面投入很大，2010年防災(zāi)的相關(guān)預(yù)算總計約為1兆2 383億日元，其中科學(xué)技術(shù)研究占0.6%，災(zāi)害預(yù)防占17.5%，國土保全占62.4%，災(zāi)害恢復(fù)占19.5%[13]。在防災(zāi)投入方面，地方政府應(yīng)努力爭取國家和上級政府的補充資金來開展防災(zāi)行動，并鼓勵其他部門參與宣傳活動以獲得更多資助。日本東京與民間團體簽訂了“事先型”的平時合作協(xié)定，確保災(zāi)時能夠迅速進行物資和設(shè)備的調(diào)配[14]。同時，應(yīng)注意提高防災(zāi)資金使用效率，通過科學(xué)論證，制定地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，提出保障實施的機制。如鼓勵對房屋的評估、加固和翻新，對投資防災(zāi)建設(shè)的企業(yè)實行激勵政策，對增加災(zāi)害風(fēng)險和導(dǎo)致環(huán)境惡化的情況進行罰款和制裁等[4]。

(2) 災(zāi)前財務(wù)性風(fēng)險管理。積極推行災(zāi)害保險為主的災(zāi)前財務(wù)性風(fēng)險管理是保障防災(zāi)資金的重要措施。災(zāi)害發(fā)生后通過災(zāi)害風(fēng)險分擔(dān)，可以用經(jīng)濟手段對局部受災(zāi)地區(qū)給予部分賠償，減輕當(dāng)事人的損失，達到促進生產(chǎn)和生活恢復(fù)的效果。日本于1966年開辦了地震保險，并不斷充實和完善地震保險的內(nèi)容。其保險內(nèi)容包括以民宅及其內(nèi)部財產(chǎn)為對象的家庭財產(chǎn)的地震保險和以工廠、倉庫、事務(wù)所、商店等擁有的建筑物、機器、設(shè)備、產(chǎn)品、商品為對象的企業(yè)財產(chǎn)的地震保險，承保災(zāi)種包括地震、火山爆發(fā)、海嘯等[15]。目前我國的救災(zāi)工作仍然以國家的無償救助為主，以保險為主的經(jīng)濟防災(zāi)方式在我國尚未充分開展。發(fā)展災(zāi)害保險是國際防災(zāi)經(jīng)濟的重要組成部分，隨著我國市場化的推進，應(yīng)建立以災(zāi)害保險為主，結(jié)合政府投入、國際援助以及社會互助等形式共存、兼顧公平的新型救災(zāi)體制。

四、 結(jié) 語

城市災(zāi)害的形成及其防御過程與城市活動的方方面面密切相關(guān)，災(zāi)害源僅僅是災(zāi)害發(fā)生的外因，而國家制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會組織結(jié)構(gòu)、城市災(zāi)害管理能力和城市居民的防災(zāi)意識等是影響災(zāi)害規(guī)模和強度的基本因素和內(nèi)因[16]。大部分災(zāi)害具有不可避免性，而災(zāi)害發(fā)生時人們的應(yīng)對方式則具有可選擇性。韌性理念為城市綜合防災(zāi)的深入研究提供了新的方向，通過增強城市系統(tǒng)的韌性，提升其應(yīng)對擾動的能力，避免或減輕擾動對城市系統(tǒng)的影響破壞，是保證城市健康、可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

一直以來，傳統(tǒng)防災(zāi)以各種工程措施為主要形式，注重于工程措施對災(zāi)害的消除作用。而日本、美國等具有先進防災(zāi)經(jīng)驗的國家，其災(zāi)害應(yīng)對已經(jīng)逐漸由工程性措施轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ膛c非工程措施并重，并開始關(guān)注城市韌性理念在實現(xiàn)安全城市目標(biāo)中的重要作用?；陧g性理念的非工程防災(zāi)策略作為工程防災(zāi)策略的重要保障和補充，有助于社會整體防災(zāi)意識和整體防災(zāi)水平的提升。通過基于智慧城市理念的監(jiān)測、預(yù)報和預(yù)警信息發(fā)布等非工程措施，可以使人們及時離開易受到災(zāi)害威脅的區(qū)域；通過加強防災(zāi)宣傳，普及防災(zāi)救助知識，使人們在災(zāi)害發(fā)生時能進行有效的自救，避免大范圍的人員傷亡。另外，通過防災(zāi)基金的設(shè)立和防災(zāi)保險制度的完善，可為災(zāi)后修復(fù)和重建家園提供保障。因此，基于韌性理念的非工程防災(zāi)策略，是城市綜合防災(zāi)目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要保障，是城市的自然——經(jīng)濟——社會整合系統(tǒng)中的重要組成部分。