申 瓊

黨的十八大報(bào)告指出，在我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決定性階段，重申發(fā)展成果由人民共享。在思考中國(guó)體育發(fā)展戰(zhàn)略的大視野和大命題之下，公共行政學(xué)在公共體育服務(wù)中的應(yīng)用旨在研究如何在公平、正義的價(jià)值取向下進(jìn)行體育公共資源的社會(huì)分配。新公共服務(wù)從“公共性”“民主公民權(quán)”“公共利益”“公共責(zé)任”剖析現(xiàn)階段我國(guó)公共體育服務(wù)目的、服務(wù)結(jié)果中存在的問(wèn)題，提出我國(guó)公共體育服務(wù)在強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)并創(chuàng)造公共利益、公眾參與價(jià)值取向、服務(wù)理念的改革建議。研究?jī)r(jià)值在于為我國(guó)從體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)的過(guò)渡、全面實(shí)現(xiàn)法制社會(huì)提供建議。

1 公共體育服務(wù)發(fā)展的回顧與總結(jié)

自十六大以來(lái)，我國(guó)政府要求提高其公共服務(wù)能力和水平以及政府公共服務(wù)質(zhì)量，為全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。2007年1月，公共體育服務(wù)在肖林鵬、李宗浩、楊小晨《公共體育服務(wù)概念及其理論分析》一文將公共體育服務(wù)納入到了學(xué)術(shù)研究，近十余年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)公共體育服務(wù)的研究包含最開(kāi)始的概念界定、增加和創(chuàng)新服務(wù)供給種類、創(chuàng)新體育體制、管理模式的轉(zhuǎn)變、服務(wù)均等化、現(xiàn)狀調(diào)查與對(duì)策研究等。在公共體育服務(wù)發(fā)展的十余年，學(xué)術(shù)界對(duì)公共體育服務(wù)價(jià)值的關(guān)注從最初對(duì)物的量化、經(jīng)費(fèi)的投入與使用的關(guān)注開(kāi)始轉(zhuǎn)化為對(duì)制度、體制和人本主義的關(guān)注，2014年4月牟春蕾《論公共價(jià)值視野下我國(guó)公共體育服務(wù)改革取向》、2013年張小航《創(chuàng)造公共價(jià)值：我國(guó)公共體育服務(wù)改革的新動(dòng)向》、《公共性的回歸：后新公共管理時(shí)代我國(guó)公共體育服務(wù)改革取向探討》、2017年《論公共體育服務(wù)中的公共參與機(jī)制》等，學(xué)術(shù)界在公共服務(wù)領(lǐng)域從開(kāi)始對(duì)物的研究轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)類似公平、民主等公民切身利益關(guān)注的轉(zhuǎn)變。我國(guó)的公共體育服務(wù)初期，在老公共行政和管理主義下注重效率造成公平的缺失，公共參與度不高便是公共體育服務(wù)結(jié)果的主要標(biāo)志。我國(guó)公共參與機(jī)制尚未形成，提高公民參與意識(shí)、增加政府回應(yīng)度形成良性循環(huán)機(jī)制。

2 相關(guān)概念闡述

2.1 公共體育服務(wù)的概念

公共體育服務(wù)是一種有關(guān)體育的基本需求，受特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景的影響，被稱作是特定共同體中對(duì)體育共性需求的制度性回應(yīng)?，F(xiàn)階段具有說(shuō)服力的定義為，公共體育服務(wù)是指政府或者非政府組織行使為公民提供體育產(chǎn)品的共同使用及有關(guān)體育服務(wù)的共同享用的職能的過(guò)程[1]。公共體育服務(wù)對(duì)公民來(lái)說(shuō)是權(quán)利也是義務(wù)，權(quán)力和義務(wù)是同時(shí)產(chǎn)生的。公民有享受有關(guān)體育需求權(quán)利的同時(shí)，更有愛(ài)護(hù)公共體育服務(wù)的設(shè)施、場(chǎng)館、監(jiān)督公共體育服務(wù)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并有義務(wù)及時(shí)提出解決問(wèn)題的方式及途徑。

2.2 公共體育服務(wù)中的公共性

公共性是一個(gè)歷史范疇。從體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，是公共性范疇得以浮現(xiàn)和凸顯的歷史性條件。公共性內(nèi)涵包括：一是源于公共性本義，即社會(huì)資源向公眾開(kāi)放，民主治理過(guò)程中共同享有的權(quán)利，如一些體育場(chǎng)館和體育設(shè)施的對(duì)外開(kāi)放及使用；二是作為目的和價(jià)值取向的公共性，即人們的共同利益和價(jià)值；三是在社會(huì)制度安排的層面，公共性意味著共同參與，尤其是以共同生產(chǎn)為形式的社會(huì)參與，它使公共產(chǎn)品的供給效率大幅提升。我們此處所強(qiáng)調(diào)的體育事業(yè)的公共性兼具以上三個(gè)維度的內(nèi)涵。

在我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，重申發(fā)展成果由人民共享，對(duì)我們體育工作者的啟示在于，要把“公共性”這一社會(huì)發(fā)展的根本命題和價(jià)值主張置于分析國(guó)情民情和學(xué)術(shù)論的核心位置。唯有如此，方能使對(duì)公共體育服務(wù)體系的討論獲得恰當(dāng)確切的現(xiàn)實(shí)定位和價(jià)值規(guī)范。以滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的體育需求為宗旨，實(shí)現(xiàn)體育發(fā)展的優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，充分釋放和彰顯體育事業(yè)的公共性。

2.3 民主公民權(quán)

公民權(quán)是社會(huì)文明發(fā)展程度的標(biāo)志，民主被提上日程代表著社會(huì)從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，是文明進(jìn)步的最高表現(xiàn)。民主公民權(quán)體現(xiàn)的程度是社會(huì)發(fā)展成熟的標(biāo)志桿。新公共服務(wù)理論認(rèn)為通過(guò)民主治理來(lái)實(shí)現(xiàn)其政府職能。

2.4 新公共服務(wù)概念及理論主張

新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的對(duì)象是公民，即公民權(quán)與公民責(zé)任于一體，并將實(shí)現(xiàn)公民權(quán)力、公民承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公共利益等再一次肯定為公共行政的最終目標(biāo)，用這樣的價(jià)值觀來(lái)指導(dǎo)政府、公務(wù)員的行為內(nèi)容和行為方式，以此來(lái)提升公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值觀，用以引領(lǐng)公共行政領(lǐng)域“正確”“科學(xué)”的價(jià)值觀；這是繼美國(guó)遭遇“9·11”襲擊后美國(guó)公務(wù)員和公民的表現(xiàn)，公共服務(wù)不僅是公務(wù)員的服務(wù)精神，普通的民眾也希望有所貢獻(xiàn)，在管理主義的定義下把人們視為顧客或者是消費(fèi)者，而不是將人們視為公民。對(duì)這種現(xiàn)象的意外和滿意的同時(shí)，更希望的結(jié)果是聽(tīng)到人們談?wù)摴卜?wù)的價(jià)值觀、精神以及崇高性，就公共服務(wù)的尊嚴(yán)和崇高性啟動(dòng)一些對(duì)話并且?guī)椭珓?wù)員重新發(fā)現(xiàn)其行為的精髓和意義以及它們這樣做的理由。

新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)公民的價(jià)值取向與身份認(rèn)同，將公民的表達(dá)與述求作為決策的重要依據(jù)。公共服務(wù)的改革應(yīng)該把公民置于治理體系的中心與重心的位置，并且政府的治理角色應(yīng)該定位于服務(wù)，非管理與領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)調(diào)應(yīng)該建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇[2]。

3 新公共服務(wù)視角下我國(guó)公共體育服務(wù)缺陷的具體表現(xiàn)

公共體育服務(wù)的發(fā)展與服務(wù)型政府的建設(shè)相互依存，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共體育服務(wù)于和諧社會(huì)，既是目的又是條件，社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)公共體育服務(wù)的完善，公共體育的發(fā)展以社會(huì)主義富強(qiáng)為前提條件。建國(guó)近60年來(lái)，國(guó)力進(jìn)一步增強(qiáng)，公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)、設(shè)施與人才培養(yǎng)也得到進(jìn)一步完善，黨的十九大即將召開(kāi)，民生備受關(guān)注，公民對(duì)體育的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有被滿足，公眾參與熱情即將被喚醒，新公共服務(wù)理論中強(qiáng)調(diào)服務(wù)中的公共利益、強(qiáng)調(diào)公民民主權(quán)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任，無(wú)疑是對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)的良性運(yùn)行提供了理論依據(jù)與指導(dǎo)。

3.1 政府公共體育服務(wù)定位不準(zhǔn)

公共體育服務(wù)發(fā)展初期，借鑒西方國(guó)家公共服務(wù)理論和時(shí)間總結(jié)的可持續(xù)發(fā)展的多元化治理理論，在一定程度上緩解了我國(guó)多層次的公共體育需求，但是我國(guó)公共體育服務(wù)現(xiàn)狀仍然存在供給總量不足、供給效率低下、供給結(jié)構(gòu)不平衡及決策機(jī)制不足、供給主體單一和監(jiān)督機(jī)制不完善[3]。政府角色定位不準(zhǔn)確與職能有限性，壟斷管理的結(jié)果：第一，地方政府和體育行政部門缺乏開(kāi)放性，最重要的就是場(chǎng)館設(shè)施的使用率降低，直接的結(jié)果就是政府服務(wù)職能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)，公民的公共權(quán)益無(wú)法得到保證；第二，場(chǎng)館不開(kāi)放直接導(dǎo)致大型體育活動(dòng)無(wú)法舉行，這在一定程度上破壞了公民體育運(yùn)動(dòng)參與的積極性；第三，政府的主導(dǎo)地位不清晰，直接導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給主體發(fā)展不健全，只能主要來(lái)靠政府供給。一旦離開(kāi)政府的支持，公共體育服務(wù)的資源就處于斷流的狀態(tài)。更沒(méi)有對(duì)競(jìng)爭(zhēng)范圍、競(jìng)爭(zhēng)主體、競(jìng)爭(zhēng)條件與標(biāo)準(zhǔn)之類的問(wèn)題形成健全的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[4]。

3.1.1 公共服務(wù)政策被折扣執(zhí)行

新公共服務(wù)理論家認(rèn)為，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)。比如場(chǎng)館的建設(shè)與使用，其目的是廣大老百姓在建好的場(chǎng)地上進(jìn)行體育活動(dòng)。但是許多地方政府借此機(jī)會(huì)立項(xiàng)目、申請(qǐng)資金、興修體育場(chǎng)館，多數(shù)地方建的是大型場(chǎng)館，并不在老百姓身邊，建成以后，又以承辦體育賽事為由，為主辦單位創(chuàng)收，不但老百姓使用不方便，而且向公眾開(kāi)放非常有限，有些地方雖然開(kāi)放，但是收費(fèi)遠(yuǎn)超出普通公民的承受水平，許多大型場(chǎng)館在建立初期喊著惠民、便民的口號(hào)，實(shí)際上卻成了擺設(shè)，以鳥(niǎo)巢的賽后使用為例。這說(shuō)明這些有關(guān)場(chǎng)館和經(jīng)費(fèi)的政策在被執(zhí)行的過(guò)程中被打了折扣，因?yàn)榛ㄙM(fèi)高額經(jīng)費(fèi)建立的設(shè)施在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有真正發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

3.1.2 公共行政職員服務(wù)意識(shí)有待提高

公務(wù)員的職責(zé)就是幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益訴求，在社會(huì)中運(yùn)行的公共政策實(shí)際上是一系列復(fù)雜的相互作用過(guò)程的后果，這些相互作用設(shè)計(jì)多重群體和多重利益集團(tuán)，這些為社會(huì)各政治生活提供結(jié)構(gòu)和方向的政策方案是許多不同意見(jiàn)和利益的混合物。在政策制定和執(zhí)行的過(guò)程中需要以秉承民主、公平、奉獻(xiàn)為主，如果沒(méi)有這些價(jià)值觀的引導(dǎo)，公共服務(wù)中的貪污、主管單位以創(chuàng)收為目標(biāo)、場(chǎng)館的浪費(fèi)、公民參與意識(shí)不高等等這些現(xiàn)象將不會(huì)有所好轉(zhuǎn)。

3.2 公共體育服務(wù)結(jié)果

公共體育服務(wù)隸屬于公共服務(wù)，公共服務(wù)的目的是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，從統(tǒng)治者的角度出發(fā)即保證統(tǒng)治長(zhǎng)治久安，社會(huì)主義公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

3.2.1 公眾參與協(xié)商機(jī)制不健全

在公共行政執(zhí)行的過(guò)程中，協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)與否決定著社會(huì)的法制化程度。這代表政策與制度的執(zhí)行不再靠過(guò)去的“上傳下達(dá)”式的模式，這也代表著公民的覺(jué)悟程度。中華五千年文明史遺留的封建專制統(tǒng)治的影響，導(dǎo)致公眾參與不夠、政府回應(yīng)度不高，社會(huì)環(huán)境讓統(tǒng)治者及現(xiàn)在的行政官員習(xí)慣了忽視老百姓的利益與想法，過(guò)去的被統(tǒng)治者敢怒不敢言，延續(xù)至今，公民的覺(jué)悟程度與政府政治制度文明得到大大提升，但是公民的訴求被實(shí)現(xiàn)的愿望在偶爾的公眾對(duì)話中被重視和實(shí)現(xiàn)的實(shí)例太少；在僅有的被調(diào)查和說(shuō)話的機(jī)會(huì)與權(quán)利時(shí)，關(guān)于社區(qū)或者公民的利益在政策制定的過(guò)程中公民的切身利益被體現(xiàn)的機(jī)率少之又少。

3.2.2 績(jī)效評(píng)定與監(jiān)督機(jī)制不健全

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)要以實(shí)現(xiàn)公共利益—促進(jìn)公民權(quán)為最終目的，所以以公共利益是否得以實(shí)現(xiàn)作為公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)是毋庸置疑的。而我國(guó)的體育行政部門的績(jī)效評(píng)定多以興建場(chǎng)館的數(shù)量、組織活動(dòng)數(shù)量來(lái)作為依據(jù)，較少參考公眾的回應(yīng)。另外，公民參與與回應(yīng)的公共體育服務(wù)的渠道不通暢，無(wú)法將自身主觀、客觀以及根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況建議意見(jiàn)反饋給體育行政的相關(guān)部門，所以造成現(xiàn)實(shí)與公眾期望值之間的差距。

美國(guó)學(xué)者奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，“政府的義務(wù)不是提供服務(wù)，而是保證服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)?！蔽覈?guó)公共體育服務(wù)整體面臨場(chǎng)地不足、場(chǎng)地簡(jiǎn)陋、質(zhì)量不高等問(wèn)題。以我國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的廣州地區(qū)為例，公共體育場(chǎng)地設(shè)施只占各類體育場(chǎng)館設(shè)施總數(shù)的4.13%，就全國(guó)范圍而言，公共體育場(chǎng)館僅占2.3%，真正為普通大眾享有的共同體育資源還是極少。對(duì)于這些場(chǎng)地的使用上，于2009年12月至2010年2月對(duì)安徽、廣東、上海、江蘇、河南、新疆、云南7省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查的居民中，對(duì)當(dāng)前公共體育服務(wù)供給現(xiàn)狀滿意的居民只有11.7%，基本滿意的也僅有23.6%，不滿意的超過(guò)50%，不滿意的原因主要是可提供的體育場(chǎng)地設(shè)施不足[5]。

3.2.3 政府信任與合法性

新公共管理與老公共行政的主流模式存在共同的運(yùn)行模式，那就是依靠和信奉理性選擇模式。公共行政長(zhǎng)官與向他們報(bào)告的下屬之間的委托-代理模式理論的核心問(wèn)題：什么樣的激勵(lì)結(jié)構(gòu)適宜于保證下屬雇員的合作與服從，該組織的“控制群體”所面臨的問(wèn)題是如何提供充足并且適當(dāng)?shù)恼T因以至于下級(jí)參與者將愿意為該組織的工作做出貢獻(xiàn)。公共行政中應(yīng)該不僅僅涉及從屬于政客的行政角色，功能理性不應(yīng)該是行政官員唯一的思維方式，他們是公民的手托者，公共行政實(shí)踐應(yīng)該從有利于公民利益的實(shí)現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)，至少組織與行政官員的利益不應(yīng)該是第一位的。公共行政面臨的核心問(wèn)題在于，公共行政管理者能否代表并能夠回應(yīng)民眾利益的程度，否則民主便無(wú)以為繼[6]?！墩撜Z(yǔ)》中就有不患寡而患不均的言辭，可見(jiàn)設(shè)施的多少好壞體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展水平，那么怎樣盡可能公平分配的重要性。所謂合法化危機(jī)是指政治系統(tǒng)的存在及其命令失去了應(yīng)有的功能，公民對(duì)政府不信任、對(duì)政府命令的不服從，從而造成社會(huì)矛盾、沖突、動(dòng)蕩的危險(xiǎn)狀態(tài)[7]。由此看來(lái)，公共行政是民主社會(huì)得以發(fā)展繼續(xù)的根本，絕不僅僅只屬于政客的行政角色，行政官員所涉及的公共行政實(shí)踐中功能理性不能作為他們唯一合法的思維方式。

4 新公共服務(wù)理論視角下的我國(guó)公共體育服務(wù)改革建議

社會(huì)發(fā)展的公共性訴求，不是為了某個(gè)集團(tuán)的利益要求，也不是為了幾個(gè)集團(tuán)的利益需要，而是在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，有其基本的價(jià)值追求和利益的合理表達(dá)，追求的是一種普遍的公正、公平與正義[8]。

4.1 強(qiáng)調(diào)公眾參與度、公眾回應(yīng)度，以此保證實(shí)現(xiàn)參與-治理-參與的良性循環(huán)

新公共服務(wù)理論在注重效率的前提下更加強(qiáng)調(diào)公共行政的公共性、民主性，在高效的前提下將公共利益最大化。新公共服務(wù)理論認(rèn)為提供服務(wù)種類與服務(wù)質(zhì)量是拓寬公共參與、實(shí)現(xiàn)公眾參與度最有效的方式[9]。公眾參與度既能夠保證公共體育政策的監(jiān)督與制定、避免政策的盲目性和隨意性，又能夠一定程度上提高政策的合法性和科學(xué)性，在一定程度上避免腐敗的發(fā)生。切實(shí)做好民意調(diào)查，根據(jù)實(shí)際情況做好問(wèn)卷的設(shè)置、發(fā)放與回收，確保整個(gè)過(guò)程的科學(xué)性，并能夠在調(diào)查的基礎(chǔ)上確保調(diào)查的民意能夠付諸于改革和實(shí)際的操作過(guò)程中，從根本上打破傳統(tǒng)民眾“悲觀主義”“明哲保身”的心態(tài)，從最根本一點(diǎn)點(diǎn)改變政策的傳統(tǒng)“上傳下效”模式。

4.2 強(qiáng)化政府和行政官員“民主性”“公共性”的服務(wù)理念

在針對(duì)學(xué)習(xí)政策制定和公共行政執(zhí)行的新方法，認(rèn)識(shí)和承認(rèn)所面對(duì)挑戰(zhàn)的復(fù)雜性，并且重新恢復(fù)對(duì)公務(wù)員和公民的善待和尊重，為了使世界更加安全整潔，為了改進(jìn)我們的健康狀況，為了教育我們的孩子，以及為了解決我們所面臨的許多社會(huì)問(wèn)題而努力工作的人們而言，對(duì)于其非凡的獻(xiàn)身精神，我們找不到任何其他更合理的解釋。民主性與公共性的執(zhí)政和服務(wù)理念為促進(jìn)公民權(quán)和公眾參與、行政職員付出種種努力找到理論依據(jù)。

5 結(jié)束語(yǔ)

新公共服務(wù)理論幫助我們重新理解了今天所缺失的主流價(jià)值觀，比如非凡的獻(xiàn)身精神，使我們的世界更加安全和整潔，為了改進(jìn)我們的健康狀況，為了我們的孩子受到更好的教育以及為了解決我們所面臨的許多社會(huì)問(wèn)題而努力工作人們而言，今天所缺失的東西既能夠表達(dá)又可以重新肯定這些公共服務(wù)價(jià)值觀之重要性的統(tǒng)一主題和原則[9]。公共行政中的公共性特指政府和公務(wù)員的行政作為要具有公共性，而針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域，則包含著更多的內(nèi)容。如何在分配的過(guò)程中，在公民參與的過(guò)程中使其感受社會(huì)主義社會(huì)的民主、公平、正義，怎樣體現(xiàn)出來(lái)社會(huì)財(cái)富最終服務(wù)于人民的價(jià)值理念，這對(duì)政府官員和行政人員的服務(wù)價(jià)值定位要求上升到新的高度。人民代表大會(huì)對(duì)民生越來(lái)越多的關(guān)注，一次次的重申發(fā)展成果由人民共享，對(duì)我們體育工作者的啟示在于，要堅(jiān)持把“公共性”這一社會(huì)發(fā)展的根本命題和價(jià)值主張置于分析國(guó)情民情和學(xué)術(shù)理論的核心命題。