曹廷
《北美自貿(mào)協(xié)定》(North American Free Trade Agreement,英文縮寫為NAFTA)的重新談判過程可謂一波三折。早在競選總統(tǒng)期間,特朗普作為共和黨總統(tǒng)候選人便指責(zé)該協(xié)議不公平、抨擊其造成美國的巨大貿(mào)易逆差,叫囂要重審甚至撕毀協(xié)議??梢哉f,NAFTA是特朗普最上心的事情之一。上臺后,特朗普將NAFTA重談列為優(yōu)先議程,緊鑼密鼓地推進與墨西哥、加拿大的談判。自2017年8月開始,美、墨、加三國先后進行七輪談判,但因彼此分歧無法彌合而未能達成一致。
今年7月,美國和墨西哥開啟持續(xù)5周的雙邊會談。就在8月27日,美墨兩國從相互對立戲劇性地轉(zhuǎn)向“握手言和”,宣布初步達成《美墨自貿(mào)協(xié)定》。不久后,加拿大加入談判,但美加兩國之間分歧較大。經(jīng)過激烈博弈,加拿大終于在最后大限前,于9月30日與美國達成一致,成功“入群”。目前,三國計劃簽署《美國-墨西哥-加拿大協(xié)議》(The United States-Mexico-Canada Agreement,英文縮寫為USMCA),取代已有24年歷史的北美自貿(mào)協(xié)定,為三國長達13個月的馬拉松談判畫上句號。
新協(xié)議新在高標準
新協(xié)議長達1812頁,包括市場準入、原產(chǎn)地規(guī)則、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易救濟、投資、數(shù)字貿(mào)易、爭端解決、知識產(chǎn)權(quán)等30多個章節(jié),還包括美墨、美加就部分問題達成的附加雙邊協(xié)議,其“現(xiàn)代化”“高標準”的特點比較突出。
在原產(chǎn)地規(guī)則方面,規(guī)定車企要想獲得北美區(qū)內(nèi)的零關(guān)稅優(yōu)惠,就必須將來自北美的零配件占整車的比例由62.5%提升至75%,同時要求,至少七成汽車用鋼材來源于美、墨、加三國。汽車貿(mào)易配額方面,墨西哥、加拿大各自同意每年向美國出口不多于260萬輛汽車,如果超出配額,將接受美國加征的25%關(guān)稅。勞工薪酬方面,新協(xié)定要求,享受零關(guān)稅汽車的零件中40%-45%的部分是必須要在時薪16美元以上的高工資區(qū)域生產(chǎn)的。在乳制品生產(chǎn)中,加拿大作出讓步,同意取消“Class 7”的乳品定價協(xié)議,將向美國開放約3.5%的乳品市場份額。
新協(xié)議規(guī)定,生效6年后,三國將會對其進行審查;若過審,協(xié)議的有效期將延長為16年,此后再視情況而定(類似“日落條款”);原協(xié)議中關(guān)于爭端解決機制的內(nèi)容得以保留。此外,USMCA第32條規(guī)定,任意一方在和非市場經(jīng)濟國家簽訂自貿(mào)協(xié)定時都必須通知另外兩個成員國,并在6個月的時間里等候其“審批”。
總體看,USMCA是目前世界上涵蓋面最廣的貿(mào)易協(xié)定,除了在原有的比如勞工、環(huán)境等議題上取得突破,還包含了本世紀才進入討論范圍的數(shù)字貿(mào)易、國有企業(yè)、中小企業(yè)等新議題,前所未有地加入了宏觀政策與匯率問題的章節(jié),實現(xiàn)了超越原版NAFTA的高標準。
看似相互扶持,實則同床異夢
三個國家之所以能達成協(xié)議,原因有很多。
美國此番談判意愿強烈,推動了整個過程的進展。特朗普為兌現(xiàn)競選承諾,上臺后將NAFTA重談作為最優(yōu)先貿(mào)易政策議程。目前,美國中期選舉日益臨近,特朗普希望能夠盡早結(jié)束談判,以此作為提升支持率的有力工具。美國政府的談判策略也為協(xié)議達成貢獻了重要力量。美方在一些關(guān)鍵議題上堅持底線,不容回避,如原產(chǎn)地規(guī)則、“日落條款”、勞工標準等方面,要求對方必須有實際回應(yīng)。在NAFTA重談陷入僵局后,美國及時調(diào)整談判策略,采取“各個擊破”原則,先與處于相對弱勢的墨西哥進行談判,成功后再與加拿大談判。
墨西哥最終沒有放棄,這一點也很重要。一方面,從現(xiàn)實利益看,美國對墨西哥的重要性不言而喻。墨西哥對美國經(jīng)濟依賴性較強,對美出口占其出口總額的80%,且進口總額的50%左右來自美國。墨西哥各界認識到,假若特朗普真的撕毀NAFTA協(xié)議,會對墨西哥造成不小的沖擊。因此,只有與美國政府坐下來談判,讓出部分利益換取新貿(mào)易協(xié)議的締結(jié),才能保住美國這個巨大市場。另一方面,在2018年7月大選結(jié)束后,涅托(墨西哥現(xiàn)任總統(tǒng))政府態(tài)度亦有所軟化。大選前,執(zhí)政黨為迎合國內(nèi)的民族主義情緒,秉持對美的強硬立場,希望爭取更多民眾選票。大選失利后,涅托政府希望在11月30日下臺前與美國達成協(xié)議,為其所在革命制度黨未來的“東山再起”積累籌碼。
對于加拿大而言,該國利用了特朗普急于求成的心理,以較小的利益讓步,即向美國開放3.5%的乳制品市場份額,獲得了爭端解決機制的保留。加拿大在談判中一直堅決維持這一機制,以保護其木材等行業(yè)不受美國反傾銷關(guān)稅的影響??梢哉f,美加相互妥協(xié)是三國最終達成協(xié)議的關(guān)鍵一步。
幾家歡喜幾家愁
協(xié)議的達成將產(chǎn)生多重影響。
不可否認,新協(xié)議將會對北美地區(qū)產(chǎn)生一定的積極影響。美國、墨西哥、加拿大三個國家共擁有5億人口,每年的總經(jīng)貿(mào)額約為1.2萬億美元,是目前西半球經(jīng)濟總量最大的自由貿(mào)易區(qū)域。新協(xié)議中的大多數(shù)條款沿用了1994版的內(nèi)容,革新并不多,即便如此,USMCA的成功簽訂還是減少了投資者對北美貿(mào)易前景的擔(dān)憂,有利于穩(wěn)定投資者和國民信心。
協(xié)議的成功簽訂,還讓特朗普成為了最大贏家。且不說USMCA可以幫助其在中期選舉中獲得更加有力的選情,早在談判完成之前,特朗普就表示這份協(xié)議將會為美國提供數(shù)十萬個新的就業(yè)崗位。新協(xié)議中的原產(chǎn)地規(guī)則和勞工薪酬標準的提高,將有助于刺激美國制造業(yè)復(fù)蘇。對此,美國貿(mào)易代表辦公室稱,僅汽車原產(chǎn)地規(guī)則就可以激勵美國每年數(shù)十億美元的汽車及零部件的生產(chǎn)。另外,加拿大向美國開放部分奶制品和酒類市場,也將給美國農(nóng)業(yè)帶來一定利好。
對于特朗普政府來說,USMCA的政治意義大于經(jīng)濟意義。一定程度上,新協(xié)議的原產(chǎn)地規(guī)則和勞工工資標準將提高汽車的生產(chǎn)成本,這些成本將轉(zhuǎn)嫁到美國消費者頭上,或抑制美國的國內(nèi)需求。目前,在墨西哥設(shè)廠的成本仍然低于美國,新協(xié)議能否從根本上促動原在墨西哥的投資大規(guī)模轉(zhuǎn)向美國,也還是未知數(shù)。因此,通過達成協(xié)議迎合國內(nèi)選民訴求才是特朗普談判的優(yōu)先目標,而他也已經(jīng)初步達到了上述目的。
USMCA有助于美國繼續(xù)推進單邊貿(mào)易政策。特朗普對多邊談判興趣寥寥,更偏愛一對一的談判方式。此次新協(xié)議達成的方式,也證明了特朗普將貿(mào)易談判從多邊轉(zhuǎn)向雙邊的政策已經(jīng)奏效。未來,美國政府或?qū)⒏忧嗖A雙方談判的模式,依次推進和其他國家、地區(qū)的談判。長遠看,上述情況可能會加劇國際貿(mào)易體系的碎片化。
新協(xié)議可能會對墨西哥的經(jīng)濟增長造成負面影響。自1994年NAFTA生效以來,汽車制造業(yè)已成為墨西哥國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)。USMCA中,新的原產(chǎn)地規(guī)則和工人時薪標準變相提高了汽車企業(yè)在墨西哥的生產(chǎn)成本,將導(dǎo)致部分外資撤離和工作崗位的流失,或許會挫傷墨西哥的經(jīng)濟增長。從更長遠的角度看,美國制造業(yè)復(fù)蘇和就業(yè)機會增加將吸引更多墨西哥移民前往美國,造成墨西哥本國勞動力流失,同時也將給美墨邊境帶來更多安全問題。
特別值得關(guān)注的是,墨西哥和加拿大在外貿(mào)上的“自主權(quán)”將進一步被削弱。USMCA第32條對成員國與“非市場經(jīng)濟國家”簽署自貿(mào)協(xié)議的條件進行了限制。如果其中一方在沒有征得其他成員國同意的情況下,就與“非市場經(jīng)濟國家”簽署協(xié)議,會被踢出USMCA。這意味著墨、加兩國在對外貿(mào)易上的話語權(quán)被美國控制,進一步淪為美國的“附庸”。
盡管美墨加三國已經(jīng)就簽署協(xié)議達成一致,未來協(xié)議能否真正實施,還面臨一定變數(shù)。根據(jù)談判日程,美墨加三國領(lǐng)導(dǎo)人最早將于11月30日簽署新協(xié)議,隨后各國需提交各自議會審議。日前有消息稱,三國可能在11月29日舉辦的阿根廷二十國峰會(G20)期間簽署協(xié)議。就美國而言,特朗普將在11月底簽署這一協(xié)議并提交國會,但其在2019年之前就協(xié)議進行表決的可能性比較小。美國共和黨大多數(shù)成員支持新協(xié)議,但如果民主黨在11月份的中期選舉中控制了眾議院,新協(xié)議的未來將面臨更多不確定性。可以說,USMCA的最終命運掌握在各國立法機構(gòu)手中。
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日落條款,又稱落日條款,指的是法律或合約中規(guī)定部分或全部條文的終止生效日期。在談判過程中,美方曾提出日落條款,提議新協(xié)定5年后到期,除非成員國同意延期。
Class7,即“七級定價”,是加拿大政府在2017年3月份創(chuàng)建的一種牛奶類別,大幅降低了加拿大生產(chǎn)牛奶的成本,包括蛋白質(zhì)濃縮物、脫脂牛奶和全脂奶粉的價格,這讓美國同等品牌失去競爭力。