邵占文

摘 要 政府和社會資本合作模式（PPP）作為一種新型社會治理工具，運用于農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營，可以加快農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老民生保障。目前，PPP養(yǎng)老項目在我國的實踐還處于起步階段，面臨諸多挑戰(zhàn)。推進PPP模式在我國農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營中的運用，必須建立清晰健全的PPP模式制度體系，提高應用PPP建設運營農(nóng)村養(yǎng)老機構的認識，培養(yǎng)專業(yè)人才破解人才短缺制約瓶頸，提高應用PPP建設運營農(nóng)村養(yǎng)老機構的認識。

關鍵詞 政府和社會資本合作模式（PPP）；農(nóng)村養(yǎng)老機構；對策

中圖分類號：F294.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.21.044

老齡化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果，是人類發(fā)展的規(guī)律。我國2000年進入老齡化社會后，老齡化速度不斷加快，我國65歲及以上人口占總人口的比例從2002年的7.3%上升至2016年的10.8%，到2016年，我國65歲及以上人口已達到1.5億人。受城市化影響，農(nóng)村年輕人外流，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化形勢堪憂。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，按照常住人口的口徑計算，2016年，全國平均老齡化水平是16.15%，其中，農(nóng)村18.47%、城市14.34%，我國的農(nóng)村老齡化水平要比城市高出4個百分點。

面對嚴峻的老齡化形勢和養(yǎng)老壓力，我國政府積極開展應對人口老齡化的行動，積極推動老齡化事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設。但由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展相對滯后、政府社會保障資金緊缺、土地保障功能弱化等因素，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老矛盾尤為突出，農(nóng)村養(yǎng)老機構不僅總量供不應求，而且服務質量有待提高。因此，探索農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營的新模式和新機制、破解農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營難題成為迫切需要。

PPP作為一種新型管理模式，不僅具備計劃、組織、領導、控制等一般的管理職能，還具備其他管理模式并不具備的職能，如增量融資、利用新技術以及機制創(chuàng)新。將PPP模式應用于建設運營農(nóng)村養(yǎng)老機構，可以進一步探索農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)品和服務供給的發(fā)展機制，進而推進制度創(chuàng)新、深化改革、提升資源配置效益。由我國農(nóng)村養(yǎng)老機構面臨的困境，綜合考慮人口結構變化、養(yǎng)老市場需求，可以看出PPP模式建設運營養(yǎng)老機構具有巨大的市場潛力。在實踐中，我國PPP養(yǎng)老模式也在快速發(fā)展。

1 國內(nèi)PPP養(yǎng)老項目現(xiàn)狀

2015年5月，國家財政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，明確在養(yǎng)老等公共服務領域廣泛采用PPP模式。2017年8月，國家財政部、民政部、人力資源社會保障部三部委印發(fā)《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，鼓勵運用PPP模式推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革。政策密集出臺，我國PPP養(yǎng)老項目也取得了一定進展。

財政部政府和社會資本合作中心PPP項目管理庫收錄了我國已處于準備、采購、執(zhí)行和移交等階段的示范PPP項目，該庫收錄的項目均已完成了物有所值評價和財政承受能力論證。根據(jù)項目管理庫數(shù)據(jù)進行分析，截至2018年5月31日，項目管理庫入庫項目7225個，入庫項目金額達112708.40億元。其中養(yǎng)老項目109個，占總入庫項目1.51%；養(yǎng)老項目金額為881.40億元，占總入庫項目金額的0.78%。與占據(jù)主導地位的市政工程、交通運輸類項目相比，不僅個數(shù)不多，單個項目投資規(guī)模也相對較小。

從地域分布來看，109個PPP養(yǎng)老項目分布在全國25個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)），其中，山東20個，數(shù)量最多，占全部入庫項目的18.35%；河南、湖南均為11個，位居第二位；江蘇緊隨其后，總共9個項目。山東、河南、湖南、江蘇四省項目個數(shù)占項目總數(shù)的46.79%，投資額占全部投資額的64.33%。全國PPP養(yǎng)老入庫項目呈現(xiàn)比較集中的狀態(tài)[1]。

從項目進展來看，PPP養(yǎng)老入庫項目分為準備、采購、執(zhí)行和移交四個階段。截至2018年5月31日，無一項目進入移交階段，54個項目處于執(zhí)行階段，準備階段和采購階段分別有29個、26個項目。其中，有17個處于準備階段的項目為2013年3月至2016年12月發(fā)起的。PPP養(yǎng)老項目工作推進較為緩慢。

2 面臨的挑戰(zhàn)

分析財政部政府和社會資本合作中心PPP項目管理庫信息及相關具體案例可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營采用PPP模式還存在以下幾點問題和困難。

2.1 法律法規(guī)不健全

從國外成功經(jīng)驗來看，采用PPP模式推進公共服務設施建設需要健全良好的法治環(huán)境。就目前而言，我國政策體系尚不完備，盡管國務院、財政部、發(fā)展改革委均發(fā)文鼓勵運用PPP模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，但部分政策特別是與農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營緊密相關的土地、稅收等政策與實踐存在脫節(jié)現(xiàn)象，作為準經(jīng)營性公益養(yǎng)老服務，需要國家在土地、稅收等方面給予支持，急需調整相關政策予以配套。由于缺乏PPP項目專門法，目前PPP項目前期評估、招標等，只能參照《中華人民共和國招標投標法》《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，但這些法律法規(guī)無法全面應對PPP項目建設中可能發(fā)生的問題，易造成權力尋租、貪污腐敗現(xiàn)象[2]。

對社會資本而言，在沒有法律保障的情況下，參與農(nóng)村養(yǎng)老PPP項目一方面盈利性差，另一方面話語權沒有保障，存在政府換屆后出現(xiàn)違約等多重風險，社會資本缺乏參與農(nóng)村養(yǎng)老PPP項目的投資熱情。

2.2 思想認識不到位

PPP已成為一些地方政府、媒體常用的時髦概念，相當一部分沒有經(jīng)過PPP模式嚴格界定和評估的項目，只要沾上政府與社會資本合作的內(nèi)容，都冠上PPP的頭銜，出現(xiàn)了PPP熱。部分地方把思想局限在緩解債務壓力上，將推廣PPP當作又一次“甩包袱”，沒有把注意力轉向加強監(jiān)管上，甚至存在畏難情緒。為了應對經(jīng)濟下行的壓力，PPP成為了地方政府籌集基建資金、增加投資的主要渠道之一，很多PPP項目“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”，實則為政府變相發(fā)債融資抑或用BT模式包裝成PPP。任由發(fā)展，PPP熱潮也許會跟最初的設想背道而馳，最終損害的是政府的信譽、企業(yè)的利益，不利于PPP模式的健康有序發(fā)展。

另外，部分社會資本方對PPP項目抱有過高的投資回報預期，希望政府給予補貼、稅收優(yōu)惠等，習慣采用傳統(tǒng)BT采購方式，賺取工程利潤，沒有真正依靠自身的專業(yè)優(yōu)勢來提高公共產(chǎn)品的供給效率。

2.3 專業(yè)人才隊伍短缺

盡管國家提倡在養(yǎng)老等公共服務領域開展政府和社會資本合作，各地也在積極推動，但PPP作為公共服務領域新模式，我國采用PPP模式起步較晚，部分地方政府缺乏熟悉PPP項目政策和專業(yè)知識的人才。對于項目風險分配基本框架、項目運作方式、投融資結構、回報機制、監(jiān)管框架和采購方式選擇等均有賴于專業(yè)機構的專業(yè)測算和實施機構的具體談判。PPP模式推廣運用機構隊伍不健全，人員力量嚴重不足，地方政府和項目實施機構既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務的人員，又缺乏PPP項目運作經(jīng)驗，操作能力相對不足，實施過程難[3]。

此外，由于政府缺乏專業(yè)人才，在前期項目識別、后期運營管理中大都依靠第三方咨詢公司，但咨詢公司的水平參差不齊，提出的假設和論證往往不符合當?shù)貙嶋H，導致項目定位不準，模式選擇不合理，最終導致項目進展緩慢，甚至難以落地。

3 對策

雖然國家支持PPP模式應用于養(yǎng)老服務領域，但我國PPP養(yǎng)老項目實踐還處于起步階段，必須在實踐中進一步探索和完善相關制度，防止出現(xiàn)“只聞樓梯響，不見人下來”情形，推動PPP模式更好地支持農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營。

3.1 建立清晰健全的PPP模式制度體系

健全的法規(guī)制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。作為項目運作的監(jiān)督者和指導者，政府應從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，對現(xiàn)行法規(guī)政策進行梳理消除有沖突的制度障礙，進一步明確PPP項目操作規(guī)則，提供必要的法規(guī)制度支持，進而營造有利于PPP市場規(guī)范、透明、健康發(fā)展的法制環(huán)境[4]。1）在法律層面上，啟動PPP立法或者出臺實施意見，明確運用PPP的公共政策理念和法律地位；解決PPP項目運行與現(xiàn)行法律的銜接協(xié)調問題，規(guī)范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監(jiān)督管理責任，立法保障投資人向使用者收費及獲得政府補貼的權利，進一步規(guī)范PPP模式的運用。2）在制度層面上，完善稅收、土地、特許經(jīng)營、環(huán)保、價格等PPP項目相關配套政策，出臺支持養(yǎng)老服務PPP項目的稅收優(yōu)惠政策，實行多樣化土地供應，保障養(yǎng)老PPP項目建設用地，積極推進公共服務領域價格改革，加快健全養(yǎng)老PPP項目價格調整機制。

3.2 提高應用PPP建設運營農(nóng)村養(yǎng)老機構的認識

當前，我國農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營應用PPP模式存在的許多問題與人們對PPP的片面認識具有很大關系。要推進PPP模式在農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營中的運用首先要轉變觀念，深刻認識其重要性。1）從老齡化現(xiàn)狀和農(nóng)村養(yǎng)老需求方面，要充分認識到引進社會資本參與農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營，大力發(fā)展社會養(yǎng)老，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務供給水平和效率的緊迫性，切實增強應用PPP模式建設農(nóng)村養(yǎng)老機構工作的責任感和緊迫感。2）從PPP模式內(nèi)涵方面，要全面理解PPP模式的內(nèi)涵和重要意義，不簡單地把它作為農(nóng)村養(yǎng)老機構建設運營的融資工具，更要把它作為一種社會治理工具。通過采用PPP模式，讓社會參與養(yǎng)老服務的供給，借助社會資本方的創(chuàng)新意識和管理技術提高農(nóng)村養(yǎng)老服務的質效[5]。3）從采用PPP模式建設農(nóng)村養(yǎng)老機構實際操作層面，要精準識別項目，科學論證項目可行性，合理選擇運作模式，嚴格物有所值評價，加強績效考核評價，防止偽PPP模式。

3.3 培養(yǎng)專業(yè)人才破解人才短缺制約瓶頸

在PPP業(yè)界，流傳著一句非常有名的話——PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。從中可以看出PPP項目是政府和社會資本方長期的合作，而且涉及擔保、稅收、合同、特許權等多方領域，需要熟悉掌握法律、金融、項目管理等專業(yè)知識的復合型人才。人才是PPP項目能否順利實施的保障，是養(yǎng)老服務質量的關鍵，因此必須下大力氣培養(yǎng)專業(yè)人才。一方面，要鼓勵各類市場主體開展業(yè)務人員培訓，大力培育養(yǎng)老服務PPP模式專業(yè)人才。政府也要通過內(nèi)部機構改革，整合專門力量，具體承擔PPP推廣職責，提高PPP運作專業(yè)水平和能力，對PPP項目建設運營進行全方位有效的監(jiān)管。另一方面，要加快培訓專業(yè)的養(yǎng)老服務從業(yè)人員，加強養(yǎng)老服務人才隊伍的建設，從而提高農(nóng)村養(yǎng)老的服務品質。

參考文獻：

[1] 李秀輝，張世英.PPP：一種新型的項目融資方式[J].中國軟科學，2002（2）：52-55.

[2] 賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）：2-10.

[3] 王海霞.PPP模式應用于我國養(yǎng)老機構建設的研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[4] 關鑫.PPP模式在養(yǎng)老機構建設中的應用研究[D].大連：東北財經(jīng)大學，2013.

[5] 陳輝.PPP模式手冊：政府與社會資本合作理論方法與實踐操作[M].北京：知識產(chǎn)權出版社，2015.

（責任編輯：劉昀）