余遠劍，趙 豐，周婷婷

（1.福建省基礎地理信息中心，福建 福州 350003；2.福建省審計廳，福建 福州 350003）

領導干部自然資源資產離任審計是黨的十八屆三中全會提出的一項重要生態(tài)文明改革舉措，也是中國特色社會主義審計制度的一項重大創(chuàng)新。與以往領導干部經濟責任離任審計側重財政財務收支，以及有關經濟活動的真實性、合法性和效益不同，領導干部自然資源資產離任審計重點關注涵蓋土地、森林、海洋、水、礦山、大氣等自然資源資產實物量和生態(tài)環(huán)境質量變化情況[1-2]。自然資源資產具有明顯的空間特性，由不同的管理部門管轄，由于信息化水平不一、行業(yè)標準不統(tǒng)一等原因導致傳統(tǒng)的審計分析方法無法或不能客觀真實地反映自然資源資產數量和質量上的變化情況，從而給自然資源資產離任審計和對領導干部客觀評價帶來難題[3-4]。主體功能區(qū)禁止開發(fā)區(qū)域是領導干部自然資源資產離任審計的重要內容，也是國家、地方法律法規(guī)嚴格規(guī)定的保護對象。禁止開發(fā)區(qū)域是主體功能區(qū)內保護自然文化資源的重點生態(tài)功能區(qū)域，也是推進生態(tài)文明、建設美麗中國的重要載體，在保護生物多樣性、筑牢生態(tài)安全屏障、確保各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定和改善生態(tài)環(huán)境質量等方面具有重要作用。因此，研究禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計方法具有重要的實踐價值。

地理信息技術是在計算機軟硬件支持下，運用系統(tǒng)工程和信息科學技術理論，科學管理和綜合分析具有空間內涵的地理數據，以提供規(guī)劃、管理、決策和研究所需信息的空間信息技術[5]。本文探索運用RS、GPS、GIS等地理信息技術和基礎測繪、地理國情普查等測繪地理信息成果進行禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計，以提高審計效率，滿足領導干部自然資源資產離任審計工作對主體功能區(qū)劃中禁止開發(fā)區(qū)保護核查的需要。

1 禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計

根據國發(fā)[2010]46號《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，禁止開發(fā)區(qū)域包括自然保護區(qū)、森林公園、濕地、風景名勝區(qū)、地質公園、世界文化自然遺產、重要飲用水水源地一級保護區(qū)等。根據《森林法》、《水法》、《野生動植物保護條例》等法律法規(guī)要求，不同的禁止開發(fā)區(qū)域類別具有不同級別的保護內容，如表1所示。禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計要從落實國家主體功能區(qū)劃、發(fā)揮禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)功能的角度，揭示違規(guī)開發(fā)建設、地方政府知法犯法、監(jiān)管不到位等問題對主體功能區(qū)劃落實和禁止開發(fā)區(qū)功能發(fā)揮造成的影響。揭示的問題包括歷史問題和新增問題，對歷史問題應提出合理可行的解決建議，對新增問題則應提出嚴格執(zhí)法等建議。因此，審計重點檢查禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境是否存在旅游開發(fā)、房地產開發(fā)、水（風）電開發(fā)、挖沙、采石、采礦、探礦、捕撈、養(yǎng)殖、開墾、放牧、砍伐、堆放垃圾、向保護區(qū)排污和其他違禁活動，同時對禁止開發(fā)區(qū)域面積的真實性進行審計。

表1 禁止開發(fā)區(qū)域保護內容

2 基于地理信息技術的審計方法

2.1 數據準備

主體功能區(qū)專題數據主要包括審計地區(qū)禁止開發(fā)區(qū)域名錄、批復文件、拐點坐標數據、紅線范圍數據等。按照禁止開發(fā)區(qū)域類型，數據分別來源于林業(yè)、國土、住建等主管部門。

測繪部門的基礎地理信息數據主要描述自然屬性，是審計的重要依據，主要包括地理國情普查與監(jiān)測數據、中高分辨率遙感影像數據、基礎地理信息要素數據和地名地址數據等。

2.2 技術思路

根據審計地區(qū)禁止開發(fā)區(qū)域名錄，從主體功能區(qū)專題數據中提取禁止開發(fā)區(qū)域紅線范圍圖，并按審計地區(qū)獲取地理國情普查地表覆蓋數據、各期影像和地形要素數據等。通過坐標轉換，利用GIS空間分析技術提取禁止開發(fā)區(qū)域內疑似人為開發(fā)建設圖斑，主要包括紅線范圍圖與測繪數據疊加運算、人工地物篩查和各期影像疊加分析；再分析疑點數據，對于不能通過影像確認的疑點圖斑，進行外業(yè)現場勘測；最后綜合內外業(yè)核查結果，通過主管部門確認形成審計證據。技術路線如圖1所示。

圖1 技術路線圖

2.3 內業(yè)核查分析

內業(yè)核查分析是基于地理信息技術的審計方法中最為關鍵的一個部分，主要包括數據預處理、空間核查分析和疑點輸出3個階段。

1）數據預處理。首先從收集的主體功能區(qū)劃專題數據中提取禁止開發(fā)區(qū)域紅線范圍圖，包括數據電子化、矢量化、格式轉換等操作，具體步驟根據實際數據而定；然后按照審計地區(qū)范圍，裁切審計周期內各期影像、國情普查地表覆蓋數據、地形要素、地名地址數據等；最后利用坐標參數，將數據統(tǒng)一轉換至2000國家大地坐標系。

2）空間核查分析。首先將紅線范圍圖和測繪數據導入ArcGIS，將紅線范圍圖分別與地理國情普查地表覆蓋圖層和基礎地形要素數據中居民地等矢量圖層進行空間相交運算；然后過濾篩查人工地物圖斑，根據地物類型代碼在地表覆蓋空間相交結果中查詢人工地物類型，主要包括房屋建筑類、構筑物類、人工堆掘地類、道路類、荒漠與裸露地表類，綜合矢量圖層空間相交結果；最后疊加審計周期內各期中高分辨率影像數據和地名地址數據，根據影像解譯和地名興趣點等信息綜合分析判斷人工地物類型、圖斑變化發(fā)展過程，統(tǒng)計疑點區(qū)域面積、長度等，記錄事件發(fā)生日期和人工地物實際情況。

3）疑點輸出。因紅線范圍數據和測繪數據存在數據精度問題，空間核查分析疑點結果應剔除微小面積圖斑以消除行業(yè)誤差。為使疑點更加直觀可視化，便于審計人員接受，通過截圖并附疑點坐標位置、屬性描述的形式輸出給審計人員或下發(fā)給外業(yè)現場勘測人員。

2.4 外業(yè)現場勘測

制作外業(yè)調查工作底圖，對內業(yè)核查分析無法確定的疑點圖斑開展現場核實確認。按照疑點坐標，通過帶有GPS定位功能的移動設備找到疑點區(qū)域，現場勘測疑點實際情況，對內業(yè)數據的圖斑類型、邊界、屬性等進行修改編輯，重新統(tǒng)計實際違法違規(guī)面積。對于交通不便的疑點區(qū)域，則借助無人機等移動設備搭載高清數碼相機對疑點區(qū)域進行航拍，解譯航拍影像，落實核查疑點。

2.5 審計證據的形成

對內、外業(yè)核查疑點結果進行綜合數量統(tǒng)計，濕地保有率、森林覆蓋率等指標考核要根據統(tǒng)計結果進行扣除，再比對是否達到考核要求，然后將問題下發(fā)給主管部門，經其自查、反饋說明后，將確認后的結果形成審計證據，填寫審計取證單，記入審計報告。

3 應用成果分析

3.1 應用成果

本文將基于地理信息技術的禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計方法應用于福建省某地市領導干部自然資源資產離任審計試點工作中，經內、外業(yè)核查分析發(fā)現，自然保護區(qū)、森林公園等禁止開發(fā)區(qū)內存在房地產開發(fā)、采礦、開墾等違法違規(guī)活動，如圖2所示，某省級森林公園內存在采礦場問題。相較于傳統(tǒng)審計方法只能現場走訪、大面積核查的費時費力，基于地理信息技術的審計方法更加具有針對性，審計效率和準確性也更高，審計證據更加科學、客觀。

圖2 應用分析結果

3.2 應用存在的問題

通過實際審計試點應用的情況來看，基于地理信息技術的禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計方法從空間維度上破解了審計量難核、圖難測的問題，但實際審計過程中還存在一些問題需要注意和改進：

1）由于主體功能區(qū)專題數據缺乏統(tǒng)一的數據規(guī)范，禁止開發(fā)區(qū)域紅線范圍圖有時需從文字、圖片或表格中整理提取，處理耗時長、工作量大。

2）在疑似人工地物影像判讀過程中，解譯樣本的精細度和豐富性決定了判讀的效率和準確性，從而可極大減少外業(yè)現場勘測的工作量，因此可通過多渠道數據豐富解譯樣本等信息，以提高疑似地物內業(yè)影像判讀的準確率。

3）主體功能區(qū)專題數據存在一些涉密數據，特別是重要飲用水水源地一級保護區(qū)紅線范圍數據，關系重大，在數據收集、處理、分析等過程中應注意數據的保密問題[6-7]。

4 結 語

目前，領導干部自然資源資產離任審計工作還處于起步階段，迫切需要借助外部信息化和大數據分析技術形成一套成熟的可復制、可推廣的審計技術方法。本文利用地理信息技術分析了禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境情況，探索了一整套審計取證的技術流程。在福建省某地市審計試點中的應用結果表明，基于地理信息技術的審計方法有效實現了禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境審計監(jiān)督的全覆蓋，獲取的審計證據更加立體直觀、有說服力，解決了傳統(tǒng)審計方法難以核查的問題。