楊丹輝

利用外資是對外開放的重要內(nèi)容。進入新時代，中國吸引外資面臨的外部環(huán)境以及國內(nèi)區(qū)位條件和市場競爭格局發(fā)生顯著變化。為落實新一輪對外開放重大舉措，2018年6月國務(wù)院出臺《關(guān)于積極有效利用外資推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，發(fā)布了2018年外商投資準(zhǔn)入負面清單(以下簡稱“2018年負面清單”)，大幅放寬市場準(zhǔn)入，提高投資便利化水平。在中美貿(mào)易戰(zhàn)的復(fù)雜形勢下，應(yīng)充分調(diào)動各方積極性，推動高質(zhì)量利用外資，加快形成全面開放新格局。

一、國際直接投資的新動向

2008年國際金融危機發(fā)生以來，跨國投資波動加劇。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCATD)2018年6月發(fā)布的《世界投資報告2018》，2017年國際直接投資(FDI)為1.43萬億美元，同比降幅23%。其中，跨國并購降幅高達27.8%。在國際資本流動低迷的情況下，全球價值鏈以及世界范圍內(nèi)外資政策環(huán)境出現(xiàn)了一些值得高度關(guān)注的新動向、新趨勢。

(一)全球價值鏈參與度增速呈現(xiàn)下降態(tài)勢

基于全球價值鏈的全球一體化生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)是國際資本流動的主要載體，也是全球化的重要標(biāo)志。然而，近年來國際分工深化的方向和范式正在發(fā)生改變。一方面，隨著國內(nèi)配套能力不斷增強，中國作為世界第一制造大國和貨物貿(mào)易國，參與全球價值鏈分工的方式不再局限于承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而是憑借更加完善的產(chǎn)業(yè)體系和日益活躍的創(chuàng)新活動向全球價值鏈更高端環(huán)節(jié)攀升。1999年，加工貿(mào)易出口在中國出口總額中占比達56.9%，2017年這一比值僅為33.5%，反映出中國在全球價值鏈上的角色以及出口企業(yè)(包括在華跨國公司)供應(yīng)鏈布局的變化。另一方面，新一輪科技革命和第四次工業(yè)革命蓬勃興起，人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、高端機器人等新科技的發(fā)展和應(yīng)用帶動制造業(yè)智能化、綠色化、服務(wù)化發(fā)展，不僅催生了新產(chǎn)業(yè)群，而且使得紡織服裝、機械加工、化工建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的部分環(huán)節(jié)被重新布局到發(fā)達國家的可能性增大。經(jīng)合組織(OECD)的一項最新研究指出，雖然回流(reshoring)尚未取代外包(offshoring)成為全球價值鏈分工的主導(dǎo)范式，但越來越多的制造業(yè)新增投資流向了發(fā)達國家?！妒澜缤顿Y報告2018》的數(shù)據(jù)則顯示，過去10年間，持續(xù)了30年的全球價值鏈擴張勢頭出現(xiàn)停滯。2017年，全球價值鏈上的國外增值(FDA)幅度為30%，同比下降1個百分點，這也是自1990年以來的首降。同時，盡管全球價值鏈的總體參與度仍在提升，但其增速卻大幅下降。2000—2010年，發(fā)達國家全球價值鏈參與度的平均增速達到11%，2010—2017年急劇滑落為1%，同期發(fā)展中國家的增速則由13%降至3%(見圖1)。

全球價值鏈深度調(diào)整和重構(gòu)的態(tài)勢在一定程度上是新科技革命和產(chǎn)業(yè)革命演進的結(jié)果。隨著全球價值鏈空間布局的變化，世界范圍內(nèi)以勞動力成本為核心的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢對全球化的推動作用有所弱化。從這一角度看，近年出現(xiàn)的“逆全球化”現(xiàn)象不應(yīng)被簡單解讀為一連串的偶發(fā)政治事件或者僅僅是民粹主義者的鼓噪，在這些紛繁表象的背后實則是世界實體經(jīng)濟正在醞釀重大變革，同時也折射出中美貿(mào)易戰(zhàn)的深層次原因，意味著單邊主義增強、全球化放緩的傾向有可能在更大范圍向更多領(lǐng)域滲透，這將直接影響未來跨國公司的投資戰(zhàn)略布局。

圖1 2010—2017年全球價值鏈參與度及增速的變化(%)資料來源：UNCATD.Word Investment Report，2018，p24。

(二)吸引外資成為“新產(chǎn)業(yè)政策”的重要內(nèi)容

學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策及其效果的爭議從未停止，近期美國也在不同場合罔顧事實地指責(zé)中國產(chǎn)業(yè)政策的合規(guī)性。然而，一個不容忽視的事實卻是，國際金融危機爆發(fā)后世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策卻進入了密集投放的時期，出現(xiàn)了所謂“新產(chǎn)業(yè)政策”(New Industrial Policy)(UNCTAD，2018)實踐的熱潮。不論發(fā)達國家推動“再工業(yè)化”、應(yīng)對工業(yè)4.0，還是發(fā)展中國家加快工業(yè)化進程，世界各國普遍、廣泛地運用產(chǎn)業(yè)政策工具推動實體經(jīng)濟發(fā)展。其中，美國、德國、日本等工業(yè)強國的政府重新認識產(chǎn)業(yè)政策的作用和角色，紛紛通過實施功能性產(chǎn)業(yè)政策，在微觀層面刺激企業(yè)的創(chuàng)新活動，發(fā)現(xiàn)并識別新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)路線；而在產(chǎn)業(yè)層面，發(fā)達國家將產(chǎn)業(yè)政策的作用領(lǐng)域聚焦在創(chuàng)新活動以及產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新環(huán)節(jié)，強化固有優(yōu)勢，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“過度虛擬化”進行糾偏，從而占據(jù)新工業(yè)革命下全球競爭的制高點。再從應(yīng)用方向和實施工具看，投資促進成為“新產(chǎn)業(yè)政策”最重要的內(nèi)容之一。根據(jù)UNCATD、世界銀行等機構(gòu)的統(tǒng)計，2008—2017年，占世界生產(chǎn)總值(GDP)90%以上的101個經(jīng)濟體制定實施了產(chǎn)業(yè)政策，其中90%的產(chǎn)業(yè)政策包含促進投資的目標(biāo)。另外，2010年以來，全球80%的外資政策集中應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)層面，涵蓋制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域，采取的政策手段主要包括投資便利化、投資項目篩選、設(shè)立吸引外資的經(jīng)濟特區(qū)等(見圖2)，反映出產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策以及外資政策日益融合、相互支撐的趨勢，這勢必進一步加劇各國的引資競爭。

圖2 2010—2017年全球基于產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的各類投資措施資料來源：UNCATD.Word Investment Report，2018，p24。注：各類投資措施之間存在交叉。

(三)中國利用外資面臨“雙重競爭”

總體來看，美國總統(tǒng)特朗普減稅等一系列政策的實施在一定程度上增強了美國作為全球最大FDI東道國的區(qū)位優(yōu)勢。同時，近年來美國各級地方政府為吸引外資出臺了大量優(yōu)惠政策，稅收減免、土地供應(yīng)等傳統(tǒng)引資工具的運用力度甚至超過發(fā)展中國家，加之近期美元持續(xù)走強，國際資本短期內(nèi)加快由新興經(jīng)濟體流向美國。而面對貿(mào)易戰(zhàn)下不斷升級的中美大國競爭以及美、歐、日之間以“零關(guān)稅”為基本特征的新型自由貿(mào)易協(xié)議的推進，越來越多的跨國公司調(diào)整投資策略，更傾向于采取分散投資風(fēng)險的多元化布局。一方面，在美國、德國等工業(yè)強國主導(dǎo)的新工業(yè)革命下，發(fā)達國家必然會對重大研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化成果實行嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護，意欲將高附加值、最前沿的創(chuàng)新活動控制在本土。在尖端技術(shù)、重大裝備和核心零部件等領(lǐng)域，中國很難再通過大規(guī)模承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式獲得先進技術(shù)轉(zhuǎn)讓。另一方面，世界經(jīng)濟體系中一批新的生力軍開始活躍起來，不少東南亞、南亞和非洲國家經(jīng)濟增長提速。其中，人口超過1000萬人、GDP規(guī)模超過100億美元的國家有柬埔寨、剛果(金)、科特迪瓦、多米尼加、埃塞俄比亞、印度、馬里、緬甸、坦桑尼亞、烏茲別克斯坦、喀麥隆、莫桑比克、塞內(nèi)加爾、越南等，這些國家的經(jīng)濟增速均超過6%。2016年，中國人均GDP為8866美元，而上述國家(除多米尼加)的人均GDP水平都低于3000美元，一些非洲國家的人均GDP甚至不到1000美元，國際貨幣基金組織(IMF)將這些國家和地區(qū)定義為“高增長低成本國家”。隨著基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和受教育水平提高，未來5～10年，這些“高增長低成本國家”在吸引傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的外國投資方面將形成不斷凸顯的區(qū)位優(yōu)勢，成為全球低端制造尤其是服裝、鞋類、玩具等勞動密集型產(chǎn)能的主要轉(zhuǎn)入地，中低技術(shù)產(chǎn)品的制造環(huán)節(jié)將加快從中國等國家轉(zhuǎn)移到這批新的“成本洼地”。在這種情況下，中國利用外資將遭遇來自發(fā)達國家和新興發(fā)展中經(jīng)濟體更激烈的“雙向”競爭。

二、中國利用外資的新情況新問題

(一)外商直接投資恢復(fù)性增長

近年來，中國經(jīng)濟增長放緩，國內(nèi)要素成本持續(xù)攀升，雖然FDI流入規(guī)模一直保持世界第二位，連續(xù)25年居發(fā)展中國家首位，但利用外資規(guī)模增速下降。針對新常態(tài)下利用外資出現(xiàn)的問題和障礙，中國相繼出臺了一系列擴大對外開放、積極利用外資的重要措施。目前，這些政策的效果逐步顯現(xiàn)。2018年1—6月，全國新設(shè)立外商投資企業(yè)29591家，同比大幅上升96.6%；實際使用外資金額683.2億美元，增速為4.1%，基本扭轉(zhuǎn)了外商投資連續(xù)下滑的局面。吸收外資回穩(wěn)的同時，外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2017年，電子通信、醫(yī)療器械、環(huán)保設(shè)備等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實際吸收外資同比增長61.7%，占比達28.6%，較2016年提高9.5個百分點。但值得注意的是，中國利用外資的整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，并與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的態(tài)勢基本保持一致。1993—2012年的20年間，實體經(jīng)濟部門一直在吸收外資中占據(jù)首要位置。2013年，第三產(chǎn)業(yè)利用外資反超第二產(chǎn)業(yè)。2016年，制造業(yè)吸收外資占實際使用外資的比重進一步降至29.9%，僅約為服務(wù)業(yè)實際使用外資占比的50%，制造業(yè)擴大利用外資面臨項目儲備減少、吸引力下降的壓力。中國進入工業(yè)化中后期，服務(wù)業(yè)吸收外資比重上升是必然趨勢，但制造業(yè)高質(zhì)量外資及其蘊含的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)溢出機會不容忽視。中美貿(mào)易戰(zhàn)集中暴露了中國制造在尖端技術(shù)、重大裝備、核心零部件、關(guān)鍵原材料等方面的短板。今后，制造業(yè)尤其是先進制造業(yè)仍是中國吸引跨國公司投資、提高利用外資質(zhì)量的重點領(lǐng)域。再從外商投資來源看，2018年1—6月，外資來源地排名第一位的中國香港實際使用外資占比達到72.3%，而排名5～10位的主要發(fā)達國家(包括日本、美國、荷蘭、德國、英國、法國等國家)對華直接投資均未超過20億美元，這種國別結(jié)構(gòu)反映出中國對發(fā)達國家跨國公司吸引力不足的問題。

(二)“兩缺口”矛盾明顯緩解，外商投資在資本形成中的作用下降

20世紀(jì)70年代末80年代初，中國改革開放處于起步階段，面臨體制轉(zhuǎn)軌的艱巨任務(wù)和發(fā)展道路的不確定性。在當(dāng)時的歷史條件下，引入外商投資不僅可以緩解“兩缺口”的矛盾。而且更為重要的是，對于劇烈變革中的中國經(jīng)濟而言，外商投資企業(yè)本身作為一種全新的制度安排，有效地帶動了中國體制改革和制度創(chuàng)新。隨著國內(nèi)積累能力不斷增強，國內(nèi)投資成為拉動中國經(jīng)濟增長的主要動力。與改革開放初期“兩缺口”條件下吸引外資相比，現(xiàn)階段中國利用外資的動因發(fā)生了根本性變化，外商投資在資本形成中的作用逐步下降，表現(xiàn)為FDI占全社會固定資產(chǎn)投資的比重在20世紀(jì)90年代中期達到高點之后(1995年這一比值高達15.65%)，進入21世紀(jì)后持續(xù)快速回落，2010年FDI占全社會固定資產(chǎn)投資的比重降至2.84%，2017年這一比值則僅為1.34%(見圖3)。應(yīng)該看到，隨著中國經(jīng)濟進入工業(yè)化中后期，外商投資企業(yè)在國內(nèi)資本形成以及出口中的作用下降在所難免。在這一過程中，地方政府對外資作用的認識以及民眾對外企的社會心理發(fā)生了明顯變化，所謂“外資偏好”隨之逐步弱化，地方政府和企業(yè)對外資的追逐動力減弱。一方面，一些沿海發(fā)達地區(qū)，在當(dāng)?shù)赝赓Y存量已經(jīng)較大、地方政府外資政策空間被壓縮的情況下，地方政府不斷細化外商投資的進入條件，設(shè)立了更為嚴(yán)格、全面的“招商選資”標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高外資項目的門檻，設(shè)立了更高的技術(shù)、用地和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，在中美貿(mào)易戰(zhàn)以及國內(nèi)競爭加劇的形勢下，外商投資企業(yè)同樣會重新評估中國市場的投資價值、競爭態(tài)勢和政策環(huán)境，并做出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整。

圖3 1980—2017年實際使用外資額占當(dāng)年全社會固定資產(chǎn)投資的比重(%)資料來源：2017年的數(shù)據(jù)來自《2017年統(tǒng)計公報》，其他年份數(shù)據(jù)根據(jù)各年《中國統(tǒng)計年鑒》計算而得。注：實際使用外資額2015年和2016年的數(shù)據(jù)按人民幣計，其他年份以美元計，按當(dāng)年匯率折算為人民幣。

(三)外資企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)在技術(shù)、市場、人才等各個環(huán)節(jié)展開激烈競爭

隨著競爭力提升，國內(nèi)企業(yè)與外商投資企業(yè)開展了全方位競爭，爭項目、爭土地、爭人才的情況加劇。目前，這種競爭已不局限于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、移動支付、云計算、共享經(jīng)濟等領(lǐng)域，以華為、阿里、騰訊等為代表的國內(nèi)企業(yè)，其產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)水平、運營能力不僅與中國市場上的跨國公司不相上下，而且在全球市場上都處于領(lǐng)先地位，這些企業(yè)對新經(jīng)濟的商業(yè)邏輯有著不遜于跨國公司的理解力。而從就業(yè)情況來看，新興領(lǐng)域的國內(nèi)企業(yè)內(nèi)部組織架構(gòu)更開放，決策機制更靈活，入職國內(nèi)新經(jīng)濟的領(lǐng)軍企業(yè)，薪資水平不低于外企，個人發(fā)展機會更勝一籌。反觀一些大跨國公司，對中國市場的定位和策略明顯滯后，仍然將在華分支機構(gòu)定位于地區(qū)性運營中心或成本中心，創(chuàng)新不夠活躍，研發(fā)活動碎片化，技術(shù)導(dǎo)向偏于應(yīng)用，崗位設(shè)置僵化，其發(fā)展空間、薪資水平以及薪資制度，對國內(nèi)高端人才逐漸失去了吸引力，在人才競爭中漸顯劣勢。競爭力此消彼長使得一些在華跨國公司感受到前所未有的壓力，相比改革開放初期主動轉(zhuǎn)讓技術(shù)的“不設(shè)防”狀態(tài)，外資企業(yè)對中國營商環(huán)境、市場秩序、產(chǎn)業(yè)政策以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓安排的變化日益敏感，在其母國發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)中以及多邊貿(mào)易平臺上質(zhì)疑中國的貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策。而與這種情況形成反差的是，隨著中國創(chuàng)新活動日益活躍，北京、深圳、杭州等一批具有區(qū)域甚至國際影響力的創(chuàng)新高地浮出水面，憑借要素供給多樣化及性價比高，支撐創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的制造體系和產(chǎn)業(yè)鏈條更加完整，成果轉(zhuǎn)化效率不斷提高等優(yōu)勢，吸引了越來越多的國外創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊特別是中小創(chuàng)新團隊來華投資創(chuàng)業(yè)，帶動了中國科技研發(fā)領(lǐng)域利用外資。

(四)吸收外資地區(qū)分化加劇，中西部各省市區(qū)之間拉開差距

盡管近年來中西部地區(qū)利用外資占比提高，但沿海地區(qū)外資向中西部轉(zhuǎn)移仍面臨諸多障礙。除了受運輸半徑、出海口距離等因素的制約，跨國公司的供應(yīng)鏈體系也在很大程度上影響中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。如日本在華投資企業(yè)的供應(yīng)鏈主要由三井、丸紅等傳統(tǒng)大型綜合商社掌控，這些綜合商社已經(jīng)形成了主要依靠海運的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)，短時間內(nèi)很難串聯(lián)陸路和內(nèi)河運輸，并將其物流體系延伸至中西部地區(qū)，加之日籍管理人員對中國沿海城市的氣候、生活條件有較強的偏好，這些因素制約了日本在華投資企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移。在外資梯度轉(zhuǎn)移過程中，各地區(qū)引資的區(qū)位條件進一步分化。此外，由于人才大量流失，東北地區(qū)的要素支撐力不斷下降，地方政府服務(wù)意識淡薄，導(dǎo)致該地區(qū)對外國投資者的吸引力明顯下降。在這種情況下，越來越多的外商投資企業(yè)有意結(jié)束在東北的運營，新項目將不會考慮布局到東北。而中部的河南、湖北、湖南、安徽、江西等具有一定人口規(guī)模的省市，承接中等技術(shù)、兼具資本和勞動力密集度的外商投資，已經(jīng)形成一定優(yōu)勢，外資項目落地相對順暢。對西部地區(qū)的投資，跨國公司則比較看好重慶、貴州等地。

(五)營商環(huán)境有待進一步改善

雖然近期出臺的促進利用外資政策密度高、力度大、亮點多，顯著提高了對外開放的整體水平，但國內(nèi)對大幅度放寬外資準(zhǔn)入仍有不同聲音，特別是2018年負面清單發(fā)布后，種子、稀土冶煉、金融等領(lǐng)域的開放引發(fā)爭議。應(yīng)該看到，經(jīng)過40年數(shù)輪側(cè)重點不同的對外開放，成本低、沖擊小、相對比較容易凝聚共識的領(lǐng)域逐步開放到位，漸進的增量開放模式遇到了越來越多的困難和障礙。一些領(lǐng)域利益下沉，“大門已開，小門不通”的現(xiàn)象普遍存在，“內(nèi)外有別”“對外開放，對內(nèi)設(shè)限”的狀況導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策工具選擇與貿(mào)易政策導(dǎo)向出現(xiàn)錯配，部分地方政府?dāng)U大吸收外資的動力不足，投資軟環(huán)境不佳。在外資項目由審批改為備案的過程中，行政級別較低的部門對政策把握不準(zhǔn)，對大型外資項目以及外商投資新業(yè)態(tài)、新模式的服務(wù)意識和協(xié)調(diào)能力較差，致使一些高質(zhì)量外資項目拖辦、延辦，嚴(yán)重影響新一輪對外開放的戰(zhàn)略布局和政策效果。

三、對策建議

(一)總體思路和原則

總體而言，中國以成本優(yōu)勢為核心的傳統(tǒng)區(qū)位優(yōu)勢加快弱化，而新的引資優(yōu)勢尚未全面形成并發(fā)揮作用，不少地區(qū)出現(xiàn)了區(qū)位優(yōu)勢斷檔、優(yōu)質(zhì)外資項目“青黃不接”的現(xiàn)象。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，目前國內(nèi)企業(yè)開始由技術(shù)進步和行業(yè)發(fā)展的“跟跑者”“模仿者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴姓摺鄙踔潦恰邦I(lǐng)跑者”，跨國公司必然將中國企業(yè)視為現(xiàn)實或潛在的競爭對手，傳統(tǒng)合資合作方式的空間逐步縮小。同時，面對來自發(fā)達國家創(chuàng)新步伐加快、新興產(chǎn)業(yè)群體性推進與發(fā)展中國家低成本競爭的“雙重擠壓”，對于中國實體經(jīng)濟潛存的空心化風(fēng)險必須要有清醒的認識和高度重視。歷史地看，發(fā)達國家在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中同樣曾經(jīng)歷過制造業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移到海外的特定階段，但由于發(fā)達國家技術(shù)進步具有顯著的內(nèi)生性，其產(chǎn)業(yè)向高端化升級的路徑相對可控，而對于中國這樣走過趕超式、壓縮式工業(yè)化道路的發(fā)展中大國而言，要提高供給體系的質(zhì)量和效率，則必須全面提升包括勞動力、土地、資本、技術(shù)和制度在內(nèi)各類要素的整體素質(zhì)。吸收高質(zhì)量外資有助于強化競爭效應(yīng)，擠出低水平產(chǎn)能，推進政府與企業(yè)之間、各類市場主體之間、生產(chǎn)者與消費者之間的多樣化、良性互動，從而使供給體系更好地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。

面對新形勢，做好利用外資工作要把握好兩點：一要加強改革與開放協(xié)同推進，開放之門越開越大的同時，需下大力氣疏通國內(nèi)各種條塊障礙，確保新一輪政策紅利釋放到位；二要統(tǒng)籌對內(nèi)對外開放，推進政策著力點轉(zhuǎn)向為高端要素集聚提供先進制度平臺和軟硬件環(huán)境，促使各類市場主體共享開放成果，避免引發(fā)新的超國民待遇。

為此，一要堅持質(zhì)量導(dǎo)向。將引資重點放在：符合新一輪科技革命和第四次產(chǎn)業(yè)革命發(fā)展方向的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式，如人工智能、大數(shù)據(jù)、生命科技、新材料等；能夠推動高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補足中國制造短板的核心技術(shù)、關(guān)鍵零部件和高端裝備，如集成電路、高端機器人、專用設(shè)備、嵌入式軟件、智能制造解決方案、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等；現(xiàn)階段國內(nèi)供給不足、質(zhì)量不高，有利于解決新時代主要矛盾、帶動消費轉(zhuǎn)型、滿足人民日益增長的美好生活需要的產(chǎn)品和服務(wù)，包括健康養(yǎng)老、節(jié)能環(huán)保、共享經(jīng)濟、智慧城市等。二要強化政策效果，形成示范帶動作用。重點吸收2018年負面清單規(guī)定外商投資股權(quán)限制有重大調(diào)整、有助于改善外國投資者政策預(yù)期的外資項目，如汽車、飛機設(shè)計制造、金融等。三要促進新一輪開放政策產(chǎn)生“促改革、促發(fā)展”效應(yīng)。進一步挖掘外商投資的制度引領(lǐng)性，吸引能夠倒逼壟斷行業(yè)市場化改革，有助于提升國際影響力、改善營商環(huán)境的外資項目，包括金融、電力交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營等領(lǐng)域。

(二)政策建議

第一，抓好重點行業(yè)引資工作，形成示范帶動效應(yīng)。圍繞2018年負面清單，將外商投資股權(quán)限制有重大突破的行業(yè)以及具有顯著開放示范效應(yīng)的領(lǐng)域作為近期吸引外資工作的著力點，推動一批影響力大、質(zhì)量高的外資項目順利落地，改善外國投資者的政策預(yù)期。在制造業(yè)領(lǐng)域，選擇汽車行業(yè)為突破口，抓住跨國巨頭應(yīng)對中美貿(mào)易戰(zhàn)、調(diào)整投資布局的機遇，吸引跨國公司在華新設(shè)汽車投資項目，對合資車企股權(quán)變動做好“一對一”政策服務(wù)，帶動為其配套的上下游企業(yè)和零部件供應(yīng)商投資，拓展跨國公司在華供應(yīng)鏈體系。在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，則要把金融業(yè)作為引資重點，抓大促小，完善監(jiān)管體制，提高政策透明度和行業(yè)管理水平，擴大服務(wù)業(yè)開放的溢出效應(yīng)。

第二，支持外商投資企業(yè)開展各種形式的研發(fā)活動，推動“雙創(chuàng)活動”對外資開放。鼓勵外資企業(yè)新建或升級在華研發(fā)中心、企業(yè)技術(shù)中心，申報設(shè)立博士后科研工作站，允許外商投資企業(yè)參與承擔(dān)各類科技項目，落實技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)的稅收政策，對同等條件的外商投資企業(yè)適用高新技術(shù)企業(yè)、研發(fā)中心等優(yōu)惠政策；鼓勵外商投資企業(yè)與國內(nèi)科研機構(gòu)密切合作，開展產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)、核心技術(shù)、尖端技術(shù)和基礎(chǔ)科研項目的研究；鼓勵外資投向科技中介、創(chuàng)新孵化器和生產(chǎn)力中心等公共科技服務(wù)平臺建設(shè)；加快推進對國外各類風(fēng)險投資基金和天使基金開放，支持海外高層次人才在華創(chuàng)業(yè)發(fā)展，吸引掌握專利技術(shù)和技術(shù)訣竅的專業(yè)團隊落戶中國，對外籍高層次人才創(chuàng)辦科技型企業(yè)，給予中國籍公民同等待遇，為其提供簽證和居住便利，并為其在華技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)品測試制造、研發(fā)融資提供配套服務(wù)。

第三，探索推進新興領(lǐng)域?qū)ν忾_放，引導(dǎo)外資企業(yè)參與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新。以發(fā)展新經(jīng)濟、培育新動能作為高質(zhì)量利用外資的主攻方向，鼓勵外資企業(yè)投資智能制造關(guān)鍵裝備和核心軟件的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，引導(dǎo)國內(nèi)人工智能等領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)與國外創(chuàng)新團隊開展聯(lián)合研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，大力引進半導(dǎo)體材料設(shè)備、高端工業(yè)機器人、增材制造裝備、智能傳感器與控制裝備等先進技術(shù)，允許外資企業(yè)參與中國智能制造標(biāo)準(zhǔn)制定、嵌入式軟件特別是智能制造操作系統(tǒng)的開發(fā)以及推廣應(yīng)用，鼓勵外資企業(yè)在國內(nèi)建設(shè)數(shù)字化智慧工廠，開發(fā)智能制造和信息化解決方案。需要強調(diào)的是，先進制造是工業(yè)強國的核心優(yōu)勢，上述領(lǐng)域吸引外資、引進技術(shù)面臨種種障礙。因此，要強調(diào)質(zhì)量導(dǎo)向，注重長期效果。一要允許這些領(lǐng)域外資設(shè)立獨資項目，合資企業(yè)的股權(quán)安排和收益向外方傾斜；二要切實強化知識產(chǎn)權(quán)保護，消除外方投資顧慮；三要引資與引智相結(jié)合，擴大外資項目的外部性和溢出效應(yīng)；四要積極對接行業(yè)隱形冠軍，吸引歐洲、日本等制造強國的優(yōu)秀中小企業(yè)來華投資，帶動國內(nèi)先進制造、智能制造產(chǎn)業(yè)生態(tài)的發(fā)育完善。另外，目前中國電商等消費端已經(jīng)積累了海量數(shù)據(jù)，消費端數(shù)據(jù)開發(fā)不斷取得突破，阿里、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的數(shù)據(jù)開發(fā)成功經(jīng)驗正加快向工業(yè)領(lǐng)域擴展應(yīng)用。與改革開放初期中國制造業(yè)的勞動力優(yōu)勢相類似，現(xiàn)階段中國初步形成了數(shù)據(jù)收集整理的成本低、數(shù)據(jù)規(guī)模效應(yīng)顯著、市場應(yīng)用潛力廣闊等新型比較優(yōu)勢。為此，要加緊研究大數(shù)據(jù)、云計算、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、共享經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟等新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新模式對外資開放的影響，探索中國數(shù)字經(jīng)濟開放發(fā)展的方向和路徑，完善數(shù)字安全和隱私保護法規(guī)，引導(dǎo)外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)安全利用、開發(fā)國內(nèi)消費端及公共服務(wù)端的巨量數(shù)據(jù)，培育利用外資新增長點。探討互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的開放模式和時間表，為外資進入電子商務(wù)、新零售等行業(yè)營造公平有序的市場秩序。通過引入外資競爭，優(yōu)化國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的競爭格局。

第四，順應(yīng)世界范圍內(nèi)城市發(fā)展的新潮流，不斷拓寬利用外資領(lǐng)域。隨著新經(jīng)濟的發(fā)展，世界范圍內(nèi)創(chuàng)新空間集聚的方向和模式正在發(fā)生重大變化，城市的發(fā)展路徑加快轉(zhuǎn)型，人才已成為世界城市發(fā)展的第一動力。一方面，支撐城市發(fā)展的重要要素已不再是自然資源甚至不是交通通信等傳統(tǒng)區(qū)位條件，而轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得高技能勞動力尤其是科學(xué)家、工程師及其他主導(dǎo)新經(jīng)濟的專業(yè)人士的綜合能力，“生活質(zhì)量”“生態(tài)環(huán)境”“宜居水平”“城市魅力”作為吸引人才關(guān)鍵因素的作用凸顯；另一方面，由于新經(jīng)濟普遍具有輕資產(chǎn)、平臺型的特征，以往布局遠離金融、文化、生活設(shè)施的高科技園區(qū)，已經(jīng)難以適應(yīng)新一代科技人群的工作生活需求，新經(jīng)濟的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動開始回歸核心城區(qū)。近10年來，發(fā)達國家掀起了城市規(guī)劃及創(chuàng)新空間的理念和技術(shù)革命，助推新經(jīng)濟發(fā)展與城市功能升級、地產(chǎn)開發(fā)與要素集聚的良性互動。目前，中國的智慧城市和創(chuàng)新街區(qū)建設(shè)尚處在起步階段，在規(guī)劃理念、投資運營模式、軟硬件條件等方面與發(fā)達國家尚有不小差距。順應(yīng)世界范圍內(nèi)城市升級的潮流，規(guī)范招投標(biāo)和政府采購，引入國外資本和高水平的專業(yè)團隊，參與智慧城市、創(chuàng)新街區(qū)、展覽展示、公共事業(yè)、古建保護、銹帶治理、主題公園等領(lǐng)域的活動策劃、項目開發(fā)、建設(shè)運營；配合共享辦公區(qū)域的設(shè)計開發(fā)運營，重點在沿海城市以及西安、成都等具有文化粘性的中西部城市，引進外資規(guī)劃咨詢公司、建筑師事務(wù)所、設(shè)計師和藝術(shù)家工作室，推動文創(chuàng)旅游、工業(yè)設(shè)計、游戲動漫、虛擬現(xiàn)實/增強現(xiàn)實(VR/AR)內(nèi)容開發(fā)和場景應(yīng)用等都市產(chǎn)業(yè)和樓宇經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，吸引外籍專業(yè)技術(shù)人員在華長期工作生活，從而以更加開放的視野和國際化運作理念，在為外資企業(yè)、國際機構(gòu)和外籍人員提供更多深度融入中國經(jīng)濟社會機遇的同時，提升國內(nèi)城市品質(zhì)和社區(qū)面貌，擴大中國城市的開放度和國際影響力，為新經(jīng)濟發(fā)展提供先進的空間載體和高端要素支撐。

第五，投資促進與保護并舉，努力營造公平、寬松、有序的營商環(huán)境。一要加強知識產(chǎn)權(quán)保護，成立由主管部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及來自科學(xué)、經(jīng)濟、法律等領(lǐng)域的專家學(xué)者共同組成的知識產(chǎn)權(quán)保護推進小組，進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，針對行業(yè)列出具體時間表，加大知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的違法成本和懲治力度；二要盡快啟動一輪全面的產(chǎn)業(yè)政策合規(guī)性審查，審慎清理有悖國際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)補貼，深化政府采購、項目招投標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)制定、公共服務(wù)等領(lǐng)域改革，取消各種隱性的強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，維護公平市場秩序；三要鼓勵地方政府在新一輪招商引資中發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)造力，開展各類專項培訓(xùn)，增強各級政府特別是基層“放管服”的意識和服務(wù)外資項目落地的綜合能力；四要培育引進市場化的投資服務(wù)中介，逐步取代政府部門在招商引資中的主導(dǎo)地位，為外商提供投資區(qū)位選擇、合作伙伴對接以及政策法律、備案流程、人才招聘、上市融資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、市場退出等一攬子專業(yè)化服務(wù)；五要支持外商投資企業(yè)依法依規(guī)在主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板上市，在新三板掛牌，以及發(fā)行公司債券、可轉(zhuǎn)換債券、運用非金融企業(yè)債務(wù)融資工具，為外資企業(yè)融資提供更加便利的渠道。

第六，加強陸海聯(lián)動，優(yōu)化外商投資區(qū)域結(jié)構(gòu)。深入推進新一輪對外開放與西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展、沿邊開發(fā)開放、自由貿(mào)易港建設(shè)等區(qū)域開放戰(zhàn)略的緊密結(jié)合。堅持科學(xué)甄選，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，吸引高質(zhì)量外資項目投向海南自由貿(mào)易港；完善中西部地區(qū)投資環(huán)境，加快配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，重點支持中西部地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)對外開放，促進產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移；吸引外商到西部地區(qū)投資可再生能源、生態(tài)農(nóng)業(yè)、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等低碳綠色領(lǐng)域；升級改善中西部口岸、跨境運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施體系，加快建設(shè)聯(lián)通東中西部的交通和信息網(wǎng)，打破商品、服務(wù)及要素流動的區(qū)域性壁壘和市場分割，形成東西雙向互濟的開放格局；要充分認識西部不同地區(qū)發(fā)展階段和地域特點的差異，提高風(fēng)險意識，對涉及民族、宗教、文化等敏感問題的外資項目、人員往來開展系統(tǒng)性動態(tài)評估，確保開放中的國家安全。