曹文煉 張力煒

一、第九個五年計劃的編制與實施

“九五”計劃(1996—2000 年)開始的時候，國內外形勢已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，對我國的機遇和挑戰(zhàn)并存，但總體上機遇大于挑戰(zhàn)，對我國經(jīng)濟建設比較有利。冷戰(zhàn)結束以后，世界向多極化發(fā)展，國際形勢總體趨向緩和，和平與發(fā)展成為時代的主旋律。以信息技術為代表的科技革命突飛猛進，世界范圍的產(chǎn)業(yè)結構調整和升級步伐明顯加快，全球經(jīng)濟一體化趨勢進一步增強，跨國公司成為全球資源配置的重要力量。中國經(jīng)過改革開放以來幾個五年計劃的順利實施，國家的經(jīng)濟實力明顯增強?！鞍宋濉庇媱澨岢龅闹饕蝿斩家淹瓿苫虺~完成，為今后的發(fā)展奠定了較為雄厚的物質技術基礎。從1995年開始，我國商品供求總量格局發(fā)生了根本性變化：供大于求和供求平衡的商品比重逐年上升，供不應求的商品比重逐年下降。經(jīng)濟體制改革取得突破性進展，對外開放的總體格局已經(jīng)形成。

(一)“九五”計劃編制過程和主要特點

從“九五”開始，我國五年計劃編制程序越來越走向規(guī)范化。國家計委首先根據(jù)國務院的指示，進行編制計劃的前期調研，在此基礎上起草五年計劃《基本思路》《綱要》框架和《綱要》草案。其間，由中共中央起草小組負責提出關于五年計劃的建議(簡稱《建議》)，《建議》經(jīng)中共中央五中全會審議通過。國務院在中共中央提出《建議》的基礎上，按照中共中央建議的要求和精神，具體編制五年計劃綱要?！毒V要》進一步具體落實中共中央《建議》提出的方方面面要求，最后再經(jīng)過全國人大通過?！熬盼濉庇媱澗幹频臅r間也有明確規(guī)定，在前一個五年計劃實施過半時開始編制，到計劃通過前一年的2月份開始起草《建議》，10月份通過《建議》；最后，到新的計劃期第一年的3月份由全國人大審議、通過計劃綱要。

“九五”計劃作為社會主義市場經(jīng)濟條件下的第一個五年計劃，決定了其性質、內容和編制方法都不同于以往任何一個中長期計劃。時任國家計委主任陳錦華指出：在計劃的性質和作用上，計劃要以市場為基礎，使市場在國家宏觀政策指導下，對資源配置起基礎性作用，國家計劃要突出宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性。計劃指標總體上應該是預測性、指導性的。在計劃的內容上，一要根據(jù)新時期的任務和要求，充分體現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉變；二要在充分發(fā)揮市場機制作用的同時，不斷加強和改善宏觀調控；三要堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距；四要強調堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在編制計劃的方法上，更加強調科學性和民主性。重視解決上述幾個方面的問題，構成了新的中長期規(guī)劃的特點。

“九五”計劃的編制工作分為前后兩個階段：前一個階段為黨的十四屆五中全會召開之前。1993年3月，黨的十四屆二中全會作出關于制定“九五”計劃和2010年遠景目標的建議及編制與之相關的計劃的決定。當年夏天，國家計委和有關部門按照中央部署，開始著手進行計劃的前期準備工作。那段時間，僅國家計委機關就展開對22個重大專題的研究，形成了上百萬字的研究報告，在此基礎上提出“九五” 計劃和2010年遠景目標的基本思路。另外，國家計委還邀請中國科學院、中國社會科學院、國務院發(fā)展研究中心、部分大專院校及研究機構，以及中國國際工程咨詢公司、中國宏觀經(jīng)濟學會的專家、學者，對“九五”計劃和2010年遠景目標的若干指標，特別是經(jīng)濟增長、固定資產(chǎn)投資、財政收支、貨幣供應和信貸收支、國際收支、人民生活和就業(yè)、物價水平、主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展等指標反復測算，運用多種數(shù)學模型進行方案的分析比較，篩選出各項指標的最佳組合，初步確定宏觀調控目標和產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務的設想。

1995年3月8日，中共中央《建議》起草小組正式成立。為使《建議》的提出與《計劃》的編制更加符合實際，更加具有科學性，中央政治局常委會還批準，在文件起草的同時，組織有關政府部門繼續(xù)集中對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一些重大問題作深入調查研究。3月14日，由國家計委、國家體改委、國家科委、國家經(jīng)貿委、財政部、農業(yè)部、人民銀行、國務院研究室等單位派出人員組成了15個專題研究組，深入到各地、各部門，廣泛進行調查研究。研究內容包括：

(1)提出全國人民生活實現(xiàn)“小康”的具體標準和主要措施；(2)如何加強農業(yè)，實現(xiàn)全國糧食產(chǎn)量登上一萬億斤新臺階，發(fā)展優(yōu)質高效農產(chǎn)品的政策措施，全面繁榮農村經(jīng)濟，提高農民收入，有步驟地轉移農村剩余勞動力；(3)加快經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉變的途徑，真正做到依靠科技進步和提高勞動者素質，較快地提高國民經(jīng)濟的整體素質和效益；(4)如何把國有企業(yè)的改革、改造、改組結合起來，培育一批技、工、貿一體化的跨行業(yè)、跨地區(qū)的企業(yè)集團，發(fā)揮國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的主導作用，促進國有經(jīng)濟和非國有經(jīng)濟平等競爭，共同發(fā)展；(5)理順收入分配關系的政策措施，逐步提高財政收入的“兩個比重”，提出“九五”期間“重建財政”的設想，合理調節(jié)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、工農之間，以及居民內部的分配關系；(6)按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、技術先進、規(guī)模經(jīng)濟的原則，研究加強基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和培育支柱產(chǎn)業(yè)及軍轉民等發(fā)展規(guī)劃；(7)研究加強我國經(jīng)濟的國際競爭能力，更加有效地利用兩個市場、兩種資源，在國際經(jīng)濟合作競爭中取得主動地位；(8)恢復對港澳行使主權后，如何保持港澳繁榮和穩(wěn)定，使其對我國現(xiàn)代化建設發(fā)揮更大的作用；(9)在經(jīng)濟快速增長階段，如何避免出現(xiàn)嚴重的通貨膨脹和保持宏觀經(jīng)濟基本穩(wěn)定；(10)如何實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展，物質文明建設和精神文明建設相互促進，提高全民族素質，妥善處理經(jīng)濟增長與控制人口、保障就業(yè)、節(jié)約資源、保護環(huán)境的關系。

1995年4月下旬，起草小組在廣泛、深入調研的基礎上，擬定出《建議》的送審提綱，共分為六部分，框架內容涉及七個方面：一是改革開放和現(xiàn)代化建設的成就、經(jīng)驗；二是必須著力解決的一些關系全局的突出問題；三是“九五”期間和到2010年的奮斗目標、經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本指導方針；四是經(jīng)濟建設的主要任務和戰(zhàn)略重點；五是社會發(fā)展的重要任務和基本政策；六是推進經(jīng)濟體制改革和擴大對外開放；七是加強社會主義精神文明建設等問題。

在《建議》稿報送中央領導同志審閱的同時，起草小組還先后召開了四次座談會，邀請一些長期從事經(jīng)濟工作的老同志和經(jīng)濟界的專家學者，對文件提出修改意見和建議。與會者就如何轉變經(jīng)濟增長方式、深化改革和擴大開放、加強農業(yè)基礎地位、搞好國有企業(yè)、實施科教興國戰(zhàn)略等問題，提出各自的見解，其中許多意見和建議都被《建議》采納和吸收。

1995年8月中旬，為了更廣泛地聽取各方面的意見，中央決定將《建議》稿印發(fā)到各省、自治區(qū)、直轄市，中央各部委和解放軍各大單位征求意見。8月31日，遵照黨中央在重大問題上都事先同各民主黨派進行協(xié)商的一貫做法，江澤民總書記在中南海懷仁堂主持召開黨外人士座談會，就準備提交十四屆五中全會審議的《建議》稿，征求各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責同志和無黨派人士的意見；同一天，李鵬總理也邀請了一些專家學者到中南海座談，認真聽取他們的意見和建議。起草小組收到各方面提出的修改意見共139份，小組成員逐條研究，并根據(jù)這些意見對《建議》稿作了200多處修改。

1995年9月25日至28日，黨的十四屆五中全會在北京召開，會議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010 年遠景目標的建議》。隨后，“九五”計劃的編制工作進入正式起草《綱要》的階段。在國務院直接領導下，組成了《綱要》起草小組，小組成員由國家計委、國務院辦公廳、國務院研究室、國家經(jīng)貿委、財政部、中國人民銀行、國家體改委的主要負責同志組成。

1995年10月31日，國務院總理召集文件起草小組開會，部署《綱要》起草工作，要求根據(jù)中央《建議》的精神，突出《綱要》的宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性，計劃指標總體上是預測性和指導性的，充分體現(xiàn)兩個根本性轉變，不要過多安排具體項目。要回答今后15年改革開放和經(jīng)濟建設中的一些重大問題，對糧食穩(wěn)定增長、國有企業(yè)改革、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等，要有明確的政策措施。12月中旬，起草小組在就《綱要》涉及的一些重大問題多次向國務院領導匯報后，初步形成了《綱要》草稿。中宣部、中央政法委、全國人大財經(jīng)委員會和法律委員會、全國政協(xié)及其經(jīng)濟委員會、國務院各部門、各省區(qū)市分別對草稿進行討論，提出了修改意見。1995年12月底和1996年1月初，總理辦公會議和國務院常務委員會議對《綱要》的草稿進行討論、修改；黨中央由總書記主持會議，多次討論、審議。2月26日，經(jīng)過九易其稿，政治局會議討論同意將《綱要》提交全國人大審議。陳錦華認為：“這次《綱要》制定工作的范圍之廣，參與人員之多，是我國歷次計劃編制工作所沒有的。”[注]參閱：1996年3月8日國家計委主任答中外記者問。專家、學者通過參與前期研究來參與“九五”計劃政策咨詢，這表明我國計劃工作進一步科學化、民主化和法制化。值得一提的是，在這次編制計劃中，還委托世界銀行組織一批專家對一些專題提供咨詢意見。

1996年3月17日，八屆全國人大四次會議審議、批準了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。這次人大會議批準的《綱要》，是我國改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)進入新時期，按照鄧小平建設有中國特色的社會主義理論、黨的基本路線和三步走的戰(zhàn)略部署，對邁向21世紀的中國制定出的宏偉藍圖?！熬盼濉庇媱澋哪繕舜_定為：全面完成現(xiàn)代化建設的第二步戰(zhàn)略部署，到2000年，實現(xiàn)人均國民生產(chǎn)總值比1980年翻兩番；糧食總產(chǎn)量要保證達到4900億公斤，力爭達到5000億公斤?！熬盼濉币灾两窈?5年，要集中必要的力量，在水利、能源、交通、通信和重要原材料工業(yè)方面，建設一批大型工程，包括：長江三峽和黃河小浪底水利樞紐工程，南水北調工程，山西、陜西、內蒙古煤炭基地，南昆鐵路、南疆鐵路和神黃鐵路，公路國道主干線，通訊光纖干線網(wǎng)絡，以及一批大型港口、機場等，使基礎設施和基礎工業(yè)與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應。要根據(jù)市場需求，振興機械、電子、石油化工、汽車和建筑等支柱產(chǎn)業(yè)，以帶動整個經(jīng)濟的增長。“九五”期間的宏觀調控目標為：年均經(jīng)濟增長速度為8%左右，固定資產(chǎn)投資率為30%，物價上漲幅度明顯降低，努力使之低于經(jīng)濟增長率。

關于“九五”的經(jīng)濟增長速度，時任國家計委副主任曾培炎說：“‘九五’經(jīng)濟增長速度按8%左右安排，比‘八五’的速度低一些。這主要是基于以下考慮：一是要保持經(jīng)濟總量平衡和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，把目前過高的通貨膨脹率明顯降下來；二是要為深化改革創(chuàng)造比較寬松的經(jīng)濟環(huán)境；三是把經(jīng)濟工作的重點從偏重追求速度轉到注重提高經(jīng)濟整體素質和效益上來。”[注]曾培炎：《曾培炎論發(fā)展與改革》，人民出版社2014年版，第196頁。

“九五”計劃最突出的特點是：提出促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。關鍵是實行兩個具有全局意義的根本性轉變：一是經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變；二是經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉變。

(二)“九五”計劃的調整與應對亞洲金融危機

1997年7月，從泰國開始的亞洲金融風暴，使國際經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了重大變化，給周邊國家和地區(qū)的經(jīng)濟金融造成不小的沖擊。亞洲金融危機與國內一系列問題疊加在一起，使我國經(jīng)濟發(fā)展受阻，外貿出口增幅從1996年的20%猛跌至0.5%，利用外資額也跌至20年來的最低點；到1998年上半年，國內消費品零售市場已經(jīng)沒有供不應求的商品，產(chǎn)能過剩在隨后的幾年中呈加劇的態(tài)勢，有效需求不足成為經(jīng)濟生活中的主要矛盾。1997年居民消費價格指數(shù)降到2.8%，1998年和1999年均為負增長(下降0.8%和1.4%)，呈現(xiàn)通貨緊縮的趨勢；經(jīng)濟增長率也從1997年9.2%，分別降到1998年的7.8%和1999年的7.6%。經(jīng)濟趨冷帶來一系列問題，如企業(yè)開工不足，工業(yè)經(jīng)濟下滑，投資減速，消費乏力，失業(yè)增加等，給中央決策層帶來新的挑戰(zhàn)。

國際投機勢力借機發(fā)動了對于香港股市和港幣匯率的進攻。中央提出，將不惜一切代價維護香港的繁榮，并對香港特區(qū)政府給予了全力支持。在10個交易日中，香港特區(qū)政府約運用相當于1200億港元的外匯儲備，將恒生指數(shù)上拉1169點。在打擊國際炒家、保衛(wèi)香港股市和港幣的戰(zhàn)斗中，香港特區(qū)政府最終獲得全勝。[注]呂平：《香港金融保衛(wèi)戰(zhàn)》，《南風窗》1998年11月。

1998年3月19日，朱镕基總理在九屆全國人大一次會議舉行的記者招待會上提出，本屆政府的任務概括起來是：“一個確保、三個到位、五項改革”?！耙粋€確保”，就是確保今年中國的經(jīng)濟發(fā)展速度達到8%，通貨膨脹率小于3%，人民幣不能貶值。“三個到位”，一是確定用三年左右的時間使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境進而建立現(xiàn)代企業(yè)制度；二是確定在三年內徹底改革金融系統(tǒng)，中央銀行強化監(jiān)管、商業(yè)銀行自主經(jīng)營的目標要在本世紀末實現(xiàn)；三是政府機構改革的任務要在三年內完成?！拔屙椄母铩?，是指進行糧食流通體制、投資融資體制、住房制度、醫(yī)療制度和財政稅收制度改革。

1998年3月，曾培炎任國家計委主任，他到任后面臨的使命就是擴大內需，提振經(jīng)濟。當時，如何擴大內需是讓國家計委“焦頭爛額的事”。此時，國家計委和財政部都分別向國務院主要領導建議發(fā)行特別國債籌集建設資金。國家計委的報告建議發(fā)行長期建設國債主要用于六個領域：第一，農村電網(wǎng)改造；第二，高速公路建設；第三，城市基礎設施建設；第四，擴大大學招生；第五，國家糧庫建設；第六，長江干堤加固。

針對內需不足、外需下滑、經(jīng)濟增長乏力的新情況，中央當機立斷作出批復，決定對“九五”計劃作出重要調整，即提出擴大內需的方針，由“九五”初期適度從緊的財政政策轉變?yōu)榉e極的財政政策，增加預算赤字，擴大國債發(fā)行規(guī)模，加大政府支出，通過加大政府投資帶動社會投資。1998年增發(fā)10年期建設國債1000億元，銀行配套增加1000億元貸款，用于基礎設施建設的投入。同時強調要以市場為導向，以效益為中心，不生產(chǎn)積壓產(chǎn)品，不搞重復建設。基礎性建設要有總體規(guī)劃，注意合理布局，充分發(fā)揮現(xiàn)有設施潛力，加快在建項目的建設進度，不能盲目鋪新攤子，原則上不新上一般工業(yè)項目。

曾培炎主任根據(jù)中央指示，馬上召集相關部門和各地方計委的同志，將高速公路建設、農村電網(wǎng)改造等六個投資方向的資金分配下去，項目也就轟轟烈烈地干了起來，決策快，行動也快。1998年，全國新增高速公路1741公里，通車總里程達8733公里，躍居世界第六；至1999年末，高速公路總里程已達11650公里，躍居世界第三；2000年底，全國高速公路總里程達1.9萬公里，居世界第二。中國創(chuàng)造了世界罕見的高速公路建設奇跡。

國家在發(fā)行長期國債搞基礎設施建設的同時，還采取了降低存貸款利率、提高出口退稅率等一系列宏觀調控政策。與普通民眾生活息息相關的教育、醫(yī)療和住房，也從1998年開始了全面的市場化改革，這同之后開始的節(jié)假日“黃金周”等措施一起，發(fā)揮了消費需求對經(jīng)濟增長的拉動作用。

1999年初，為了刺激投資需求，中央決定在1998年國債發(fā)行規(guī)模的基礎上，再增發(fā)500億元長期國債，繼續(xù)用于基礎設施投資建設。這年中，由于經(jīng)濟發(fā)展所面臨的外部環(huán)境依然十分嚴峻，外貿出口和利用外資雙下降；1999年上半年投資增幅比一季度回落了7.6個百分點。當年6月，中央決定再增發(fā)600億元長期國債，專項用于固定資產(chǎn)投資；同時，更加重視發(fā)揮消費需求對經(jīng)濟增長的拉動作用，決定從1999年7月1日起，將國有企業(yè)下崗職工基本生活保障費水平、失業(yè)人員失業(yè)保險金水平、城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平(社會保障“三條線”標準)提高30%；增加了機關事業(yè)單位在職職工工資(月人均基本工資提高30%)和離退休人員的離退休費；適當提高了國有企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金標準，一次性補發(fā)了1999年6月底前各地拖欠的國有企業(yè)離退休人員統(tǒng)籌項目內的養(yǎng)老金；提高了部分優(yōu)撫對象撫恤標準等。采取上述措施，國家財政共支出540億元，使全國8400多萬人受益。這期間，中央決定采取有力措施深化國有企業(yè)改革，以實現(xiàn)三年脫困；同時深化金融、投融資、糧食流通、住房制度、醫(yī)療制度、財稅制度等改革，推進新一輪政府機構改革。由于深化改革、擴大開放和宏觀政策調整的共同作用，終于阻止了經(jīng)濟增長率的繼續(xù)下滑，2000年回升到8.4%。

除了通過增發(fā)國債、增加政府支出帶動社會投資，國家計委還提出鼓勵發(fā)展民間投資的政策建議。當時全國投資的增長速度只有7%，而浙江省的投資增長速度卻有30%多，尤其是臺州市溫嶺縣更高，主要是民間投資。2000年年初，曾培炎主任帶著國家計委的一些司長們，先后到浙江省溫州、臺州、寧波等地調研如何擴大民間投資，回來后組織起草了一個鼓勵民間投資的13條政策文件，第一次提出對民間投資要同國有投資一視同仁；要在稅收政策、信貸支持、項目審批等方面與國有企業(yè)一視同仁?！?3條”以國家計委的紅頭文件下發(fā)，通過鼓勵民間投資啟動經(jīng)濟，產(chǎn)生了好的作用。

(三)“九五”計劃的實施和主要成就

“九五”期間，國民經(jīng)濟總量躍上新的臺階。五年間，國內生產(chǎn)總值(GDP)年均增長8.3%，遠高于世界平均3.8%的增速。2000年我國GDP達到8.94萬億元，按當年匯率折合成美元，突破1萬億美元。按照當年12.7億人口計算，人均國內生產(chǎn)總值達到850美元，進入世界銀行劃分的下中等收入國家行列?！熬盼濉逼陂g也是國家財力增長最多的一個時期，國家財政收入年均增長16.5%，五年累計超過5萬億元，比“八五”時期增加了1.3倍。主要工農業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量有較大提高，位居世界前列。糧食等主要農產(chǎn)品供給實現(xiàn)了由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變，糧食年生產(chǎn)能力達到1萬億斤左右的水平。產(chǎn)業(yè)結構調整取得積極進展，工業(yè)淘汰落后和壓縮過剩的生產(chǎn)能力取得成效。電子、信息等一批新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，成為新的經(jīng)濟增長點。第三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定增長，對經(jīng)濟增長的拉動作用有所增強?；A產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設成績顯著，“瓶頸”制約得到了較大緩解。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作出重大調整，1999年中央提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，出臺了一系列促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大舉措，促進中西部地區(qū)加快發(fā)展?！熬盼濉逼陂g，我國對外開放水平也在不斷提高，基本形成全方位對外開放格局。2000年，進出口總額達4743億美元，其中出口2492億美元，這兩項指標分別比1995年增長了69%和67%。出口商品結構改善，機電產(chǎn)品和高技術產(chǎn)品所占比重提高。對外開放領域逐步擴大，投資環(huán)境繼續(xù)改善。吸收外資規(guī)模增大、質量提高。五年累計實際利用外資2894億美元，比“八五”時期增長了79.6%。2000年底，國家外匯儲備達到1656億美元，比1995年底增加了920億美元。隨著“九五”計劃的完成，實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略目標，為實施“十五”計劃，開始邁向第三步戰(zhàn)略目標奠定了良好基礎。

(四)“九五”經(jīng)濟體制改革取得許多新突破

從黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，到把建立社會主義市場經(jīng)濟體制納入國民經(jīng)濟計劃，我國在“九五”期間進入經(jīng)濟體制改革的新階段。改革不再是單兵突進，而是重點突出，綜合配套，全面推進。現(xiàn)代企業(yè)制度、市場體系、宏觀調控體系、社會保障制度，作為社會主義市場經(jīng)濟體制的四大支柱，改革在這些方面都有重要進展。

1．重點推進國有企業(yè)改革

“九五”期間是國企改革和調整措施出臺最多的五年。大多數(shù)國家重點企業(yè)都是通過實行公司制改造建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，其中相當一部分在境內或境外上市。政府采取債轉股、降低利率、技術改造貼息貸款等措施，減輕了企業(yè)負擔；此外，通過對國有企業(yè)的兼并、破產(chǎn)、重組，調整國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局，增強了國有經(jīng)濟的整體競爭力；為擴大內需而采取的積極財政政策，更是為國有企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。有了這些綜合配套改革措施，國有企業(yè)活力明顯增強。據(jù)統(tǒng)計，2000年國有及國有控股工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤2392億元，為1997年的2.9倍，國有大中型企業(yè)三年脫困目標基本實現(xiàn)。值得一提的是，在公有制經(jīng)濟進一步發(fā)展的同時，民營經(jīng)濟也得到較快發(fā)展。

2．宏觀調控政策的適應性明顯提高

2002年4月28日，曾培炎在他主編的《領導干部宏觀經(jīng)濟管理知識讀本》的首發(fā)式上，以“提高駕馭宏觀經(jīng)濟的能力”為題發(fā)表講話，指出“在‘九五’時期，面對錯綜復雜的國際國內環(huán)境，黨中央、國務院先是采取各種綜合治理措施，迅速扭轉了高通脹局面，國民經(jīng)濟順利實現(xiàn)了‘軟著陸’。以后又針對亞洲金融危機的沖擊，制定積極擴大內需的戰(zhàn)略方針，實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，把增加投資與調整收入分配、啟動消費結合起來，把擴大內需與千方百計擴大出口結合起來，把擴大經(jīng)濟總量與加快結構整合結合起來，使得國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。通過這些年的實踐，我們不僅積累了有效治理需求過熱和通貨膨脹的經(jīng)驗，而且逐步積累了擴大國內需求，抑制通貨緊縮趨勢和促進經(jīng)濟較快增長的經(jīng)驗。我國改革開放以來宏觀調控的經(jīng)驗教訓，是一筆寶貴的財富”。[注]曾培炎：《曾培炎論發(fā)展與改革》，人民出版社2014年版，第115頁。

“九五”時期，我國宏觀調控政策的適應性明顯提高，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是宏觀調控的指導思想，從注重追求增長速度，轉變?yōu)榧茸⒅卦鲩L速度又注重提高增長質量和結構優(yōu)化升級。長期以來，由于我們國家經(jīng)濟總量小，發(fā)展水平低，只有保持較高的增長速度，才能逐步趕超世界先進水平。然而，在亞洲金融危機和國內價格持續(xù)下降的雙重壓力下，我國經(jīng)濟增長速度逐年有所降低。從1998年底開始，中央政府在進行下年度計劃工作安排時明確提出：速度指標應當是預測性、指導性的，應當能夠隨著國內外政治經(jīng)濟形勢的變化而隨時進行調整，并且公開宣布放棄片面追求增長速度的做法。這一根本性的變化，標志著我國的宏觀調控水平上升到了一個更高的層次。

二是宏觀調控的戰(zhàn)略重點，從出口導向、發(fā)展外向型經(jīng)濟，轉變?yōu)榉e極“擴大內需”，立足國內市場。1998年，為了抵御亞洲金融危機的沖擊，黨中央、國務院提出宏觀經(jīng)濟政策應該立足于國內市場?！傲⒆阌趪鴥取辈粌H作為1999年度的短期宏觀調控取向，而且確立為今后的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，從而使得我國經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展有了可靠的保障。

三是推進計劃、財稅、金融體制的改革深化，建立健全符合市場經(jīng)濟要求的宏觀調控手段，較好地發(fā)揮了計劃、財政、金融等經(jīng)濟政策和經(jīng)濟杠桿的作用。1998年，金融體制改革步幅加快。例如，在貸款規(guī)模管理方面，逐步推行資產(chǎn)負債比例管理和風險管理；在存款準備金制度建設方面，將商業(yè)銀行向中央銀行上繳的存款準備金和備付金兩個賬戶合二為一；在中央銀行管理體制方面，為了擺脫地方、部門的干預，加強金融監(jiān)管力度，人民銀行撤銷了省級分行，設立了9個跨行政區(qū)分行。這些改革對于更有效地發(fā)揮金融的宏觀調控作用、防范和化解金融風險提供了保證。

四是按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求進行政府機構改革。1998年，我國政府開始改革開放以來的第四次機構改革。3月，九屆全國人大一次會議審議通過了國務院機構改革方案，決定把“國家計劃委員會”更名為“國家發(fā)展計劃委員會”(簡稱國家計委)。由國務院批準下達的國家計委“三定”方案，對國家計委的職能、機構、人員編制作了較大的調整。這次機構改革方案加強了市場配置資源的基礎性作用，強調能夠由市場解決問題的，盡可能交給市場，計劃管理逐步由直接管理為主轉為間接管理為主。新的“三定”方案，將大量的工業(yè)和運輸生產(chǎn)計劃指標改為預測性指標。為了更好地利用市場競爭機制，鼓勵出口，調節(jié)進口，新方案取消了一部分進口商品的配額，轉由市場配置。另外，新方案還進一步減少了由政府直接制定價格的品種和范圍，將形成競爭的商品和服務價格改為主要由市場決定。

這次機構調整，將國家計委機關行政編制由原來的1119人減少為590 人，減少了47.3%；合并重組了一些司，內設機構由原來的24個職能司局和6個辦公室(如三線辦、國民經(jīng)濟動員辦、核電辦等)，壓縮為19個，減少了20.8%；在職能上，有7項劃了出去，4項劃了進來，還有6項原有職能進行了轉變。機構改革后，國家計委的主要職責是：制定國民經(jīng)濟與社會發(fā)展戰(zhàn)略和長期規(guī)劃；提出總量平衡和結構調整的宏觀目標和政策，搞好宏觀經(jīng)濟的預測和預警；制定價格政策，監(jiān)督價格政策的執(zhí)行；安排國家撥款建設項目和國家重大建設項目；確定政策性金融的使用方向；統(tǒng)一管理國家的糧食和戰(zhàn)略物資儲備。曾培炎主任說：“這些職能都關系經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局，關系宏觀經(jīng)濟的各個方面，關系經(jīng)濟政策的科學制定和有效實施。”[注]曾培炎：《曾培炎論發(fā)展與改革》，人民出版社2014年版，第996頁。

五是社會保障制度改革明顯加快?！熬盼濉逼陂g，我國在城鎮(zhèn)中努力擴大基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的覆蓋面。全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)統(tǒng)一，即統(tǒng)一了職工個人賬戶規(guī)模，統(tǒng)一了企業(yè)和職工的繳費比例，統(tǒng)一了基本養(yǎng)老保險待遇的計發(fā)辦法。養(yǎng)老金發(fā)放逐步走向社會化，越來越多的離退休人員不再是去原企業(yè)，而是到銀行、郵局領取養(yǎng)老金，勞動者正在由“單位人”向“社會人”轉變，社會化管理已經(jīng)開始走進我們的生活。到1999年6月底，全國除海南、西藏外，均實行了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，已建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶的職工達到7194．62萬人，建賬率78．46%。截至2000年6月，養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)達到9854萬人，離退休人員3057萬人。農村社會養(yǎng)老保險改革規(guī)范工作也在穩(wěn)妥進行。全國31個省、自治區(qū)、直轄市76%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農村社會養(yǎng)老保險工作，參保人口達到8000萬人。

“九五”期間，失業(yè)保險更大范圍地走進了人們的生活。到2000年6月末，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)已經(jīng)達到9929．2萬人，占應參保人數(shù)的73．7%。失業(yè)保險基金收入也大幅度增長，2000年上半年共收入63．5億元，比上年同期增收15．7億元?！熬盼濉逼陂g，提出確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費和離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放(即“兩個確?！?，是各級政府的重點工作之一。1998年、1999年兩年，90%以上的國有企業(yè)下崗職工領到了基本生活費，98%的企業(yè)離退休人員基本按時足額領到了養(yǎng)老金，同時補發(fā)了歷史拖欠160多億元。

備受老百姓關注的醫(yī)療保險制度改革，也在這一期間積極推進。省級規(guī)劃已全部出臺，90%的地市制定了實施方案，143個統(tǒng)籌地區(qū)進入組織實施階段，覆蓋總人數(shù)為1396萬人。關于醫(yī)療保險制度改革的配套文件也已出齊，比較完善的醫(yī)療保險政策框架體系基本形成。

綜上所述，我國在“九五”改革開放取得的經(jīng)濟和社會發(fā)展成就來之不易，充分體現(xiàn)了中央駕馭宏觀經(jīng)濟全局、應對各種復雜局面的領導能力，及廣大人民群眾不怕困難、銳意奮進的偉大精神。

二、第十個五年計劃的編制與實施

2000年，我國圓滿完成了第九個五年計劃，經(jīng)濟社會發(fā)展和體制改革都取得重大成就，實現(xiàn)了人均GDP比1980年翻兩番的目標，人民生活總體達到小康水平。進入新世紀，國際局勢發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟全球化和世界多極化在曲折中發(fā)展，國際經(jīng)濟合作與競爭并存。各主要國家都在制定面向新世紀的戰(zhàn)略，力圖搶占科技、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點，在競爭中形成新的國際分工格局。根據(jù)對國內外形勢的綜合分析和判斷，中央提出：“制定‘十五’計劃，要把發(fā)展作為主題，把結構調整作為主線，把改革開放和科技進步作為動力，把提高人民生活水平作為根本出發(fā)點。”[注]劉國光等編著：《中國十個五年計劃研究報告》，人民出版社2006年版，第661～663頁。

(一)“十五”計劃編制過程

“十五”計劃(2001—2005 年)是進入新世紀的第一個五年計劃，是開始實施現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略部署的第一個五年計劃，也是社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立后的第一個五年計劃。在黨中央、國務院的領導下，編制“十五”計劃前后經(jīng)歷了3年，共積累幾百萬字的原始資料，參與起草計劃的專家涵蓋了各個主要領域。

自1998年6月起，國家計委組織委內和社會各方面的研究力量，開始進行編制“十五”計劃的前期研究工作，具體包括：進行基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入計劃重大項目的論證等。國家計委宏觀經(jīng)濟研究院配合“十五”計劃前期研究工作，組織了《21世紀初期我國經(jīng)濟社會發(fā)展基本思路研究》的課題研究，1999年3月完成了課題總報告和20個專題報告，涉及產(chǎn)業(yè)結構調整升級、消費增長潛力與消費調控目標選擇、交通運輸發(fā)展與改革、能源發(fā)展戰(zhàn)略及政策、投資規(guī)模及投資資金來源預測、科技進步與經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)形勢分析及對策等諸多重大問題。

1999年6月22日，國家計委召開全國“十五”計劃工作電視電話會議，國家計委主任曾培炎以《研究制定好新世紀第一個中長期計劃》為題，提出關于制定“十五”計劃工作的五項原則和三點要求。他指出，研究“十五”計劃，需要正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的內在關系，把改革力度、發(fā)展速度和社會可承受程度更好地協(xié)調統(tǒng)一起來。“十五”計劃編制工作應該遵循的五項原則：一是速度與效益相統(tǒng)一的原則，切實推進經(jīng)濟增長方式的轉變。面對21世紀世界科學技術的飛速發(fā)展，以及我國資源環(huán)境所承受的壓力，如果仍主要依靠增加投入、鋪新攤子來追求高增長的老路是沒有前途的。二是充分發(fā)揮市場機制的作用，進一步加強和改善宏觀調控。要做到使中長期規(guī)劃依靠市場、反映市場、引導市場、調控市場。所謂依靠市場，就是充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，凡是應由市場調節(jié)的經(jīng)濟活動，都要進一步放開放活，突出中長期規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性；反映市場，就是要研究國內外市場需求的變化，以市場為導向，合理確定發(fā)展思路，調整發(fā)展戰(zhàn)略；引導市場，就是要通過規(guī)劃，運用經(jīng)濟的、法律的和必要的行政手段，引導市場健康發(fā)展，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標；調控市場，就是通過適時適度的宏觀調控，彌補市場的缺陷和不足，實現(xiàn)經(jīng)濟總量的平衡和經(jīng)濟結構的優(yōu)化。三是堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，使人口增長、資源開發(fā)、生態(tài)建設、環(huán)境保護與經(jīng)濟增長相協(xié)調。四是逐步縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，實現(xiàn)全國經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。強調制定全國“十五”計劃時，要把加快西部開發(fā)這一發(fā)展戰(zhàn)略充分考慮進去?！笆濉逼陂g，中央將繼續(xù)加大對中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)的扶植力度，給予更多的優(yōu)惠政策，優(yōu)先安排水利、電力、交通、環(huán)境保護和資源開發(fā)項目。五是繼續(xù)貫徹執(zhí)行對外開放這一基本國策。積極參與國際合作與競爭，充分利用并抓住經(jīng)濟全球化帶來的各種有利條件和機遇，用好兩種資源、兩個市場，拓寬對外開放的廣度和深度，發(fā)展開放型經(jīng)濟。

為了做好“十五”計劃的編制工作，曾培炎還提出三點要求：第一，要理清思路，突出重點。他說：“編制規(guī)劃前不急于算賬、找項目，而是先理清思路，這是編制最近幾個中長期規(guī)劃的基本做法。從實踐來看，這是一條成功的經(jīng)驗，編制‘十五’計劃時仍要堅持?！钡诙⒆惝斍?，考慮長遠。如何解決當前經(jīng)濟和社會生活中的困難和問題，是編制“十五”計劃的出發(fā)點。但是中長期規(guī)劃不能局限在解決短期問題上，不能因為短期問題而忽視了對長期問題的戰(zhàn)略性考慮，要從解決當前問題出發(fā)，分析研究其變動趨勢，從中提煉出一些長期性、全局性、規(guī)律性的東西，作為中長期規(guī)劃的重點。第三，要轉變觀念，更新方法。具體而言，就是要改變過去規(guī)劃編制中重國內、輕國際、對國際國內兩個市場缺乏統(tǒng)一考慮的思想方法；改變政府包辦一切，“包打天下”的思想方法；改進確定目標、測算速度的思想方法。對于這一點，曾培炎指出，有些地區(qū)在編制規(guī)劃時，先是設定一個具有感染力的口號，如規(guī)劃期內，“率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”“建成經(jīng)濟強省”“建成現(xiàn)代化國際大都市”等，然后確定要有多高的速度，再確定一、二、三產(chǎn)業(yè)各增長多少，等等。這樣推算出來的速度恐怕很難符合實際。最后，他提出，在“十五”計劃編制中，需要充分調動社會各方面力量，廣泛聽取社會各界的意見，提高規(guī)劃編制過程的社會參與度，增加透明度。[注]曾培炎：《曾培炎論發(fā)展與改革》，人民出版社2014年版，第234～239頁。

時任國家計委發(fā)展規(guī)劃司副司長楊偉民在他撰寫的《關于“十五”規(guī)劃編制方法和程序的思考》一文中認為，在市場經(jīng)濟條件下，計劃的性質已經(jīng)發(fā)生了很大變化。 “十五”計劃就其性質可分為兩類：第一類是指導性計劃，這類計劃主要是在那些市場機制基本可以有效發(fā)揮作用，無需政府過多干預的領域。編制這類計劃的目的是，通過對發(fā)展環(huán)境、市場需求、發(fā)展態(tài)勢的分析預測和展望，闡明政府意圖，引導資源配置方向，供市場主體決策參考，起到間接影響企業(yè)決策的作用。實施的主體不是政府，而是企業(yè)。第二類是政府組織落實的計劃。這類計劃主要集中在政府若不通過編制計劃進行必要的扶植或支持，單純依靠市場機制會產(chǎn)生“市場失敗”，或市場機制難以做好，易造成盲目重復建設的領域。編制這類計劃的目的是，在特定行業(yè)或領域，明確政府的責任和義務，克服政府干預的隨意性，統(tǒng)籌重大建設項目及布局、資金來源等。其作用既是約束企業(yè)的，更是約束政府自身。公益事業(yè)、基礎設施，高科技以及關系全局的關鍵環(huán)節(jié)和薄弱領域應編制此類計劃，比如生態(tài)環(huán)境、防洪設施及水資源開發(fā)、鐵路主干網(wǎng)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、科技、教育、國防工業(yè)等。[注]楊偉民：《關于“十五”規(guī)劃編制方法和程序的思考》，《宏觀經(jīng)濟研究》1999年第12期。

1999年11月，中央政治局確定黨的十五屆五中全會議題將研究“十五”計劃，并決定成立《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》(簡稱《建議》)起草小組，成員包括中央財經(jīng)各部門的主要負責人，還有經(jīng)濟、社會科學、科技等各領域的專家，共約40人。為了能夠制定一個適應新世紀、新形勢、新任務，具有科學性、前瞻性、可行性的五年計劃，中央起草小組歷時近10個月，先后到6個省市、180多個單位聽取了意見，組織的專題調查內容包括：科技、環(huán)境保護、對外經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活水平等方面。

2000年4月4日，曾培炎同志向中共中央作了關于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的專題匯報。提出“十五”期間，西部地區(qū)要注重基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境的保護，促進資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢。中部地區(qū)要在農業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造方面取得明顯成效，把潛在市場優(yōu)勢轉化為現(xiàn)實市場優(yōu)勢。東部地區(qū)要在高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)得到較大發(fā)展，把國內競爭優(yōu)勢轉化為國際競爭優(yōu)勢。其中，關于西部開發(fā)的初步設想是，選擇現(xiàn)有經(jīng)濟基礎較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯、人口較為密集、沿交通干線和城市樞紐的一些地區(qū)，作為西部開發(fā)的重點區(qū)域。以線串點，以點帶面，依托歐亞大陸橋、長江黃金水道、西南出海通道，促進西隴海經(jīng)濟帶、長江上游經(jīng)濟帶、南昆貴經(jīng)濟帶的形成，在這些交通干線上重點發(fā)展一批中心城市，帶動周圍地區(qū)發(fā)展。積極發(fā)展與周邊國家的合作與交流、帶動一些口岸城鎮(zhèn)發(fā)展。選擇基礎設施、生態(tài)環(huán)境、優(yōu)勢資源、特色經(jīng)濟、科技教育等主要方面，作為西部開發(fā)的重點領域，實施一些對西部開發(fā)全局具有關鍵作用的標志性工程。[注]曾培炎：《曾培炎談發(fā)展與改革》，人民出版社2014年版，第709頁。

關于制定“十五”計劃應該以什么作為主線，中央在聽取各方面意見時，曾有兩種不同的意見。一種意見認為，經(jīng)濟與社會發(fā)展的結構性矛盾是各種問題的核心，因此，編制“十五”計劃應該圍繞經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整展開；另一種意見則認為，經(jīng)濟與社會發(fā)展中的諸多矛盾，歸結起來是體制瓶頸和技術瓶頸的制約，因此，“十五”計劃應以體制創(chuàng)新和技術創(chuàng)新為主線。經(jīng)過討論、研究，最終傾向于前一種意見，即以經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整作為“十五”計劃的主線。[注]劉國光：《中國十個五年計劃研究報告》，人民出版社2006年版，第667頁。2000年9月，朱镕基總理在接受韓國中央日報社長洪錫炫采訪時說：“中國的‘十五’計劃，主要是為實現(xiàn)中國的第三個戰(zhàn)略目標開好局。最主要的內容是產(chǎn)業(yè)結構的調整，這是最主要的。產(chǎn)業(yè)結構的調整一定要通過經(jīng)濟體制的深化改革和先進科技的發(fā)展來實現(xiàn)。中國不進行產(chǎn)業(yè)結構的調整，不發(fā)展以信息為中心的高科技，中國的經(jīng)濟發(fā)展就走到盡頭了?！盵注]朱镕基：《朱镕基答記者問》，人民出版社2009年版，第173頁。

2000年10月11日，黨的十五屆五中全會審議并通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》(簡稱《建議》)。全會指出，制定“十五”計劃，必須把發(fā)展作為主題，把結構調整作為主線，把改革開放和科技進步作為動力，把提高人民生活水平作為根本出發(fā)點。這成為制定“十五”計劃綱要的重要指導方針。中央的這個建議是“十五”計劃的核心內容。

十五大結束后不久，國家計委即組織各方面的專家對《建議》進行具體細化。10月23日，政府公開吁請全國人民和社會各界為“十五”計劃獻計獻策，鼓勵公眾參與國家重大決策的過程，以提高計劃制定的透明度。國家計委主要領導專門聽取了長期從事經(jīng)濟工作的老同志、經(jīng)濟學家、兩院院士、科學家、企業(yè)家對《“十五”計劃思路》的意見。經(jīng)國務院批準，還聘請國內著名專家學者組成了“十五”計劃咨詢審議會，對“十五”計劃中的重大問題進行咨詢審議，提出建議。國務院發(fā)展研究中心、中國社會科學院、機械科學研究院、北京大學、清華大學、中國人民大學等專家學者都參加了前期研究工作，形成了500萬字的研究成果。此外，還在互聯(lián)網(wǎng)上開辟網(wǎng)頁，吸收社會各界人士的意見，他們中年齡最大的86歲，最小的只有10歲。國務院經(jīng)濟發(fā)展研究中心原副主任陸百甫說，這是中國首次在制定五年計劃時交付全民討論，群眾參與的深度、廣度和范圍都是空前的。截止到2001年1月31日，國家計委和《經(jīng)濟日報》《光明日報》《工人日報》《農民日報》《中國經(jīng)濟導報》等新聞單位共收到社會各屆來信和電子郵件1.7萬多封，內容十分豐富，涉及到“十五”社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，其中有些已經(jīng)體現(xiàn)在“十五”計劃綱要中?！笆濉庇媱澗V要前后修改了20稿，內部稿更是數(shù)不勝數(shù)，總共收集到1800多條修改意見，最后共做出了230條修改。[注]佚名：《“十五”計劃綱要起草制定內幕》，《北京晚報》2001年3月5日；國家計委發(fā)展規(guī)劃司編：《“十五”計劃公眾建議選編》；曾培炎：《曾培炎論發(fā)展與改革》，人民出版社2014年版，第281頁。

如前所述，自編制“七五”計劃開始，向社會征求意見的范圍不斷擴大，包括地方、部門、民主黨派、全國工商聯(lián)負責人、無黨派人士、專家學者等有關各方面，專家開始通過參加座談會形式參與政策咨詢。“九五”以后，專家進一步通過參與前期研究來參與政策咨詢；“十五”正式成立了專家審議會。這表明，我國計劃決策程序的制度化、民主化在不斷健全和完善。

這次制定“十五”計劃綱要，政府還聽取了國際組織的意見。1999年初，世界銀行受國家計委的委托，寫出《中國的中期轉軌問題：“十五”計劃若干經(jīng)濟發(fā)展問題的框架文件》，為中國“十五”計劃和2015年遠景規(guī)劃提供了政策建議。這份框架文件涵蓋了47個專題研究，如農業(yè)生產(chǎn)、農業(yè)研究、清潔煤技術、經(jīng)濟法改革、教育戰(zhàn)略、能源利用與環(huán)境、經(jīng)濟增長、金融部門改革、財政改革與財政分權、脆弱的土地資源管理、天然氣開發(fā)、糧食政策、醫(yī)療保健、收入不平等、工業(yè)污染控制、知識管理、可再生能源、農村貧困、交通、城鎮(zhèn)化、水資源管理等。

2001年2月6日，朱镕基總理在北京主持座談會，聽取了全國政協(xié)委員的代表對“十五”綱要的意見和建議。兩院院士石元春在8分鐘的發(fā)言時間里，主要就加快農業(yè)和農村經(jīng)濟結構調整、西部大開發(fā)、資源保護等問題發(fā)表了自己的建議，提出要在農村扶持龍頭企業(yè)、促進農業(yè)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展、把水資源保護放在第一位、注意發(fā)揮生態(tài)的自我修復能力等一些具體修改意見。

2001年3月5日，九屆全國人大四次會議代表和委員們聽取了《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要的報告》，并且提出修改意見和建議，國務院根據(jù)這些意見和建議，反復對綱要報告進行推敲和修改，一共修改了40處，其中涉及內容比較重要的改動有23處。3 月15日，朱镕基向大會主席團提交了關于綱要報告修改說明，對已經(jīng)采納的意見逐條列出修改的具體內容，對未采納的意見也說明了理由。同一天，代表大會批準了計劃綱要和朱镕基總理關于計劃綱要的報告。

(二)“十五”計劃的主要目標

“十五”計劃《綱要》提出的主要宏觀調控目標是：經(jīng)濟增長速度預期為年均7%左右。按2000年價格計算，2005年的GDP將達到12.5萬億元左右，人均GDP將達到9400元?！笆濉?城鎮(zhèn)新增就業(yè)和轉移農業(yè)勞動力各達到4000萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%左右。價格總水平基本穩(wěn)定，國際收支基本平衡。經(jīng)濟結構調整的主要預期目標是：產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，國際競爭力增強。2005年第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重將分別為13%、51%和36%，一、二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重將分別為44%、23%和33%?？萍?、教育發(fā)展的主要預期目標是：2005年全社會研究與開發(fā)經(jīng)費占GDP的比例將提高到1.5%以上；初中毛入學率將達到90%以上，高中階段教育和高等教育毛入學率力爭將達到60%左右和15%。可持續(xù)發(fā)展的主要預期目標是：將人口自然增長率控制在9‰以內，2005年全國總人口控制在13.3億人以內；森林覆蓋率提高到18.2%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率提高到35%。城鄉(xiāng)環(huán)境質量改善，主要污染物排放總量將比2000年減少10%。提高人民生活水平的主要預期目標是：“十五”城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農村居民人均純收入年均增長5%左右。2005年城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積增加到22平方米，全國有線電視入戶率達到40%。城市醫(yī)療衛(wèi)生服務水平和農村醫(yī)療服務設施繼續(xù)改善，人民健康水平進一步提高。

關于“十五”期間年均經(jīng)濟增長速度定為7%左右，朱镕基指出：“這個速度雖然比‘九五’實際達到的速度低一點，但仍然是一個較高的速度。要在提高效益的基礎上實現(xiàn)這個目標，必須付出艱巨努力。同時，由于國際國內都存在一些不確定因素，計劃的預期目標要留有余地?！盵注]朱德宏：《歷史的跨越》，中共黨史出版社2006年版，第1062頁。

(三)“十五”計劃的特點

“十五”計劃與過去的五年計劃相比，具有以下三個不同的特點：一是“十五”計劃具有明顯的戰(zhàn)略性、宏觀性和政策指導性，是粗線條的計劃，強調對全社會經(jīng)濟活動起導向性作用。為此，“十五”計劃《綱要》減少了實物指標，增加了反映結構變化的預期指標。 “十五”計劃的實物指標從“九五”計劃的100多個減少到38個，是“九五”計劃各項指標的1/3?！毒V要》提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向是對市場主體的指導性意見，政府通過經(jīng)濟政策等手段加以引導；另外，政府配置資源的重點轉向基礎設施、科技教育、生態(tài)環(huán)境、社會保障、公共服務等領域，努力為全社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務。二是“十五”計劃以經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整作為主線。主要任務是：優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，全面提高農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)的水平和效益；合理調整生產(chǎn)力布局，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展；逐步推進城鎮(zhèn)化，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性互動等。三是我國從20世紀90年代開始，把可持續(xù)發(fā)展作為國家基本發(fā)展戰(zhàn)略，進入21世紀，政府為實現(xiàn)這一發(fā)展戰(zhàn)略，著力改善基礎設施和生態(tài)環(huán)境。因此，“十五”計劃突出了生態(tài)建設和環(huán)境保護發(fā)展理念。

(四)“十五”計劃的實施和主要成就

我國經(jīng)濟自20世紀90年代末的回落和調整之后，進入新世紀開始回升。“十五”計劃的實施總體上比較順利?！笆濉逼陂g，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化步伐加快，對外開放的廣度和深度不斷拓展。特別是2001年12月我國加入世界貿易組織(WTO)以后，擴大對外開放的紅利逐步釋放，對外貿易和利用外資迅速發(fā)展，有力帶動了國內經(jīng)濟加快發(fā)展。2005年，按2000年價格計算的GDP達到12.5萬億元，增長速度達到9.5%，超過了計劃預期7%的目標，實現(xiàn)了地區(qū)平均9%以上的預期目標；糧食總產(chǎn)量達9680億公斤，比2000年增產(chǎn)427億斤；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤比2000年提高了2.37倍，年均增長27.5%；財政收入大幅增加，2005年比2000年增加18233億元，年均增長18.7%；國際收支基本平衡，2005 年外貿進出口總額為14221 億美元，是2000 年的3 倍，年均增長24.6%，創(chuàng)下改革開放以來外貿發(fā)展的最高紀錄，世界排位從2000年的第八位上升到第三位?！笆濉逼陂g，我國利用外資成績顯著，實際利用外商直接投資累計2741億美元；城鎮(zhèn)新增就業(yè)4200萬人，轉移農業(yè)勞動力4000萬人；扶貧工作取得明顯成效，2005年農村貧困人口比2000年減少了844萬人；2005年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農民人均純收入年均分別增長為9.6%和5.3%，城鄉(xiāng)人民生活進一步改善。高中階段教育和高等教育規(guī)模快速擴大，職業(yè)教育蓬勃發(fā)展，衛(wèi)生、文化、體育事業(yè)發(fā)展步伐加快。2003年10月15日，我國首次發(fā)射載人航天飛行器“神舟五號”并順利返回，成為世界上第3個能獨立開展載人航天活動的國家。

我國自2000年底正式實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，經(jīng)過五年努力，取得了重要進展。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，是以基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設為重要突破口，“十五”期間新開工的重大交通、能源、水利、生態(tài)等工程達60項，投資總規(guī)模約8500億元，其中有23項工程建成投產(chǎn)。如青藏鐵路線下工程完成95%，西氣東輸工程于2004年底全線投入商業(yè)運營，西電東送工程向廣東新增1000萬千瓦送電能力的任務也提前完成。江河上游水利樞紐、公路主干線建設全面展開。退耕還林工程累計完成造林2.88億畝，退牧還草工程治理草原1.9億畝。五年來，在西部大開發(fā)中，一手抓關系西部全局的重大工程，一手抓關系群眾切身利益的中小項目，使各族群眾不斷得到實惠。油路到縣、送電到鄉(xiāng)、廣播電視到村基本實現(xiàn)，縣際公路、農村飲水、農村能源、生態(tài)移民等工程積極推進，基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲(簡稱“兩基”)攻堅計劃開始實施，公共衛(wèi)生設施建設得到加強。[注]曾培炎：《曾培炎論發(fā)展與改革》，人民出版社2014年版，第763～764頁。2005年2月4日，國務院召開西部大開發(fā)五周年座談會，根據(jù)當時的初步統(tǒng)計，2000年至2004年，西部地區(qū)國內生產(chǎn)總值年均增長10%左右，全社會固定資產(chǎn)投資年均投資增長20%左右，社會消費品零售總額年均增長9.5%左右，地方財政收入年均增長14%左右。

“十五”期間，我國新建公路35萬公里，其中高速公路2.4萬公里(超過2000年以前的高速公路長度總和)，新建鐵路投產(chǎn)里程7063公里，港口萬噸級碼頭泊位新增吞吐能力45232萬噸。一批對經(jīng)濟社會長遠發(fā)展有重大促進作用的項目相繼建成投產(chǎn)、發(fā)揮效益。西氣東輸管道工程實現(xiàn)全線商業(yè)運營；青藏鐵路全線鋪通，結束了西藏地區(qū)不通鐵路的歷史；三峽工程進展順利，電站工程已投產(chǎn)運行14臺發(fā)電機組，累計發(fā)電940億千瓦時；西電東送北通道、中通道、南通道共形成輸送能力超過3250萬千瓦。2005年末發(fā)電裝機容量超過5億千瓦，比2000年末增加1.8億千瓦。五年新增局用交換機容量23254萬門，新增光纜線路長度214萬公里。產(chǎn)業(yè)技術進步的步伐加快，裝備制造業(yè)技術水平迅速提高，高技術產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

“十五”計劃各主要目標的順利實現(xiàn)，使我國經(jīng)濟社會發(fā)展又邁上了一個新臺階。計劃期間，政府實行擴大內需的方針和積極的財政政策，不僅對克服亞洲金融危機的影響起到重要作用，也為“十一五”經(jīng)濟繼續(xù)保持快速發(fā)展打下了基礎。計劃提出的青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、南水北調、三峽工程等重點項目建設成效顯著。時任國家計委主任曾培炎說：“我們辦了一些過去想辦而沒有能力辦的大事、好事?！?002年12月13日全國計劃會議在京召開，朱镕基總理對國家計委的工作做了重要批示：“近幾年來，國家計劃部門在黨中央、國務院的領導下，加強和改進宏觀調控，促進國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展，特別是在貫徹擴大內需方針，管好用好國債投資方面，與各部門、各地方密切配合，做了大量卓有成效的工作。”

不過，“十五”在快速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些突出問題，主要是投資和消費關系不協(xié)調，部分行業(yè)盲目擴張、產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟增長方式轉變緩慢，能源資源消耗過大，環(huán)境污染加劇，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和部分社會成員之間收入差距繼續(xù)擴大，社會事業(yè)發(fā)展仍然滯后，影響社會穩(wěn)定的因素較多。從2004年開始，出現(xiàn)經(jīng)濟過熱的趨勢，盡管中央及時采取了宏觀調控的措施，潛伏的風險仍在積累。時任國家計委副主任房維中指出，“十五”期間經(jīng)濟增長速度很快，但基本上依然是粗放型的增長。具體通過以下兩個指標加以說明：一是我國能源彈性系數(shù)(能源消費增長率/GDP增長率)20世紀80年代為0.44，90年代為0.24，2001—2004年為1.09，2004年為1.59。能源彈性系數(shù)的攀升，說明“十五”的經(jīng)濟增長，是靠大量增加物質消耗換來的。二是投資彈性系數(shù)(投資實際增長率/GDP增長率)“八五”期間為1.8，“九五”期間為1.07，2001—2004年為2.24。這一方面說明GDP增長過多地依靠固定資產(chǎn)投資，另一方面說明投資率下降。曾培炎在分析產(chǎn)生這些問題的原因時說：“‘九五’計劃時期，提出要實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟體制‘兩個根本性轉變’?！濉媱潟r期，又提出要對經(jīng)濟結構進行戰(zhàn)略性調整。但直到目前，轉變和調整的實際效果還不明顯。究其根源，主要障礙就是改革不到位、體制機制不健全。在粗放型增長的背后，存在著盲目追求速度的攀比機制，不計經(jīng)濟效益的政府行為，難以追究失誤職責的投資體制，借錢可以不還的融資體系，沒有反映資源環(huán)境真實代價的運行機制，等等?！彼赋?，“不改體制，不動機制，增長方式就難以轉變”。[注]曾培炎：《曾培炎論發(fā)展與改革》，人民出版社2014年版，第354頁。

“十五”期間在改革開放方面取得的最突出成就，就是中國加入了WTO?！笆濉逼陂g的2003年春，我國還經(jīng)歷過一次突發(fā)事件，對經(jīng)濟與社會發(fā)展帶來嚴重影響。一種名為非典型性肺炎(簡稱SARS)的新型傳染病從廣東迅速向全國蔓延，其傳播速度讓人始料未及。我國通過全國上下通力解決SARS疫情的過程，為建立有效的突發(fā)事件應對機制積累了經(jīng)驗教訓，中央和各級政府充分認識到建立突發(fā)事件應對機制的重要性，從此國家在各級政府建立了應對重大突發(fā)事件的應急處置機制。

“十五”計劃實施期間，2003年政府換屆，國家發(fā)展計劃委員會更名為國家發(fā)展和改革委員會，將原國家體改委(1998年政府換屆更名為國務院體改辦)的職能并入，從此，新組建的國家發(fā)展和改革委員會承擔起統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放政策的職能。