李杏筠

[提要] 本文系統(tǒng)介紹國內(nèi)外海砂資源開采利用的歷史以及目前各國對海砂的管理權(quán)屬，提出我國海砂開采存在的主要問題，并就完善海砂資源開發(fā)利用和管理提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：海砂資源；利用；管理；建議

基金項目：廣東省海洋漁業(yè)科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項項目：“廣東省砂質(zhì)海岸保護和利用研究”（項目編號：A201500D05）

中圖分類號：F062.1 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年9月10日

一、海砂資源概述

（一）海砂資源的定義。海砂，顧名思義就是海中的砂石，是指受海水侵蝕而沒有經(jīng)過淡化處理的砂，多來自海水和河流交界的地方，是海洋主要礦產(chǎn)資源之一。同時，海砂又是一種重要的海洋生態(tài)環(huán)境要素，它與海水、巖石、生物以及地形、地貌等要素一起構(gòu)成了海洋生態(tài)的平衡。

（二）海砂資源的價值。海砂資源的分類一般依照其常規(guī)用途來劃分，可分為以下三種：一是建筑用海砂，主要用作建筑工程及填方材料，應(yīng)用于建筑混凝土、鋪筑路基、充當(dāng)填海造地的填料和瀝青混凝土；二是工業(yè)用海砂，在成分上可分為矽砂、鈣質(zhì)砂及重砂等，產(chǎn)量很小，但用途卻極為廣泛；三是煉鐵、煉鋼用海砂。

海砂資源除了具有較大的經(jīng)濟價值外，還具有生態(tài)價值和景觀價值，可為海底魚類和貝類提供良好的棲息環(huán)境、可營造綿延起伏的優(yōu)質(zhì)海岸沙灘，勾畫出獨特而美麗的海岸風(fēng)景線。

二、國內(nèi)外海砂資源開采概述

（一）海砂資源開采的定義。海砂資源開采是一種改變海域自然屬性的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)活動，其產(chǎn)業(yè)規(guī)模在海洋開采業(yè)中僅次于海洋油氣。有人從法律的角度看，將海砂資源開采定義為開采業(yè)主獲得國家的相關(guān)許可并按照法律法規(guī)的規(guī)定依法繳納相關(guān)稅費而在海上實施排他性開發(fā)的民事行為，它包括開采的許可、海砂的取得、海砂的銷售。從我國學(xué)術(shù)界目前對海砂資源開采研究的現(xiàn)狀來看，對海砂資源開采的概念有著廣義和狹義兩種不同的理解。首先，從廣義角度理解，海砂資源開采是一個非常寬泛的經(jīng)濟活動范疇，應(yīng)包括采砂業(yè)主、海砂經(jīng)營者、海砂使用者及其他經(jīng)濟、社會組織發(fā)生關(guān)系的總和，包括了海砂開發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)鏈所有成員；其次，從狹義角度理解，海砂資源開采是指海砂資源開采業(yè)主在海上采挖海砂與政府、采砂船、其他經(jīng)濟組織、個人等發(fā)生經(jīng)濟活動關(guān)系的行為綜合。

（二）國內(nèi)外海砂資源開采的歷史沿革

1、國外海砂開采的歷史沿革。國際上，海砂開采利用具有悠久的歷史，但是基本上是私人或作坊式的海岸海砂開采利用。20世紀(jì)初、中期，以英國、日本、荷蘭為代表的30多個沿海國家開始小規(guī)模開發(fā)利用淺海海砂資源。至20世紀(jì)70～80年代，由于各國陸地建設(shè)用砂砂源減少，加上環(huán)境保護的壓力，為滿足國內(nèi)與日俱增的建筑材料需要，英、美、加、日、荷等國重新認識海砂資源的開發(fā)潛力，并進行大規(guī)模的開采利用。由此，海砂逐漸成為僅次于海洋石油天然氣之外的正在開發(fā)的第二大海洋礦產(chǎn)。

日本是最早使用海砂的國家之一，20世紀(jì)40年代起使用海砂的規(guī)模逐漸擴大。根據(jù)2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，日本的年海砂開采量達9，100萬m3，合計約2.3億噸，國內(nèi)沿海地區(qū)90%以上的建筑用砂都是海砂。雖然如此，仍然滿足不了國內(nèi)工程建設(shè)的需求，日本還需向周邊國家進口海砂，中國是日本的主要海砂進口國之一。近十幾年來，日本充分挖掘海砂資源的利用潛力，將海砂加工作為支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的又一產(chǎn)業(yè)，業(yè)已成為全世界海砂開采量和淡化量最多的國家，除大部分用于建筑材料外，還有部分海砂被加工成為高附加值的水泥制品出口國外。

英國將沉積在內(nèi)陸架上的砂和礫石總稱為海洋集料，與由陸地采石場獲取的集料，共同組成建筑工程的主要原材料。據(jù)統(tǒng)計，自1955年，約5億噸海洋集料被采掘用來建設(shè)城市構(gòu)筑物以及進行海灘修復(fù)。截至2008年，海洋采砂業(yè)每年為英國建筑工程提供約2，220萬噸的集料，約占英國建筑用集料的2/3。按照用途分配統(tǒng)計，英國海洋集料的54%用于滿足英格蘭和威爾士建筑用砂及礫石需求，28%用于出口，18%用于海灘充填與養(yǎng)護。

荷蘭國土面積約50%位于海平面以下，是世界上人口密度最大的地區(qū)之一，狹小低平的陸域空間無法滿足陸地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海岸帶防護對砂礫資源的巨大需求，因此荷蘭成為國際上海砂需求量最高、開采量最大的國家之一。荷蘭的海砂開采歷史悠久，1971年就針對海砂開采制定了《開采法案》。1990年以前，荷蘭的海砂總需求量不大，維持在每年200萬～300萬m3的水平，主要用來疏浚航道；自1990年后，海岸養(yǎng)護工程項目的推進，荷蘭海砂需求呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。至2001年平均每年海砂用量增加至1，200萬m3左右，遠遠超出其他北海海域國家。

亞太經(jīng)社會（UN ESCAP）有關(guān)報告指出：“人口和工業(yè)化水平是影響一個國家建筑砂礫石資源需求的兩個重要因素”。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，2003～2008年，世界發(fā)達國家的建筑用砂量驚人，以人均消費砂用量計，韓國為8.5噸，日本為7.8噸，美國、德國、法國都達到7.0噸左右，其中海砂占總砂量的比例超過30%，遠超發(fā)展中國家的水平。尤其是荷蘭，據(jù)統(tǒng)計其每年僅用于海灘補充海砂的量都達到了人均51噸左右。

近年來，隨著海砂的大量開采，海洋環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)，近岸海砂資源開采引發(fā)了眾多海洋生態(tài)危機和岸灘侵蝕災(zāi)害，不在近岸采砂逐漸成了各國的普遍共識。目前，發(fā)達國家已全面叫停本國的近岸開采，轉(zhuǎn)向30米水深以外深海開采或從發(fā)展中國家開采進口。由于海砂資源具有重要的工業(yè)價值和經(jīng)濟價值，含有很多稀有金屬，美國、日本等部分發(fā)達國家甚至從外國采購優(yōu)質(zhì)海砂傾倒在本國近海岸作為防浪沙坡和戰(zhàn)略資源儲備。

2、國內(nèi)海砂開采歷史沿革。我國海砂資源開發(fā)利用有記載的歷史資料較少，眾多企業(yè)和個人下海開采海砂是近二三十年才發(fā)展起來的。20世紀(jì)70～80年代，國內(nèi)的開采者主要開采富集了具有重要經(jīng)濟價值和工業(yè)價值礦物資源的海砂，用于提煉金屬、非金屬礦物質(zhì)作工業(yè)原料。當(dāng)時開采規(guī)模并不大，全國70年代約數(shù)十萬噸，80年代約20余萬噸。進入90年代，建筑行業(yè)的需求不斷擴大，海砂的開采生產(chǎn)規(guī)模迅速擴大。

進入21世紀(jì)，隨著全國沿海各地開發(fā)戰(zhàn)略的實施，國內(nèi)海砂市場需求空前巨大，大規(guī)模的臨海工程、人工島、濱海新區(qū)等各類海洋工程建設(shè)熱潮洶涌，大規(guī)模填海造地比比皆是，而海砂由于其開采成本低、用途適宜的優(yōu)勢，市場供不應(yīng)求。寧波市、深圳市、廣州市等城市是國內(nèi)使用海砂資源最早的地區(qū)。20世紀(jì)90年代中期以來，香港、澳門、廣州、深圳等地對海砂的需求激增，高峰時珠江口每天有100多艘采砂船，1，000多艘運砂船進行海砂開采和運輸，每天采砂量超過10萬噸。

根據(jù)《廣東省海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》，區(qū)劃期限內(nèi)廣東全省建設(shè)用圍填海規(guī)模控制在23，000公頃以內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，2011～2015年間全省共批復(fù)圍填海面積6，012公頃，占海洋功能區(qū)劃圍填海管控目標(biāo)值的26%。因此，2016～2020年內(nèi)圍填海還有17，000公頃指標(biāo)。經(jīng)過咨詢圍填海領(lǐng)域的相關(guān)專家，當(dāng)圍填海海域水深超過6米，因成本、技術(shù)等原因，海砂不適宜用作填料。由此，可通過填海面積及適宜的填海深度來確定圍填海用砂需求量。考慮到省內(nèi)區(qū)域建設(shè)用海及集約節(jié)約用海項目主要集中在淺海區(qū)域，這些區(qū)域從陸到海的坡度變化較緩，填海區(qū)域的水深將由0米逐漸向6米過渡，則在圍填海海砂需求量計算中需引入相關(guān)修正系數(shù)，消除因海岸坡度變化產(chǎn)生的圍填海海砂需求量計算誤差，計算取修正系數(shù)0.6，則至2020年省內(nèi)圍填海海域的體積為17000×10000×6×0.6=612000000立方米。根據(jù)中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)《建筑用砂》（GB-T14684-2001），砂的松散堆積密度應(yīng)大于1350kg/m3，即按照2020年省內(nèi)圍填海海域的體積943，200，000立方米計算，所需海砂約為4.533億噸。

三、國內(nèi)外海砂資源管理權(quán)屬概述

（一）國外海砂資源的管理權(quán)屬。國際上絕大多數(shù)海洋國家將海洋資源列為國家資產(chǎn)，通過海洋立法對海洋資源實行開發(fā)管理和保護。英國是國際上最早立法開發(fā)利用海洋的國家之一，對海洋資源的開發(fā)實施海域使用許可證制度，要求開發(fā)個人或企業(yè)必須取得雙重許可證，即作為政府管理行為發(fā)放的允許開發(fā)許可證和作為產(chǎn)權(quán)所有者發(fā)放的有償租賃許可證，而且都必須嚴格依照許可證規(guī)定的開發(fā)項目及期限進行。荷蘭圍繞海砂管理和規(guī)劃，先后制定了《開采法案》（1971年）、《國家空間規(guī)劃政策》（2004）、《荷蘭北海海域2015整體規(guī)劃》等涉及海砂資源管護的政策和法規(guī)，并且建立了海砂開采許可證制度，要求在許可證發(fā)放之前，必須對海砂開采的生態(tài)效應(yīng)進行評估，海砂開采證的獲得必須向國家交納一定數(shù)量的（按噸計）的資源補償費用。印度尼西亞的海砂開采是依照2002年發(fā)布的第2號印度尼西亞總統(tǒng)令進行管理的，該總統(tǒng)令明確規(guī)定了海砂開采管理利益主體的相關(guān)職責(zé)，其中由海洋和漁業(yè)部負責(zé)協(xié)調(diào)海砂開采區(qū)內(nèi)沿海和海洋自然資源空間規(guī)劃的編制，由地方省、市發(fā)放海砂開采許可證。

（二）國內(nèi)海砂資源的管理權(quán)屬。我國實行海域有償使用制度。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》（2001）的規(guī)定，單位和個人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金。按照《海域使用分類》（HY/T123-2009），海砂開采屬于工業(yè)用海類型中的固體礦產(chǎn)開采用海。

針對海砂資源的開采和管理，目前我國尚未出臺專門法律法規(guī)，對于海砂資源的管理主要依據(jù)各行業(yè)部門的管理需求和海砂資源的屬性歸類，從不同角度涉及海砂資源管理進行立法。主要分為以下六類：第一類是從海砂的礦產(chǎn)資源屬性角度進行立法，《礦產(chǎn)資源法》要求開采海砂應(yīng)當(dāng)辦理采砂許可證；《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規(guī)定》（2011年第5號）要求取得海事管理機構(gòu)頒發(fā)的《中華人民共和國水上水下活動許可證》（以下簡稱許可證）后，方可進行相應(yīng)的水上水下活動；《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案>的通知》（廳字[2017]12號）要求以招標(biāo)拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭出讓；第二類是從開采海砂需使用海域空間資源的角度進行立法，如《海域使用管理法》，將開采海砂歸類為海洋工程用海，并要求辦理海域使用證；第三類是從開采海砂影響海洋生態(tài)環(huán)境的角度進行立法，如《海洋環(huán)境保護法》、《防治海洋工程污染海洋環(huán)境條例》等法律法規(guī)，要求開采海砂應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響評價，并采取措施防止污染海洋環(huán)境和破壞海洋生態(tài)；第四類是從海砂開采影響海上通航安全的角度立法，如《海上交通安全法》，要求開采海砂應(yīng)當(dāng)辦理水上水下作業(yè)許可證；第五類是從海砂開采治安管理角度進行立法，如《海上治安管理條例》，要求出海船舶不得損毀海底電纜、管道和海上航標(biāo)、浮標(biāo)等；第六類是從海洋基于海砂屬礦產(chǎn)資源的法律屬性，國土部門依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》設(shè)置采礦許可。

四、國內(nèi)海砂資源開采存在的問題

開采利用海砂資源，可為工業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展提供天然、豐富、優(yōu)質(zhì)的原材料，而且具有疏通航道的好處。過去二十多年來，海砂資源為國內(nèi)沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了重大貢獻，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益。但是，隨著需求量的日漸擴大，且陸域提供的河砂越來越少，海砂價格不斷攀升，省內(nèi)部分海域的非法采砂船濫采海砂活動日益猖獗。

非法開采海砂行為是指未依法取得采砂許可擅自開采海砂的，擅自進入國家禁止開采海砂的海域、對國家具有重要經(jīng)濟價值的海域和他人合法取得開采海砂權(quán)限的海域范圍采砂，擅自開采實行保護性開采海砂的海域，或者雖依法獲得開采海砂許可，但不按許可規(guī)定的采砂范圍開采海砂的，造成國家海砂礦產(chǎn)資源遭到嚴重破壞的行為。

非法采砂不僅影響了海域的航道安全，而且極大地破壞了該區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境。近十幾年，國內(nèi)珠江口、廈門灣等海域內(nèi)，非法開采海砂引起的環(huán)境問題、生態(tài)問題、海岸侵蝕、海水倒灌、海洋地質(zhì)災(zāi)害等問題異常明顯，長期無序無度地開采海砂，導(dǎo)致淺灘消退，淺灘上的紅樹林遭到毀滅性的破壞，河口濕地功能喪失，魚類、貝類失去了產(chǎn)卵場和棲息地，生態(tài)鏈被破壞殆盡。

五、我國海砂資源開采利用和管理完善建議

（一）做好海砂資源的本底調(diào)查和采區(qū)選劃。我國是海砂資源大國，也是海砂需求大國。為科學(xué)合理開采并利用海砂，地方政府應(yīng)組織力量對行政區(qū)范圍內(nèi)的海砂資源分布、儲量、質(zhì)量、開采和運輸條件等開展深入調(diào)查和研究工作，摸清我國的海砂資源本底概況并且進行統(tǒng)籌利用。

另外，樹立“合理有度”的用砂原則，在充分了解海砂資源本底的基礎(chǔ)上，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、海洋環(huán)境承載力、海砂儲量和品質(zhì)、海砂利用類型需求等方面的因素，合理選劃海砂開采區(qū)，并制定相應(yīng)的開采計劃時序表。

（二）規(guī)范海砂資源開采利用的各個環(huán)節(jié)。應(yīng)對海砂開采利用的各個環(huán)節(jié)進行必要規(guī)范，出臺相關(guān)法律法規(guī)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和規(guī)范包括海砂資源調(diào)查、海砂市場化配置、海砂開采、海砂銷售、海砂利用等各環(huán)節(jié)的程序和要求。同時，積極推動海砂開采海域使用權(quán)的市場價值評估并培育海域交易市場，維護海砂開采海域使用權(quán)的實際市場價值，且為海砂開采海域資源創(chuàng)造完善暢通的交易平臺。

（三）保障海域環(huán)境承載力。海砂資源的開采利用需重點關(guān)注與相關(guān)海洋功能區(qū)劃規(guī)劃的符合性，通過嚴格的海域使用論證及海洋環(huán)境影響評價，分析采砂活動對周邊海洋環(huán)境、海洋生態(tài)、海洋地質(zhì)等方面的影響機理及程度，并提出相關(guān)保護措施或建議，確保對海上生態(tài)環(huán)境和海岸地質(zhì)環(huán)境的影響程度降至最低，并且影響程度在海洋環(huán)境可承載的范圍內(nèi)。

（四）發(fā)展海砂替代填料。除摸清省內(nèi)海砂資源家底、規(guī)范海砂資源及開采管理、加強海洋環(huán)境保護之外，從供給側(cè)回應(yīng)市場需求也很重要，否則只堵不疏，收效不大。省內(nèi)除海砂之外，拆建惰性物料（公共填料）是理想的填料。香港多年來施行市區(qū)重建計劃，以高樓大廈取代遭拆卸的舊建筑物，產(chǎn)生大量的建筑廢棄物，其中約80%為惰性物料，包括約70%的惰性軟料（如泥土、土壤和泥漿），約10%的惰性硬料（如石頭、碎混凝土和碎磚等）。香港每年需處置約1，400萬噸的惰性物料，大部分用于填海造地，如將軍澳、屯門、維多利亞港等灣區(qū)填海工程；其余的拆建廢料，包括金屬、塑料、木材和包裝廢物，未受污染的可以循環(huán)再造，受污染的則須棄置于堆填區(qū)內(nèi)。香港利用惰性物料作為填海填料的經(jīng)驗值得廣東借鑒。

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