文／湯文仙

衡量一個城市現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志是內(nèi)在的精細化管理。近年來，我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化進程日益加快，為適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展需要，國內(nèi)一些城市借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理的思想和方法，相應(yīng)提出城市要實施精細化管理，積極探索與創(chuàng)新實踐城市精細化管理的路徑和新模式，取得了一些寶貴經(jīng)驗和典型做法，這些經(jīng)驗和舉措為下一步城市精細化縱深推進打下了良好的實踐基礎(chǔ)，面對精細化管理過程中出現(xiàn)的新問題以及城市環(huán)境出現(xiàn)的新矛盾，如何進一步提升城市精細化管理水平，與時俱進地不斷創(chuàng)新，成為擺在城市政府面前亟需研究和解決的重要課題。

一 城市進入精細化管理新時代

（一）快速城鎮(zhèn)化是精細化管理模式轉(zhuǎn)型的必然趨勢

本世紀以來，我國推動了全球規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化率從2000年的36%提高到2016年的57%，年均城鎮(zhèn)化率提升1.33個百分點，城鎮(zhèn)常住人口共計增長3.6億人。大量的人口進入城市并定居下來，創(chuàng)造了前所未見的經(jīng)濟繁榮。國際主要城市的以GDP占比表現(xiàn)的經(jīng)濟集聚度與人口占比表現(xiàn)的人口集聚度的比值分布在1至1.8之間，但我國一線城市的這一比值均大于2，能夠預(yù)計到人口將繼續(xù)流向大城市。城鎮(zhèn)化讓大城市人口膨脹、城市資源陡增，隨之而來的城市管理問題給相關(guān)部門帶來了挑戰(zhàn)，快速城鎮(zhèn)化階段往往是各種城市病的凸顯期和頻發(fā)期，為找到治理“大城市病”的良方和避免后發(fā)城市再次陷入“大城市病”的困境，高起點的精細化管理成為城市政府的首選。

（二）城市發(fā)展不平衡不充分是精細化管理的必然選擇

黨的十九大指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城市發(fā)展中也存在著諸多發(fā)展的不平衡不充分問題，表現(xiàn)在一是中心城區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)的差距依然很大。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和教育資源集中在核心城區(qū)內(nèi)，而城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為欠缺，配套設(shè)施滯后現(xiàn)象嚴重，缺乏高品質(zhì)的三甲醫(yī)院、博物館、綜合體育中心等。二是城市空間與功能的不平衡，以職住不平衡最為明顯。中心城區(qū)房價居高不下，居住成本較高，人口的郊區(qū)化非常明顯，產(chǎn)生了職住在空間上的錯位現(xiàn)象。以北京為例，上班族平均每天跨越18.9公里路程上班，大約50分鐘通勤時長，通勤距離和時長均居全國城市首位，職住失衡帶來的是北京巨大的上下班通勤壓力和因此造成的交通擁堵等城市問題。解決城市發(fā)展中的不平衡不充分有助于我們以問題為導(dǎo)向謀劃城市精細化管理的痛點。

（三）城市管理日益復(fù)雜化是精細化模式的必然結(jié)果

眾所周知，城市管理作為社會治理的一個重要組成部分，是與城市規(guī)模和民生息息相關(guān)的系統(tǒng)工程。目前，城市規(guī)模越來越多，截至2016年，我國的超大城市有北京、天津、上海、重慶、廣州、深圳等6家，占全球超大城市的24%。較大城市規(guī)模使城市管理已經(jīng)成為一個復(fù)雜程度極高的巨系統(tǒng)，維持城市正常運轉(zhuǎn)已不只是城市管理的基本特性，其背后的城市規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境秩序、應(yīng)急管理、民生服務(wù)等這些功能交織與關(guān)系整合給城市管理的風(fēng)險性和脆弱性急劇加大，特別是隨著市民生活質(zhì)量和素質(zhì)逐步提高，人民對城市的高效運行、交通快捷、綠色環(huán)境等拓展功能要求已經(jīng)遠遠超出了傳統(tǒng)城市管理范疇，與相對簡單的傳統(tǒng)功能相比，管理內(nèi)容廣泛、職能擴充和事務(wù)繁雜，“只要是沒人管的，都是城管的”已不是一句戲言。粗放式的城市管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代城市日益復(fù)雜的管理要求，亟需創(chuàng)新公共管理和精細化治理模式成為必然。

（四）社會轉(zhuǎn)型的外部環(huán)境是精細化管理的必然要求

改革開放以來，我國的社會階層、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等社會結(jié)構(gòu)領(lǐng)域都發(fā)生了深刻的變化，隨著中國社會轉(zhuǎn)型的不斷推進，社會結(jié)構(gòu)愈益復(fù)雜，不同社會階層的利益需求形成不同的利益取向和價值取向，由此產(chǎn)生的城市公共問題也不斷增多，這些都直接或間接地影響著與城市居民密切聯(lián)系的城市管理工作。當(dāng)前我國城市化進程中城市病不斷凸顯，已經(jīng)直接影響到了城市居民的區(qū)域歸屬感和幸福感。[1]城市治理工作往往成了城管部門的“獨角戲”，眾多部門合力解決城市難題的局面還有待突破。面對滿足人民美好生活的需要，需要城市政府精準(zhǔn)應(yīng)對城市公共問題和提供公共服務(wù)，打破傳統(tǒng)模式，形成多元化的城市治理責(zé)任主體和跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)同治理模式，這些體制機制的改革創(chuàng)新必然伴隨著精細化城市治理的推進而深入。

二 城市精細化管理的理論模型

習(xí)近平總書記針對城市管理工作曾指出：“不少干部的思想觀念和知識結(jié)構(gòu)還不適應(yīng)城市發(fā)展的要求，主要靠過去的經(jīng)驗管理城市，甚至靠主觀意志和個人偏好管理城市，造成不少城市或多或少的個人印記?！笨梢?，我們的城市精細化管理不能僅憑城市管理者的個人經(jīng)驗，同樣需要凝練實踐經(jīng)驗，深化理論認識，同時根據(jù)時代變化不斷修正理論和指導(dǎo)實踐，實現(xiàn)理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的良性互動。

（一）城市精細化管理的研究現(xiàn)狀

我國城市管理體制改革歷經(jīng)了新中國建立后到改革開放前的萌芽起步階段，城市管理以市容環(huán)境衛(wèi)生為主；改革開放前期的城市管理探索發(fā)展階段，工作重點逐步轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)管理的軌道上來；1996年《行政處罰法》的出臺，城市管理進入綜合規(guī)范階段，城市管理領(lǐng)域被納入綜合行政執(zhí)法試點；2014年黨的十四屆三中全會提出要加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。隨后，2015年中央城市工作會議的召開標(biāo)志著城市管理進入改革創(chuàng)新階段，這一新時期，粗放的城市管理方式落后于現(xiàn)代化城市管理精細化要求，各地紛紛探索城市精細化管理的新模式，精細化治理能夠?qū)崿F(xiàn)對城市管理的有效整合和提高城市管理效率已經(jīng)成為全國城市管理者的共識。

然而，目前有關(guān)城市管理研究主要還是集中在傳統(tǒng)模式下的現(xiàn)狀與對策的層次上，深入的理論研究相對不足，尤其是基于城市精細化視角下的城市治理理論更為鮮見，學(xué)術(shù)界對精細化管理的概念界定也尚未形成一個清晰、準(zhǔn)確、統(tǒng)一的認識。較為直接的代表性研究指出，城市治理過程中的精細化管理，應(yīng)實現(xiàn)治理主體由單一到復(fù)合、治理手段由傳統(tǒng)到現(xiàn)代、治理標(biāo)準(zhǔn)由粗放到精細、治理機制由突擊到長效的四大轉(zhuǎn)變。理念共生、信息共享和多元共治構(gòu)成社會治理精細化的三重維度。在其他間接研究中，有的研究聚焦國外城市精細化管理的經(jīng)驗介紹，針對我國國情提出相關(guān)啟示；有的研究則關(guān)注當(dāng)前城市管理中存在的問題進行分析研究，提出相應(yīng)的解決對策；有的研究就精細化管理理念運用在某一方面，如城市規(guī)劃、城市環(huán)衛(wèi)、城市園林、地下管線等的方法改進和實現(xiàn)途徑進行梳理。盡管上述已有研究涉及了精細化管理，但是很少將其納入城市治理理論的宏觀框架內(nèi)進行研究，對影響城市精細化管理的權(quán)變因素認識不足，各權(quán)變因素在精細化管理的內(nèi)在功能與頂層理論還沒有建設(shè)起來，以及如何創(chuàng)新等具體問題與路徑選擇等缺乏系統(tǒng)而又深入的探討。

（二）影響城市精細化管理的權(quán)變因素

精細化管理可以追溯到泰勒的科學(xué)管理，其精髓在于將工程技術(shù)領(lǐng)域的精細嚴密的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用到企業(yè)管理。20世紀50年代日本企業(yè)成功運用了這一的理念，典型的是“精確、細致、深入、規(guī)范”為特征的全面質(zhì)量管理，通過系統(tǒng)化的制度設(shè)計，流程化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的管理手段，使組織單元精準(zhǔn)高效、持續(xù)協(xié)同運營，后被推廣應(yīng)用于各類社會組織。[2]相應(yīng)地，城市精細化管理就是在城市管理中引入該管理理念，將現(xiàn)代管理理念和新一代信息技術(shù)貫穿于城市管理各個工作環(huán)節(jié)，以精準(zhǔn)管理為目標(biāo)，以網(wǎng)格化管理、信息化控制、標(biāo)準(zhǔn)化操作和定量化考核為手段，建立資源配置、工作流程、管理標(biāo)準(zhǔn)、量化考核等一系列的規(guī)章制度和措施，實現(xiàn)城市管理常態(tài)化、無縫隙、全覆蓋、零缺陷的管理模式。[3]

近年來，部分地方先后在改革創(chuàng)新城市治理體制方面做了積極探索，比如網(wǎng)格化管理模式、數(shù)字化城管、大城管模式、民生城管等，但總的來看，對于城市管理本身而言，以上積極探索的舉措體現(xiàn)的就是城市精細化管理的局部內(nèi)容和目標(biāo)，不僅交叉而且相融，然而在實踐中仍然擺脫不了部門目標(biāo)與整體目標(biāo)協(xié)調(diào)不暢，缺位、錯位與越位管理共存，管理信息相對滯后，突擊式管理替代常規(guī)化管理等諸多問題和難點，改革成效仍有待客觀評價和繼續(xù)觀察。原因何在？“權(quán)變意味著某一事物對其他事物的依賴，意味著有效的組織必須在其結(jié)構(gòu)和外部的環(huán)境條件之間找到一種‘最佳狀態(tài)’”。[4]城市管理的系統(tǒng)性要求城市的各種權(quán)變因素需要有效地協(xié)調(diào)，只有這些影響因素良性互動，協(xié)調(diào)一致，才能獲取城市管理的最佳效果。

2014年，習(xí)近平總書記在北京視察工作時強調(diào)：“要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強市政設(shè)施運行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理，推進城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化?！?美國著名管理學(xué)家拉塞爾·M.林登的無縫隙政府理論強調(diào)政府要把公眾需求當(dāng)作“顧客”需求一樣，要無縫隙方式為“顧客”服務(wù)，建立顧客導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的價值考核體系。[5]城市精細化管理為提高城市政府公共管理和公共服務(wù)的效能，應(yīng)當(dāng)試圖不斷吸收現(xiàn)代管理思想，將其應(yīng)用到城市政府管理的改革與實踐中去。我們認為，在城市精細化管理中，影響城市精細化管理的權(quán)變因素就是城市系統(tǒng)所處的組織體系、管理目標(biāo)、管理方法以及績效評估。

1.組織結(jié)構(gòu)：整體治理（holistic governance）

城市管理工作主要以專業(yè)管理和行業(yè)管理為“塊”，形成了“塊”狀的多部門的碎片化的城市管理模式，盡管很多城市已經(jīng)設(shè)置了城市管理委員會這個牽頭抓總的綜合部門，但仍然存在著城市管理各專業(yè)部門之間協(xié)調(diào)不力、溝通不暢；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制有限，缺乏末端管理環(huán)節(jié)對前端的規(guī)劃、建設(shè)環(huán)節(jié)的參與機制；城管執(zhí)法工作仍不到位，管理執(zhí)法脫節(jié)等“痼疾頑癥”。為克服多部門碎片化管理的困境，增強城市管理工作的綜合性、整體性和協(xié)調(diào)性，整體治理的組織載體是必不可少的。整體治理是整體性政府這一概念在城市精細化管理的具體體現(xiàn)。佩里·希克斯對整體性政府界定獲得了較多的認同，是對功能性組織模型進行反思的產(chǎn)物，他指出整體性治理就是政府機構(gòu)組織間以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機制，解決由于治理層級、功能、公私部門關(guān)系等帶來的碎片化問題，從而達成彼此的執(zhí)行手段相互強化、政策目標(biāo)和治理行動的一致性。

因此，城市精細化管理需要站到整體治理的角度全盤考慮，一是明確城市綜合管理的責(zé)任主體，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督的整體治理體系，增強城市管理委（各地叫法不一致，為表述方便，這里統(tǒng)一稱為“城市管理委”）在城市管理決策中的治理權(quán)責(zé)；二是明確市、區(qū)、街道的治理權(quán)限和職能，強化市級層面在政府規(guī)劃管理職能、市場監(jiān)管職能、城市公共安全保障職能等重大職能。區(qū)級層面整合實施職能，發(fā)揮區(qū)在城市綜合管理和完善服務(wù)方面的主體作用，承擔(dān)對街道、社區(qū)的組織調(diào)度、協(xié)調(diào)指揮、專項治理和檢查評價等職責(zé)，改善市容等基礎(chǔ)環(huán)境；強化街道行政執(zhí)行的職權(quán)，落實街道屬地管理權(quán)限責(zé)任，建立街道和專業(yè)部門的連坐制。三是加強城市相關(guān)的各職能部門的整體性，特別是城市管理重心下移后，發(fā)揮街道在城市管理、社會建設(shè)和公共服務(wù)的基礎(chǔ)作用，解決好高位決策與重心下沉執(zhí)行的關(guān)系，將適宜的事權(quán)事務(wù)交由街道行使的同時，在街道層面的整合執(zhí)行能力必須職權(quán)、事權(quán)適配，形成集中歸口管理和協(xié)同管理的運轉(zhuǎn)機制，改善基層治理狀況。[6]

圖1 整體治理下的橫縱關(guān)系圖

2.組織目標(biāo)：標(biāo)準(zhǔn)治理（standard governance）

城市管理是一個多目標(biāo)、多功能、多層次的綜合性工作，精細化管理離不開一套有效的標(biāo)準(zhǔn)體系，就標(biāo)準(zhǔn)所體現(xiàn)出來的可衡量、可比較，可具體操作的特性而言，標(biāo)準(zhǔn)就是城市精細化管理的具體目標(biāo)，該目標(biāo)不僅可以實現(xiàn)管理的細化、制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，還可以通過標(biāo)準(zhǔn)的不斷升級提升城市精細化管理水平，同時也有利于提高政府績效管理質(zhì)量，提振服務(wù)型政府的公信力。標(biāo)準(zhǔn)治理結(jié)合城市的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步以及文明程度，從城市自身運行的規(guī)律和特點入手，在精細管理的理念指導(dǎo)下，用指標(biāo)、數(shù)字、模型等構(gòu)建一套城市精細化標(biāo)準(zhǔn)體系，以城市精細化管理事項、管理領(lǐng)域及其內(nèi)在邏輯關(guān)系，將各種標(biāo)準(zhǔn)組合形成一個科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)體系，體系化的科學(xué)方法和手段指導(dǎo)城市管理工作，不斷提升管理層次和管理水平。

標(biāo)準(zhǔn)體系的基本框架可以從城市管理對象和管理領(lǐng)域等兩個維度構(gòu)建，具體而言，管理對象維度包括部件標(biāo)準(zhǔn)化、事件標(biāo)準(zhǔn)化和管理制度標(biāo)準(zhǔn)化，其中部件標(biāo)準(zhǔn)化管理是對城市公共區(qū)域內(nèi)的各項硬件設(shè)施加以編碼，每個編碼記錄包括部件名稱、位置、現(xiàn)狀、歸屬部門等，對設(shè)備信息進行分類建庫并信息化運行管理；事件標(biāo)準(zhǔn)化管理對人為或自然因素發(fā)生的對城市環(huán)境和秩序產(chǎn)生影響的事件處理的標(biāo)準(zhǔn)化，以標(biāo)準(zhǔn)化操作流程實現(xiàn)對管理目標(biāo)的正?；謴?fù)；制度標(biāo)準(zhǔn)化管理是對城市管理的各種規(guī)章、組織架構(gòu)、職責(zé)清單、權(quán)力清單、管理流程、管理基本點、考核辦法等一系列的制度的標(biāo)準(zhǔn)化管理。管理領(lǐng)域?qū)哟尉S度包括市政市容、食品安全、城市交通、城市環(huán)境、應(yīng)急管理等多個方面，按其針對領(lǐng)域不同，分別針對部件、事件、制度編制標(biāo)準(zhǔn)。在具體標(biāo)準(zhǔn)編制時，還需將其進一步細化，包括一級標(biāo)準(zhǔn)點或者二級標(biāo)準(zhǔn)點，以及標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容等。

圖2 兩個維度的標(biāo)準(zhǔn)治理體系

3.行為過程：網(wǎng)格治理（grid governance）

政府在網(wǎng)絡(luò)治理中將會發(fā)生根本性的角色轉(zhuǎn)變，這是美國學(xué)者Stephen Goldsmith和William D.Eggers對政府角色的重新認識，并認為政府在網(wǎng)絡(luò)治理中應(yīng)采用一種嶄新的治理模式，與其他社會組織聯(lián)合共同提供公共服務(wù)。[7]與網(wǎng)絡(luò)治理一樣，城市管理中作為一種有效的公共治理的工具和方法，更多地體現(xiàn)在網(wǎng)格治理上。城市網(wǎng)格治理將城市管理的各種資源及其所管理的對象劃分在單元網(wǎng)格中，并依托信息化技術(shù)和協(xié)同工作模式，對網(wǎng)格形成有效的關(guān)聯(lián)機制和實現(xiàn)網(wǎng)格間資源協(xié)調(diào)調(diào)度和共享，從而形成一種網(wǎng)格化的城市精細化管理。

將網(wǎng)格作為城市精細化的基本管理單位，體現(xiàn)出精細化管理的顆粒度。從治理邊界看，實踐中常見采用萬米單元網(wǎng)格，即每個網(wǎng)格大約為l00米×100米，將整個城市區(qū)域劃分為無數(shù)個面積約為1萬平方米的單元，各個網(wǎng)格單元互相連接，形成不規(guī)則邊界線的管理區(qū)域。[8]從治理內(nèi)容看，網(wǎng)格為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的精細化程度提供了精確定位的載體，從城市部件管理向事件管理的動態(tài)綜合治理拓展成為可能，并能夠?qū)⒊鞘泄芾韮?nèi)容分層、分類地逐步細化。從治理主體看，主要由網(wǎng)格監(jiān)督員對所分管的網(wǎng)格單元上管理對象、管理責(zé)任易于落實，實現(xiàn)監(jiān)督員和城市的全覆蓋和準(zhǔn)確定位，實現(xiàn)小區(qū)域分塊精確化管理。同時，網(wǎng)格化管理充分運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等等信息技術(shù)的嵌入，整合和分析城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息，整合了末端管理資源，延長了治理鏈條、進一步提升了管理精細化水平。

圖3 網(wǎng)格治理的結(jié)構(gòu)、力量與效力

4.行為評估：績效治理（performance governance）

實踐證明，加強考核評價是有效提高部門間統(tǒng)籌與合作程度最有效手段之一，將績效理念引入到城市管理中是保證精細化管理過程中行為與效果一致性和組織結(jié)構(gòu)形成整體治理的有效環(huán)節(jié)。科學(xué)的城市管理績效評價就是對城市政府治理的工作行為與結(jié)果進行確認并評價的綜合性過程。其中，對于整體治理的部門間協(xié)調(diào)程度是城市管理績效的重要考量，將部門協(xié)調(diào)事項辦理情況（響應(yīng)時間、辦結(jié)率等）納入相關(guān)部門的績效考核。同時，考評結(jié)果作為政府信息公開內(nèi)容，接受城市治理不同主體的監(jiān)督，進一步從根本上提升各職能部門的責(zé)任意識。[9]在城市精細化管理過程中，抓住績效管理這個“牛鼻子”，有助于整體部門的形成和區(qū)、街道之間的協(xié)調(diào)，從而切實保證部門間的無縫銜接，為促進城市管理精準(zhǔn)模式提供有力手段。

與其他政府績效考核不同的是，城市管理績效能夠充分利用網(wǎng)格化信息平臺的數(shù)據(jù)，對區(qū)屬委辦局、街道等的組織績效評估以及公務(wù)員、網(wǎng)格員等個人績效進行客觀、公正地評估，通過績效評價促使各部門改進管理，完善資源配置、加強過程控制，實現(xiàn)城市管理效能的提升。[10]牽頭的評估主體應(yīng)明確評價職責(zé)，評價內(nèi)容既不重復(fù)，又沒有遺漏，評價指標(biāo)注重部門之間的溝通、協(xié)調(diào)指向?？冃畔?yīng)保持一致，這樣才能達到協(xié)同、整合的目的，特別指出的是對區(qū)屬委辦局、街道的考核應(yīng)由區(qū)委區(qū)政府成立的考核評價領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織?？荚u結(jié)果納入考察領(lǐng)導(dǎo)干部政績內(nèi)容，納入政府信息公開內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)內(nèi)容。

圖4 評估的主客體與績效治理

（三）城市精細化“HSGP”四層面治理體系分析框架

以上分析，將治理過程中的城市政府視為一個組織，其所處的外部環(huán)境和內(nèi)部各種因素共同作用下，形成了“組織結(jié)構(gòu)—組織目標(biāo)—行為過程—行為評估”的邏輯關(guān)系，為達到城市精細化管理的要求，對以上各要素分別構(gòu)建“整體治理（holistic governance）、標(biāo)準(zhǔn)治理（standard governance）、網(wǎng)格治理（grid governance）和績效治理（performance governance）”要求的四層面治理體系，我們簡稱為“HSGP”治理的分析框架。

概括而言，所謂城市精細化“HSGP”治理的分析框架就是以公眾為中心，以提升政府管理與服務(wù)效能為根本出發(fā)點，對城市治理的組織結(jié)構(gòu)層級、功能等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，促使城市治理不斷從分散走向整合、從部分走向一體的整體治理的組織體系，構(gòu)建一個高效的整體政府是目前深化我國精細化城市治理在體制機制上的著力點；從組織的微觀、細化和行為可實施來看，構(gòu)建一套規(guī)范有效的標(biāo)準(zhǔn)體系成為城市管理精細化的具體目標(biāo)，按照城市管理領(lǐng)域?qū)⑽锛⑹录?、制度等統(tǒng)統(tǒng)以管理標(biāo)準(zhǔn)化全覆蓋，城市管理工作進入精細化、制度化的長效運行的具體抓手，實現(xiàn)城市管理精細化實實在在的目標(biāo)；組織行為是整體行為，不是組織成員的單體行為，以信息技術(shù)為載體的網(wǎng)格管理為治理工具，從技術(shù)上克服了碎片化管理的困境，進而為城市和公民提供無縫隙的管理和服務(wù)；績效評估既能公正公平考核職能行為，又能修正過度分權(quán)帶來的弊端，是城市組織運行過程中保證精細化管理行為與效果一致性的有效環(huán)節(jié)。“HSGP”治理的分析框架高度凝練了實現(xiàn)精細化治理所要考慮的基本要素，初步構(gòu)建一個城市實施精細化治理的整體行動方向，對于促進城市精細化治理具有重要的理論意義和應(yīng)用價值。

三 新時代進一步提升精細化管理的建議

建立城市精細化治理體系是一項任務(wù)龐大且復(fù)雜的工程。在分析比較城市精細化成果基礎(chǔ)上，結(jié)合新時期城市治理提出的新要求和新情況，圍繞著“HSGP”治理的分析框架，提出以下進一步提升精細化管理的建議。

（一）深化體制機制改革，進一步提高城市管理的整體化

貫徹落實黨的十九大關(guān)于加強社會治理制度建設(shè)的要求和中央城市工作會議精神，深化城市管理領(lǐng)域的體制機制改革，一是按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則繼續(xù)整合城市管理相關(guān)部門職責(zé)，實現(xiàn)城市管理與綜合執(zhí)法綜合設(shè)置，形成“大城管”體制，形成城市管理的整體鏈條。鼓勵區(qū)、街道創(chuàng)新探索本區(qū)域的城市管理體制改革，強化屬地責(zé)任，完善相應(yīng)機構(gòu)，配齊工作人員。積極推進執(zhí)法重心下移，基層執(zhí)法工作逐步由“區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門統(tǒng)一管理”調(diào)整為“以街道辦事處為主的雙重管理”。二是建立全面規(guī)范的法制保障，盡快彌補綜合法規(guī)缺項，立足本地城市管理實際，編制出臺適應(yīng)本地城市的綜合管理法規(guī)。對城市管理各相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章進行及時清理，做好立改廢的工作，力爭做到法規(guī)體系完備配套。三是城市管理主管部門主動梳理相關(guān)部門職責(zé)和工作流程，厘清職責(zé)邊界，明確統(tǒng)籌范圍，切實形成整體合力。同時，推動規(guī)建管一體化進程。前置規(guī)范相關(guān)建設(shè)行為，逐步完善城市問題源頭控制、建設(shè)過程有效監(jiān)督、建后管理得當(dāng)?shù)囊惑w化治理。

（二）健全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，進一步推進城市管理的標(biāo)準(zhǔn)化

提升城市精細化管理水平，必須樹立標(biāo)準(zhǔn)治理的理念，一是因地制宜地推進城市管理標(biāo)準(zhǔn)化工作，研究制定與精細化管理要求相一致的城市管理分級分類標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)各個城市的區(qū)域特征確定本地區(qū)域分類，按照城市環(huán)境要素所對應(yīng)的專業(yè)領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)體系，形成規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化的城市精細化管理標(biāo)準(zhǔn)體系。二是貫徹執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，就是精細化管理的具體實施和落地。一方面要以城市精細化管理標(biāo)準(zhǔn)體系為指引，按照明確的目標(biāo)等級細化監(jiān)督與考核城市管理的效果。另一方面，城市精細化管理標(biāo)準(zhǔn)體系關(guān)系到城市中生活每一個居民，要讓所有居民全面了解這一標(biāo)準(zhǔn)體系，對照標(biāo)準(zhǔn)對城市管理進行從下至上的監(jiān)督，從而激勵政府提高城市精細化管理的水平。

（三）著力提升精治水平，進一步深化城市管理的網(wǎng)格化

網(wǎng)格是城市管理的基礎(chǔ)，應(yīng)以網(wǎng)格治理為手段提升精細化管理水平，一是按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一流程”原則，整合市政市容、城市環(huán)境等信息資源和公安、交通等各類監(jiān)控資源，形成覆蓋市、區(qū)、街三級城市管理各職能部門的城市綜合管理信息平臺。二是充分認識大數(shù)據(jù)對提升城市精細化管理的作用，綜合運用平臺中產(chǎn)生大數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)城市運行管理規(guī)律與相關(guān)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，為城市管理提供數(shù)據(jù)支持。如分析和挖掘市民的需求和訴求等數(shù)據(jù)，降低城市的輿情風(fēng)險；分析處理城市交通數(shù)據(jù)，有效地預(yù)警和疏散交通壓力。三是城市精細化管理依賴于自上而下的行政管理與自下而上的居民自治兩個維度的良性互動，有關(guān)部門要完善公民參與城市治理的制度供給，健全公民參與機制，彌補網(wǎng)格管理的盲區(qū)，逐步提高公民參與城市政府管理的素質(zhì)和能力，為破解“城市病”難題積極建言獻策，及時反饋城市管理末端問題。

（四）強化評價結(jié)果應(yīng)用，進一步加大城市管理的考核化

城市管理績效評價能夠有效提升各部門的協(xié)同力和執(zhí)行力，但也存在著選擇性執(zhí)行的困境，本能地選擇考核分值較高的剛性任務(wù)優(yōu)先考慮，而對分值較低的公共服務(wù)類事項則往往不予重視。因此，在城市政府績效管理的實施過程中，應(yīng)以公眾滿意效果為第一目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的的綜合評估指標(biāo)體系。一是在實踐中逐步修正和完善考核評價體系，依據(jù)精細化管理要求拓展考評范圍，強化重大問題約談和行政問責(zé)制度，定期收集群眾反映強烈、長期難以改善和媒體曝光問題，開展專項巡視督導(dǎo)。二是大力推動考評結(jié)果在行政效能監(jiān)察、人事任免、績效管理方面的應(yīng)用，切實推動工作獎懲。

注釋：

[1]韓冬雪:《關(guān)于我國城市治理變革理念與實踐的幾個問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。

[2]郭理橋、林劍遠、王文英：《基于高分遙感數(shù)據(jù)的城市精細化管理應(yīng)用》，《城市發(fā)展研究》2012年第11期。

[3]鄭樹平：《功能區(qū)域分類 環(huán)境管理分級 管理就是要“立規(guī)矩”——訪北京市西城區(qū)市政市容委主任劉戍東》，《城市管理與科技》2016年第5期。

[4]武文霞、劉良山、曾群華：《西方企業(yè)組織理論及其發(fā)展動態(tài)》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》，2010年第4期。

[5]拉塞爾·M.林登：《無縫隙政府公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年。

[6]艾琳、王剛：《大城市的政府職權(quán)配置與現(xiàn)代政府型構(gòu)——基于深圳“強區(qū)放權(quán)”的論析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。

[7]斯蒂芬·戈登斯密斯、威廉·D.埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門新形態(tài)》，孫迎春譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008年。

[8]陶振：《城市網(wǎng)格化管理；運行架構(gòu)、功能限度與優(yōu)化路徑——以上海為例》，《青海社會科學(xué)》2015年第3期。

[9]楊宏山：《城市治理績效評估的模式比較——以北京市朝陽區(qū)和美國巴爾第摩市為例》，《國家治理》2015年第4期。

[10]于秀琴、吳波、姜文芹：《“整體性治理”下行政服務(wù)中心績效評價研究》，《中國行政管理》2016年第3期。