馮麗勤 李明星 祝晨光

摘要：人民銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革將行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能進(jìn)行了整合，形成大監(jiān)督體系，雖節(jié)約了人力資源，但工作機(jī)制、信息共享等諸多方面值得商榷。

關(guān)鍵詞：人民銀行；監(jiān)督體系；研究

為更好地貫徹中央的八項(xiàng)規(guī)定，整合、優(yōu)化人力資源，經(jīng)多方論證，對(duì)人民銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，尤其是將基層行的紀(jì)委監(jiān)察室和內(nèi)審部門監(jiān)督效能進(jìn)行了整合，建立了“效能監(jiān)察+業(yè)務(wù)監(jiān)督”聯(lián)動(dòng)管理新模式，實(shí)現(xiàn)了資源、信息共享。但在基層具體業(yè)務(wù)實(shí)施中有待商榷，就此談?wù)剛€(gè)人的觀點(diǎn)。

一、從理論視角下，審視行政監(jiān)察與內(nèi)部審計(jì)的差異性

行政監(jiān)察與內(nèi)部審計(jì)同屬于人民銀行職能部門，雖然兩者在概念上相對(duì)獨(dú)立，分工不同，工作側(cè)重點(diǎn)也不盡相同，但在管理上存在交集點(diǎn)，內(nèi)部審計(jì)結(jié)論可作為完善行政監(jiān)察資料的有力補(bǔ)充。

（一）從定義上分析

行政監(jiān)察的職責(zé)，就是維護(hù)國家政策、法律法規(guī)和金融方針政策，在監(jiān)督監(jiān)察對(duì)象貫徹實(shí)施國家政策、法律法規(guī)和金融方針政策以及規(guī)章制度中充分發(fā)揮自身的綜合治理功能，而人行內(nèi)部審計(jì)是由專門機(jī)構(gòu)和人員根據(jù)國家法律、法規(guī)和金融方針政策，對(duì)各級(jí)人民銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)預(yù)算收支管理的真實(shí)性、合法性、安全性和效益性及內(nèi)部管理進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)的再監(jiān)督活動(dòng)，其目的是為了加強(qiáng)各級(jí)人民銀行的自我監(jiān)督、自我完善能力，提高金融管理水平，有效行使中央銀行職能。

（二）從主體范圍分析

人民銀行行政監(jiān)察主體是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間及機(jī)關(guān)公務(wù)人員的監(jiān)督，主要監(jiān)督其在行政管理過程中公務(wù)人員遵紀(jì)守法和落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的情況。而內(nèi)部審計(jì)則以查錯(cuò)糾弊為主，滿足于真實(shí)性、遵循性等基礎(chǔ)要求，是組織內(nèi)部控制的一個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)組織控制有效性進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)。

（三）從監(jiān)督方式分析

基層行行政監(jiān)察工作圍繞貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的各項(xiàng)要求，以量化考核為主要抓手，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任分工，強(qiáng)化督促檢查，積極探索創(chuàng)新，嚴(yán)格責(zé)任追究，使黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制在基層央行得到有效的貫徹落實(shí)。而內(nèi)部審計(jì)經(jīng)過多年的摸索，走出了一條符合人民銀行內(nèi)審工作實(shí)際的轉(zhuǎn)型路子，以“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、控制驅(qū)動(dòng)、關(guān)注績效、服務(wù)治理、增加價(jià)值”為審計(jì)理念，實(shí)際運(yùn)用中，既有傳統(tǒng)合規(guī)性的內(nèi)容，也注重從風(fēng)險(xiǎn)、控制和績效的角度剖析問題，提出一些過去審計(jì)中不被注意或不易定性的問題，體現(xiàn)內(nèi)審效果。

（四）從監(jiān)督效果分析

行政監(jiān)察方式靈活，監(jiān)督內(nèi)容寬泛，取得的信息途徑可粗可細(xì)；而內(nèi)部審計(jì)方式以現(xiàn)場和非現(xiàn)場為主，監(jiān)督內(nèi)容具有持續(xù)性，主要以內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)的合規(guī)性、合法性、有效性開展審計(jì)，監(jiān)督渠道單一，獲取信息較詳細(xì)，可作為領(lǐng)導(dǎo)修訂制度、決策事項(xiàng)的重要參考依據(jù)。

二、行政監(jiān)察與內(nèi)部審計(jì)匹配中值得關(guān)注的問題

人民銀行在行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)整合后，大監(jiān)督體系的架構(gòu)已形成，但也暴露出一些問題：

（一）監(jiān)督資源配置不均衡

1.合署辦公，卻各自為政，形成了一套班子，兩套人員。調(diào)查顯示，基層行行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)已經(jīng)建立了比較健全的內(nèi)部監(jiān)督組織體系，由于缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，很難對(duì)各部門的監(jiān)督任務(wù)進(jìn)行整體規(guī)劃、聯(lián)合實(shí)施，往往只能“單打獨(dú)斗”，或者是臨陣組合，監(jiān)督整體合力得不到充分發(fā)揮，監(jiān)督效果不盡如人意。

2.制度資源豐富，卻不成體系。調(diào)查分析，基層行行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)均根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和要求，建立和完善了一系列監(jiān)督管理制度，內(nèi)容涵蓋人民銀行人、財(cái)、物的各個(gè)方面。但這些制度多數(shù)是獨(dú)立制定，缺乏相互銜接性，如紀(jì)檢部門和內(nèi)部審計(jì)均制定了工作人員履行職責(zé)違規(guī)責(zé)任追究辦法，但監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)不同，而且這些規(guī)定之間存在著一些差別和沖突，一定程度上影響了監(jiān)督制度的有效落實(shí)。

3.人力資源豐富，卻缺少協(xié)作。從目前紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)審人員的配備上來看，監(jiān)督干部雖熟悉政策法規(guī)、精通各項(xiàng)業(yè)務(wù)，政治上、業(yè)務(wù)上都很過硬，但他們受年齡、思維定式的影響，業(yè)務(wù)方面各有所長、各有所短，難以發(fā)揮人力資源的最大使用效能。

4.信息資源豐富，卻難以共享。實(shí)踐證明，紀(jì)檢監(jiān)察部門開展的執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察與內(nèi)審部門開展的專項(xiàng)審計(jì)有一定程度的重合，易分散有限的監(jiān)督力量，使監(jiān)督人員更為分散，監(jiān)督人員培訓(xùn)難度加大，監(jiān)督信息共享程序更復(fù)雜、信息傳遞線路更長。如行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)針對(duì)查處問題采取的方式方法、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)關(guān)注情況及相關(guān)監(jiān)督檢查依據(jù)等內(nèi)容的不同，導(dǎo)致共享信息不能全面、真實(shí)地實(shí)現(xiàn)互通有無，存在重復(fù)性。

（二）大監(jiān)督長效機(jī)制不完善

1.大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的激勵(lì)措施不完善。雖然有些基層行已經(jīng)建立了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，但由于缺乏相關(guān)的激勵(lì)措施，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和被監(jiān)督對(duì)象均存在權(quán)責(zé)不匹配、不均衡問題，監(jiān)督人員的內(nèi)在動(dòng)力和活力沒有充分發(fā)揮出來。

2.監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏彈性。兩個(gè)監(jiān)督部門雖合署辦公，又自成體系，自上而下都有各自的工作安排和要求，而上級(jí)行部門之間橫向交流不足，下達(dá)的年度工作任務(wù)和考核內(nèi)容缺乏統(tǒng)籌，完成時(shí)間要求也不一樣，致使內(nèi)部監(jiān)督的系統(tǒng)性被削弱，監(jiān)督合力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

3.監(jiān)督量化指標(biāo)體系不統(tǒng)一。由于監(jiān)督工作中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)難以統(tǒng)一具體度量，加之缺乏有效地分析、識(shí)別手段，難以形成一個(gè)綜合的數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督成果和信息的充分共享， 更缺乏對(duì)數(shù)據(jù)資料的橫向比對(duì)、 縱向比較和綜合分析。導(dǎo)致監(jiān)督結(jié)果缺乏與以往檢查結(jié)果的關(guān)聯(lián)對(duì)照，也對(duì)業(yè)務(wù)薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展趨勢難以做出預(yù)測和判斷，無法為業(yè)務(wù)工作的開展和加強(qiáng)內(nèi)控提供決策依據(jù)，發(fā)揮不了大監(jiān)督機(jī)制的作用。

（三）監(jiān)督成果共享平臺(tái)未建立

1.監(jiān)督局限性不一致。從調(diào)查結(jié)果分析來看，兩者監(jiān)督手段多樣，卻各有局限性。內(nèi)審監(jiān)督存在整改局限，即內(nèi)審部門對(duì)業(yè)務(wù)部門的違規(guī)行為只有建議權(quán)，沒有處理權(quán)，對(duì)問題整改的約束力不強(qiáng)，導(dǎo)致被監(jiān)督對(duì)象存在的問題屢查屢犯現(xiàn)象十分突出。而執(zhí)法監(jiān)察存在職權(quán)局限，即紀(jì)檢監(jiān)察部門有線索才能開展執(zhí)法監(jiān)察，工作上處于被動(dòng)，加之紀(jì)檢監(jiān)察部門老同志多，年輕人少，受精力和能力的影響，難以對(duì)各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)做出深入全面的監(jiān)督檢查。

2.未設(shè)立專職聯(lián)絡(luò)員崗。定期對(duì)監(jiān)督檢查目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行整理歸類，合理調(diào)配監(jiān)督檢查力量，增強(qiáng)監(jiān)督資源配置的預(yù)見性和計(jì)劃性，按檢查項(xiàng)目安排相關(guān)人員成立檢查組，選擇綜合素質(zhì)高、組織能力強(qiáng)的人員擔(dān)任相應(yīng)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，便于監(jiān)督和協(xié)調(diào)的有效統(tǒng)一。

3.未建立信息資源網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。在嚴(yán)格訪問控制的基礎(chǔ)上，未構(gòu)筑一個(gè)連接紀(jì)檢、內(nèi)審的平臺(tái)，共享監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督成果及內(nèi)控評(píng)價(jià)信息庫，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息資源共享，提高監(jiān)督工作效率和監(jiān)督成果的利用率。

三、行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)的匹配性的幾點(diǎn)設(shè)想

（一）盡快完善運(yùn)行機(jī)制

行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)應(yīng)圍繞監(jiān)督資源整合、監(jiān)督信息共享、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等環(huán)節(jié)， 建設(shè)三項(xiàng)機(jī)制，統(tǒng)籌安排監(jiān)督人力資源和監(jiān)督檢查項(xiàng)目， 形成監(jiān)督合力，保證大監(jiān)督效能的實(shí)現(xiàn)。

1.建立聯(lián)席會(huì)議制度。年初，上級(jí)行各部門要明確信息共享的內(nèi)容、形式和范圍，定期召開大監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議，并充分考慮基層行工作實(shí)際，在工作安排、監(jiān)督內(nèi)容、審計(jì)時(shí)間及期限等要素的設(shè)計(jì)上，確保集中、統(tǒng)一。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警體系。行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)要依據(jù)現(xiàn)有的系統(tǒng)資源，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間對(duì)接，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法，提出綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估量化指標(biāo)，定期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行自我評(píng)估，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出風(fēng)險(xiǎn)處置意見。

（二）強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制

1.要建立檢查問題信息庫。運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助信息系統(tǒng)對(duì)行政監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況進(jìn)行全面匯總和梳理，形成風(fēng)險(xiǎn)歷史數(shù)據(jù)庫，按被審計(jì)單位、業(yè)務(wù)種類等建立問題清單、問題分布圖，為開展綜合分析奠定基礎(chǔ)。在現(xiàn)場檢查時(shí)，先取得被審計(jì)對(duì)象歷史問題清單，帶著問題去審計(jì)，實(shí)行問題導(dǎo)向、關(guān)注重點(diǎn)，提高了審計(jì)的針對(duì)性和質(zhì)量。

2.分層級(jí)警示通報(bào)。通過出臺(tái)通報(bào)制度，以檢查問題庫為依托，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)行動(dòng)態(tài)分級(jí)管理，根據(jù)問題可能造成后果的嚴(yán)重程度，結(jié)合被檢查單位同一問題發(fā)現(xiàn)的頻次、整改落實(shí)的及時(shí)性等因素，綜合確定問題的等級(jí)，相應(yīng)實(shí)施藍(lán)色、黃色、紅色警示，采取風(fēng)險(xiǎn)提示、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)等處理措施，并與年度工作考核掛鉤，杜絕“查而不改”“屢查屢犯”現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)程序性監(jiān)督

1.抓具體事項(xiàng)監(jiān)督。從規(guī)范崗位職責(zé)入手，明確界定業(yè)務(wù)范圍，細(xì)化責(zé)任分工，規(guī)范流程，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)實(shí)施全方位的監(jiān)督。

2.抓監(jiān)督程序建設(shè)。健全監(jiān)督機(jī)制和程序，明確監(jiān)督事項(xiàng)的會(huì)前準(zhǔn)備、會(huì)中討論和會(huì)后檢查程序。健全完善上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)“三位一體”的監(jiān)督體系。

3.抓執(zhí)行中的監(jiān)督。通過一定形式，跟蹤參與決策前調(diào)研、咨詢、論證、評(píng)估等程序，強(qiáng)化對(duì)職務(wù)和崗位的監(jiān)督制約，在崗位運(yùn)行高風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)上設(shè)防布控，建立源頭治理的有效管控機(jī)制。

（作者單位：中國人民銀行海西州中心支行）