巫丹 凌虹 周旭 黃夏銀 譚東烜

摘 要：黑臭水體整治作為一項系統(tǒng)工程，其長效運行管理的機制和體制是可持續(xù)保障工程效益的關(guān)鍵。該研究針對太湖流域黑臭水體治理過程中長效運管機制不健全、治理成效易反復(fù)的問題，從黑臭水體整治工程長效運管機制現(xiàn)狀入手，剖析存在問題，提出了太湖流域黑臭水體整治工程的長效運管模式，以期為構(gòu)建太湖流域黑臭水體治理工程的長效運管體系，形成完整的長效運管機制提供參考。

關(guān)鍵詞：黑臭水體；長效運管體系；長效運管模式

中圖分類號 X322 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）21-0132-04

Study on Long-Term Operation and Management About Black-Odor River Treatment in Taihu Lake

Wu Dan et al.

（Jiangsu Provincial Academy of Environmental Science，Nanjing 210036，China；Province Key Laboratory of Environmental Engineering，Nanjing 210036，China）

Abstract：As a systematic project，the long-term operation and management of Black-odor River treatment is one of the keys to ensuring sustainability of engineering benefits.In Taihu basin，the long-acting management mechanism was imperfect，the effectiveness of governance was Instable.In this study，the current situation of long term management mechanism was analysised.For a perfect long-acting management mechanism，the long-term management pattern of Black-odor River in Taihu basin was researched and the system was structured。

Key words：Black-odor River；Long-term management system；Long-term management pattern

黑臭水體整治作為一項系統(tǒng)工程，其長效運行管理的機制和體制是可持續(xù)保障工程效益的關(guān)鍵。在科學(xué)精準的治理思路指導(dǎo)下，系統(tǒng)化的管理體制、社會化的監(jiān)督模式、市場化的籌資方法、科學(xué)化的長效運維機制，能實現(xiàn)黑臭水體治理工程的環(huán)境效益的最大化。因此，如何針對江蘇太湖流域黑臭水體治理過程中水質(zhì)改善、保潔管養(yǎng)、社會參與等長效運管手段和經(jīng)驗的缺乏，長效運維管理市場化工作起步不久，完善的運行機制尚未建立，專項經(jīng)費等保障不力等問題，開展系統(tǒng)研究，不斷提升黑臭水體整治工程長效運管水平，成為當前必須面對的重大課題[1-3]。

本研究針對太湖流域黑臭水體治理過程中長效運管機制不健全、治理成效易反復(fù)的問題，從黑臭水體整治工程長效運管機制的現(xiàn)狀入手，剖析存在的問題，學(xué)習國內(nèi)外先進經(jīng)驗，研究太湖流域黑臭水體整治工程長效運管模式，以期為構(gòu)建太湖流域黑臭水體治理工程的長效運管體系，形成完整的長效運管模式提供參考。

1 國外先進的長效運管模式及經(jīng)驗

1.1 管理模式 國外先進的管理模式有國家統(tǒng)一管理模式、多部門聯(lián)合管理模式以及流域綜合管理模式[4]。國家統(tǒng)一管理模式主要應(yīng)用于水資源環(huán)境較為惡劣的國家或地區(qū)。針對水資源短缺、河流水土流失、水質(zhì)惡化、河流生態(tài)環(huán)境不平衡、洪澇災(zāi)害頻發(fā)等突出河流問題，由國家統(tǒng)一對河流進行治理和管理，典型國家有荷蘭、古巴等。多部門聯(lián)合管理模式主要應(yīng)用于河流建設(shè)完成度較好、水資源問題不突出的國家或地區(qū)，典型國家是日本。日本的河川管轄部門涉及國土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省等部門，其中國土交通省負責對河川進行建設(shè)和維持管理，農(nóng)林水產(chǎn)省負責河川涉水產(chǎn)業(yè)如捕魚、企業(yè)排污等行為的監(jiān)管審批，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省負責水資源的開發(fā)利用和水處理技術(shù)的應(yīng)用，各司其職進行河川的開發(fā)、利用和管理。流域綜合管理模式是通過綜合性措施重建生命之河的系統(tǒng)綜合管理，主要應(yīng)用于河流環(huán)境較好、水資源較豐富、防洪排澇、污水處理等水利基礎(chǔ)設(shè)施較完善的國家和地區(qū)。這種模式通常由中央政府負責宏觀規(guī)劃編制和協(xié)調(diào)，具體河流保護和管理工作由以流域為單位的州一級政府或管理機構(gòu)負責。對河流的管理由分散逐步變?yōu)閰f(xié)調(diào)統(tǒng)一，由地方行政分散管理變?yōu)閷α饔蚪y(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。典型國家有法國、美國、澳大利亞等。

1.2 管理經(jīng)驗

1.2.1 生態(tài)治理管理理念 歐洲著名河道如塞納河、泰晤士河、多瑙河、萊茵河等，通過重建并恢復(fù)河道自然生態(tài)，保護生物多樣性、利用生態(tài)系統(tǒng)進行自我修復(fù)是保持河道可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。西方發(fā)達國家還建立了河道生態(tài)治理與河道管理可持續(xù)發(fā)展相融合的新模式，逐漸恢復(fù)了河道的自然生態(tài)[5]。

1.2.2 依法實施管理 各國都強調(diào)立法優(yōu)先，從保護生態(tài)環(huán)境出發(fā)，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，嚴格監(jiān)督水質(zhì)安全，增加河道水資源保護和控制的建設(shè)與管理經(jīng)費。例如，美國1977年實施的清潔水法案，明確了控制污水排放的規(guī)則，通過立法增加了河道建設(shè)、保護、開發(fā)、利用等專項經(jīng)費，進一步提升了河道養(yǎng)護管理水平[6]。

1.2.3 加強公眾參與 通過公眾教育和公眾參與，形成全民自覺保護環(huán)境的良好氛圍。環(huán)保團體、志愿者組織監(jiān)督河道排污違法行為，傳播環(huán)保意識，為河流生態(tài)治理出謀劃策。例如美國的“河流監(jiān)管計劃”、新加坡的“水道認管計劃”等。

1.2.4 多渠道籌集管理經(jīng)費 美國通過立法增加政府投資、發(fā)行水利基金公債、用水戶公益籌款、吸納民間投資等辦法，用于河道水資源的管理和可持續(xù)發(fā)展。巴黎利用塞納河沿岸土地建設(shè)使用或租賃產(chǎn)生的經(jīng)濟效益彌補管理資金的不足用費等，以彌補資金來源的不足。瑞士實施生態(tài)發(fā)電，用額外的綠色電價恢復(fù)和改善已經(jīng)退化的萊茵河上游河到自然生態(tài)系統(tǒng)。

2 太湖流域黑臭水體治理現(xiàn)狀

2.1 太湖流域黑臭水體的特點 太湖流域地勢低平，城鎮(zhèn)密集，經(jīng)濟發(fā)達，水網(wǎng)稠密，河道支浜存在周邊生活污水接管不全面、雨污分流不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型企業(yè)的偷排、農(nóng)田面源以及養(yǎng)殖的污染等，均對水質(zhì)惡化有直接貢獻。同時，蘇南地區(qū)河道水網(wǎng)的閘控，也造成河道水流不暢，水體凈化能力弱。以上這些原因，造成了太湖流域部分城鎮(zhèn)河道黑臭的現(xiàn)狀[7]。

2.2 太湖流域黑臭水體治理存在的問題 雖然目前太湖流域各省、市、縣在太湖水環(huán)境的治理過程中均強調(diào)要實現(xiàn)太湖水環(huán)境的長效管理，但就整個流域而言，其長效管理仍不完善。主要有以下幾點：

2.2.1 產(chǎn)權(quán)責任不清晰 現(xiàn)有的一些黑臭水體治理工程缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)，在建設(shè)過程中部門多頭管理，在建設(shè)完成后設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有者不明晰，從而導(dǎo)致運行維護和管理出現(xiàn)空位，不能建立相應(yīng)的長效管理運營機制。

2.2.2 缺乏專業(yè)的運行管理模式或技術(shù)指導(dǎo) 一些運行管理模式不合理，有些委托村、鎮(zhèn)代管，缺乏專業(yè)的維護隊伍或技術(shù)指導(dǎo)，大多管理人員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦、環(huán)保辦工作人員，僅在施工前接受簡單的相關(guān)工藝技術(shù)指導(dǎo)或培訓(xùn)，對工藝運行過程中的具體管理內(nèi)容不甚了解，對設(shè)施運行中出現(xiàn)的問題不知如何解決，更無從談起有效維護和管理。往往由于管護經(jīng)驗不足，管護不到位，導(dǎo)致設(shè)施難以發(fā)揮最大效用。

2.2.3 運管經(jīng)費無法保障 目前太湖流域各項治理工程如生態(tài)修復(fù)工程、人工濕地工程、畜禽糞便資源化利用工程、農(nóng)村分散式處理工程遍地開花，但是工程運營費用往往高于其建設(shè)費用；加之大部分工程都是政府投資，政府管理時限到期后如何保證新鮮資金注入以保證工程持續(xù)運營，也是實現(xiàn)長效管理必須解決的問題[8]。

2.2.4 監(jiān)管和獎懲制度不到位 由于設(shè)施沒有專人的監(jiān)管，即使設(shè)施有充足的保障經(jīng)費或者落實了專人管理，仍然保障不了運行效果。

2.2.5 服務(wù)人口因素 服務(wù)人口因素主要包含服務(wù)人口環(huán)保意識水平、服務(wù)人口經(jīng)濟承受水平、服務(wù)人口生活習慣等3個方面因素。一是服務(wù)人口環(huán)保意識水平較差，例如有的地區(qū)農(nóng)民的環(huán)保意識較差，垃圾隨意丟棄、污水橫流，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施被破壞、損毀，設(shè)施不能正常運行；二是服務(wù)人口經(jīng)濟水平較差，經(jīng)濟落后地區(qū)，用水較少或運維經(jīng)費不能保障，都會影響設(shè)施運維管理水平；三是服務(wù)人口的生活習慣，例如用水習慣等均能影響設(shè)施的運維管理效果。

2.2.6 公眾參與度不足 公眾參與的領(lǐng)域窄、層次低。現(xiàn)有公眾參與最多的是調(diào)研等有限的環(huán)節(jié)，比較被動，缺乏健全的主動參與的途徑和平臺，從而充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理職責。

3 太湖流域黑臭水體治理工程長效運管體系研究

3.1 太湖流域黑臭河浜整治工程長效運管體系 針對江蘇省太湖流域黑臭水體治理的現(xiàn)狀，圍繞江蘇省太湖流域黑臭水體治理工程長效運行管理中存在的問題，本研究通過與地方行政主管部門多次的調(diào)研，同時借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，構(gòu)建了黑臭水體整治工程長效運管體系[9-13]。該長效運行管理體系由4個子體系組成，分別為責任主體、專業(yè)運維、跟蹤監(jiān)測與評估以及公眾參與。在每個子體系中，政府、群眾、第3方機構(gòu)以及媒體分別承擔不同的職責，保障長效運管體系的順利實施。圖1為太湖流域黑臭河浜整治工程長效運管體系架構(gòu)。

3.2 太湖流域黑臭水體整治工程長效運管模式

3.2.1 責任主體與職責分工 考慮到研究對象為江蘇省太湖流域黑臭水體，擬以江蘇省太湖水污染防治辦公室作為主管部門，會同江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、環(huán)境保護廳、水利廳、農(nóng)委等部門負責江蘇省太湖流域黑臭河浜水體整治工程長效運管的指導(dǎo)和監(jiān)督，不定期開展監(jiān)督檢查和抽查工作，建立長效運管監(jiān)管平臺，定期公布江蘇省太湖流域黑臭河浜整治長效運管工作的進展情況和抽查核查結(jié)果，接受社會監(jiān)督。地方各級人民政府負責落實江蘇省太湖流域黑臭河浜整治工作長效運管的具體事務(wù)。

3.2.1.1 省級政府部門 江蘇省太湖水污染防治辦公室會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、環(huán)保、水利和農(nóng)業(yè)部門負責本轄區(qū)黑臭河道整治長效運管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，不定期組織對各黑臭河道長效運管情況進行監(jiān)督檢查，建立黑臭河道整治長效運管的信息發(fā)布平臺，定期發(fā)布黑臭河道名單、整治工作及長效運管的情況，接受公眾監(jiān)督。按規(guī)定通過信息系統(tǒng)每季度將黑臭河道整治及長效運管的相關(guān)情況，報送省太湖辦，并抄送住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、環(huán)保廳、水利廳和農(nóng)委。

3.2.1.2 地方政府部門 城市人民政府是黑臭河道整治工程的責任主體，涉及跨界水體的，由相關(guān)城市協(xié)商開展治理及運管工作。城市人民政府應(yīng)當把運管工作任務(wù)分解落實到住房城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃、市政、水務(wù)、市容、城管、園林等）、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門，建立各部門各司其職、通力協(xié)作的工作機制，共同推進城市黑臭水體整治的長效運管工作。根據(jù)分級管理原則，建立市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級責任體系。市級政府行使其宏觀統(tǒng)籌、監(jiān)督指導(dǎo)、績效考核獎懲等職權(quán)，負責組織本市域黑臭河道整治工程長效運管制度的制定；擬定管理制度和考核辦法，組織實施考核，定期公布考核結(jié)果；制定黑臭河道整治效果評估具體辦法?？h級政府負責組織跟蹤監(jiān)測和評估，確定考核評估機構(gòu)，或委托有資質(zhì)的監(jiān)測單位，加強黑臭河道整治工程長效運管的效益評估。聯(lián)合相關(guān)部門如財政、環(huán)保、公安、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建等，構(gòu)建聯(lián)動機制，定期開展聯(lián)合執(zhí)法行動，依法組織檢查處置各類河道內(nèi)違法行為。日常管理責任重心落實到鎮(zhèn)政府并由各村委會配合實施。鎮(zhèn)政府負責各項任務(wù)的落實與開展，包括協(xié)調(diào)落實黑臭河道水質(zhì)改善工程的維修養(yǎng)護經(jīng)費，組織培訓(xùn)或遴選工程維護管理的專業(yè)技術(shù)隊伍等。由村委配合執(zhí)行管理，從而實現(xiàn)把運行管理細化到基層，即各村村委。在黑臭河浜的整治、維護、保持和長效管理過程中，實行“河長制”，明確每一條河道管理的責任人，落實相關(guān)管理措施。原則上河長應(yīng)由城市水體所在地政府或相關(guān)主管部門負責人等擔任。