張 韜 楊小虎

（沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽110034）

一、前言

當(dāng)今社會，無論是整個(gè)國家還是獨(dú)立的個(gè)人都會面臨各種各樣的危機(jī)，且這些危機(jī)無時(shí)不在向人類發(fā)出挑戰(zhàn)，從而使得人們越發(fā)清晰地認(rèn)識到應(yīng)對危機(jī)時(shí)存在的不足。我國的地方政府作為國家中堅(jiān)的行政組織在應(yīng)對危機(jī)時(shí)所表現(xiàn)出的能力，將直接影響到整個(gè)國家應(yīng)對危機(jī)的效果。

在國際上，中國既得益于全球化但同時(shí)又面臨全球化所帶來的各種各樣的難題。霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治在西方國家表現(xiàn)得越發(fā)突出，恐怖主義的威脅依舊存在，這些就像懸在我們頭頂?shù)睦麆?，隨時(shí)可能威脅國家安全。另外，某些西方大國動輒用所謂的經(jīng)濟(jì)制裁相要挾，給我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了極大的阻礙。我國處于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家所預(yù)言的“非穩(wěn)定狀態(tài)”頻發(fā)的“關(guān)鍵階段”,即公共危機(jī)頻發(fā)期,各級政府都面臨著加強(qiáng)公共危機(jī)管理能力建設(shè)問題［1］。因此只有正確地認(rèn)識到自身的不足，才能充分地提高危機(jī)處理的效率，形成良好穩(wěn)定的社會格局。

二、我國地方政府應(yīng)對公共危機(jī)存在的困境

（一） 缺乏完善的預(yù)警機(jī)制

筆者認(rèn)為，完善的預(yù)警機(jī)制是保證危機(jī)爆發(fā)時(shí)地方政府能夠有條不紊處理的重要依據(jù)。地方政府根據(jù)預(yù)警信息迅速制定相應(yīng)的措施就可以將某些危機(jī)從源頭根除或者將其控制在最小的范圍內(nèi)，這樣就會將危機(jī)所造成的破壞和影響降到最低。然而，在當(dāng)前，一些地方政府忽視危機(jī)預(yù)警的作用，對國家“一案三制”的應(yīng)急管理程序置之不理，在很大程度上造成了制度的缺失，進(jìn)而無法根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r建立公共危機(jī)事件預(yù)警機(jī)制，這樣在危機(jī)發(fā)生時(shí)由于相關(guān)體制的不健全就容易導(dǎo)致二次危機(jī)的爆發(fā)。建立并完善公共危機(jī)事件的預(yù)警機(jī)制能夠增強(qiáng)地方政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件的信心，地方政府根據(jù)預(yù)警機(jī)制快速地發(fā)現(xiàn)潛在的危機(jī)，根據(jù)危機(jī)發(fā)展情況及時(shí)制定措施，從而能夠以“快刀斬亂麻”的方式將危機(jī)扼殺在搖籃中。

（二）欠缺相應(yīng)的信息聯(lián)動機(jī)制

對于地方政府來說，公共危機(jī)所包含的信息在危機(jī)處理中的作用尤為重要。但是一些地方政府在處理危機(jī)信息中存在諸多缺漏，這些缺漏具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，政府的組織結(jié)構(gòu)決定了中央政府無法第一時(shí)間了解公共危機(jī)事件發(fā)生的情況，而通過逐級上報(bào)來了解事件的情況則會造成時(shí)間上的延誤，難以在短時(shí)間內(nèi)集合和調(diào)動已經(jīng)預(yù)備好的各項(xiàng)資源，這樣就會進(jìn)一步造成公共危機(jī)事件處理的失誤。另一方面，由于部分地方政府在平時(shí)的行政管理過程中脫離群眾，或者實(shí)施的決策措施沒有充分滿足群眾的要求，政府就很難在群眾中建立公信力，這就導(dǎo)致政府沒有廣泛的群眾基礎(chǔ)，當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，政府可能不會第一時(shí)間向群眾發(fā)布最新的、準(zhǔn)確的、真實(shí)的信息。民眾對于危機(jī)事件相關(guān)信息的需求得不到滿足就會變得恐慌。在這種恐慌的心理之下一些人就會對政府的工作存在不滿進(jìn)而別有用心的人便可能乘機(jī)四處造謠，阻礙處理危機(jī)事件的進(jìn)程［2］。

（三）全民參與機(jī)制不健全

全民參與處理公共危機(jī)強(qiáng)調(diào)政府、社會組織及公民的通力合作。但是，當(dāng)危機(jī)真正發(fā)生時(shí)，地方政府往往忽視社會組織與公民的參與。在處理危機(jī)事件的過程中，由于政府自身管理層次的復(fù)雜性，危機(jī)信息往往要通過層層的傳遞，這在很大程度上是一種變相的資源浪費(fèi)。傳統(tǒng)意義上的政府是全能型的政府，政府對所有事件處理的壟斷是其典型特征。這種壟斷會對危機(jī)處理過程造成消極影響，它使政府不能保證危機(jī)處理措施的準(zhǔn)確性。再者由于知識結(jié)構(gòu)的局限性，政府也會忽視處理過程中的一些次要因素，但有時(shí)這些次要因素卻是影響事件處理的關(guān)鍵。這些問題的存在都是政府忽視公民和社會組織參與危機(jī)管理所導(dǎo)致的。當(dāng)前我國應(yīng)急管理盡管已將全民參與納入到整個(gè)管理序列中，但還是存在諸如公民參與主動性不強(qiáng)、缺乏有序性、技能不完備等問題。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不完善

法律是一個(gè)國家的政治民主生活有序進(jìn)行的保障，同時(shí)也是規(guī)范公民行為與政府處理相關(guān)事件的依據(jù)。我國為有效處理公共危機(jī)出臺了一些法律法規(guī)，如2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，這部法律的頒布標(biāo)志著我國已將突發(fā)事件的處理納入法治化的進(jìn)程中。盡管有成文的法律法規(guī)作保障，但是現(xiàn)實(shí)中政府應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)這些法律法規(guī)還存在明顯的不足之處，特別在出現(xiàn)重大的突發(fā)事件時(shí)，這些法律法規(guī)更會顯現(xiàn)出諸多的不足，甚至有些規(guī)定還會成為阻礙。法律法規(guī)的不完善將直接導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生時(shí)沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來保障危機(jī)處理過程的有序性，也會導(dǎo)致一部分人鉆法律的空子，規(guī)避主體責(zé)任。

（五） 問責(zé)制度不嚴(yán)格

問責(zé)制度是問責(zé)主體對組織成員職責(zé)完成情況以及義務(wù)履行情況的監(jiān)督措施，組織成員一旦在其管轄范圍內(nèi)沒有完成相應(yīng)職責(zé)與履行相應(yīng)義務(wù)，則會受到責(zé)任追究和懲罰。國家建立問責(zé)制度的主要目的是使政府的權(quán)力和責(zé)任相輔相成，明確權(quán)力要在責(zé)任的規(guī)范下運(yùn)行即用訂立制度的方式來明確責(zé)任范圍，進(jìn)而防止政府官員不作為。從另一個(gè)角度來說，問責(zé)制度作為內(nèi)部監(jiān)督的有效方式，其在很大程度上能夠監(jiān)督政府官員，使他們時(shí)刻明確自己的責(zé)任，更重要的是確保政府官員權(quán)力的善用而不是濫用［3］。然而在危機(jī)管理中，地方政府問責(zé)制度卻不嚴(yán)格。當(dāng)發(fā)生危機(jī)事件時(shí)，地方政府部門會陷入一種職權(quán)不明確的狀態(tài)，這樣就會產(chǎn)生當(dāng)處理危機(jī)事件出現(xiàn)問題時(shí)，問責(zé)主體找不到相應(yīng)的責(zé)任人的情況。

三、我國地方政府公共危機(jī)管理的優(yōu)化路徑

（一） 建立“認(rèn)知—優(yōu)先處理—?jiǎng)訂T”機(jī)制控制事態(tài)變化

公共危機(jī)的發(fā)生往往是不確定的，這種不確定的特點(diǎn)就決定了有些危機(jī)是不可避免的。但是即使是不可避免的危機(jī)，如果能在事前確定它的不可避免性并做好預(yù)案，我們也可以在危機(jī)發(fā)生后不至于倉促應(yīng)對，從而有效地控制事態(tài)的發(fā)展。為了達(dá)到這種效果，我們借鑒了哈佛商學(xué)院的“認(rèn)知—優(yōu)先處理—?jiǎng)訂T”模型（見圖1）來對危機(jī)進(jìn)行一個(gè)合理的歸類。所謂的“認(rèn)知—優(yōu)先處理—?jiǎng)訂T”就是在事前對危機(jī)進(jìn)行一個(gè)檢驗(yàn)，當(dāng)決策者發(fā)現(xiàn)潛在的危機(jī)或問題時(shí)首先要考慮危機(jī)或問題是否被意識到，如果意識到了則進(jìn)行下一步，即危機(jī)或問題是否處于優(yōu)先處理的地位，如果是則進(jìn)行相應(yīng)的動員。這樣逐步檢驗(yàn)，最后就會形成有效的防御。假如之前都無法做到，則根據(jù)是否識別、是否優(yōu)先處理以及是否動員將危機(jī)劃分為可預(yù)見與不可預(yù)見的危機(jī)。通過“認(rèn)知—優(yōu)先處理—?jiǎng)訂T”模型會在很大程度上提高地方政府應(yīng)對公共危機(jī)的高效性，即使是處理一些突發(fā)的、不可避免的危機(jī)也能夠游刃有余，最終將危機(jī)帶來的不良影響降到最低。

圖1 “認(rèn)知—優(yōu)先處理—?jiǎng)訂T”模型［4］

（二）不斷完善應(yīng)急預(yù)警機(jī)制

正所謂“憂勞興國，逸豫亡身”。一個(gè)國家,一個(gè)民族，如果失去憂患意識，就會失去不斷創(chuàng)新的精神，失去不斷探索的動力。地方政府要不斷地培養(yǎng)憂患意識，從而使自身時(shí)常保持一種危機(jī)感，這樣，當(dāng)真正的危機(jī)來臨時(shí)才能夠做到從容不迫。在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí),我們還要建立合理完善的預(yù)警機(jī)制。地方政府要遵循“以最小的代價(jià)換取最大的回報(bào)”的原則，建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制。我國現(xiàn)階段面臨的問題依然很多，我們必須保持高度的警覺，通過建立完善的預(yù)警機(jī)制來解決出現(xiàn)的一系列危機(jī)。要不斷完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制，將潛在的危機(jī)估計(jì)得充分一些，始終保持居安思危的態(tài)度，認(rèn)真扎實(shí)工作，從內(nèi)心深處高度重視危機(jī)管理。

（三）不斷健全全民參與危機(jī)管理機(jī)制

地方政府要不斷加強(qiáng)自身職能建設(shè)，要努力做到“在其位，謀其政”。一些行政學(xué)者認(rèn)為,個(gè)人的生存與發(fā)展和國家行政已經(jīng)牢牢地被綁到同一個(gè)戰(zhàn)車上，甚至還應(yīng)該聯(lián)系得更為緊密。人們必須在國家的保護(hù)之下生存，這不是什么羞恥的事情，而應(yīng)該成為政治自覺?；仡櫧陙戆l(fā)生的自然災(zāi)害，面對大自然的巨大力量，人類的弱小和來自內(nèi)心深處的恐懼在危機(jī)來臨時(shí)表現(xiàn)得淋漓盡致，這時(shí)地方政府就要很好地履行自身職能，為受災(zāi)的民眾消除內(nèi)心的恐懼提供精神上和物質(zhì)上的保護(hù)。這些舉措都是政府責(zé)任和政府危機(jī)管理能力的展示。

公共危機(jī)管理是一個(gè)全民參與的大工程，并非僅僅依靠某個(gè)部門或某個(gè)組織就能完成的。要從政府單一應(yīng)對轉(zhuǎn)向全社會主體多元參與，在危機(jī)狀態(tài)下動員和整合社會各方面的人力資源，包括政府、軍隊(duì)、志愿者、社區(qū)、社會組織、企事業(yè)單位等，形成完善的應(yīng)急互動網(wǎng)絡(luò)，這是提高社會應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力的必然之路［5］。并且要發(fā)揮媒體的作用，利用現(xiàn)代媒體使政府與人民保持密切聯(lián)系，共同應(yīng)對危機(jī)的發(fā)生。在我國，每個(gè)公民都具有知情權(quán)，這就要求政府必須重視發(fā)揮媒體作用，與人民多進(jìn)行溝通交流，更好地履行自身的行政職責(zé)。

（四）加強(qiáng)地方政府公共危機(jī)管理法治化

在公共危機(jī)的處理過程中，地方政府不僅是事件處理的主體，同時(shí)也是事件責(zé)任的主體。地方政府要有條不紊地開展工作，必須依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律法規(guī)來制定行動方案，完善相關(guān)的制度，真正做到堅(jiān)持依法行政。雖然我國已在2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但是伴隨國內(nèi)國際形勢的變化，伴隨著國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不斷加快，出現(xiàn)了更多的法律法規(guī)所不能規(guī)范處理的危機(jī)事件，這些因法律法規(guī)不完善所造成的后果是無法估量的。這樣的背景就要求立法部門要緊跟實(shí)際，推陳出新，不斷健全和完善危機(jī)管理的相關(guān)法律法規(guī)，從而保障政府處理公共危機(jī)事件時(shí)做到“心中有法、執(zhí)行依法”，進(jìn)而加速促進(jìn)公共危機(jī)管理的法治化進(jìn)程。

（五） 完善對政府官員的問責(zé)機(jī)制

在公共危機(jī)處理的過程中，由于政府部門結(jié)構(gòu)或是相關(guān)制度的不健全，在危機(jī)發(fā)生時(shí)有時(shí)找不到承擔(dān)責(zé)任的主體，為此就必須建立必要的問責(zé)制度。地方政府作為公共危機(jī)事件處理的主體，在行使管理權(quán)的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。然而責(zé)任不明確的情況經(jīng)常出現(xiàn)，這樣，當(dāng)發(fā)生公共危機(jī)時(shí)，政府人員由于怕丟“官帽”而推卸責(zé)任，從而導(dǎo)致找不到問責(zé)主體。因此對政府官員的問責(zé)機(jī)制必須建立起來，通過人民群眾和媒體等對其權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行有效監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和責(zé)任推卸。我國在實(shí)施官員問責(zé)機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)該建立公共危機(jī)管理的績效考核制、績效問責(zé)制、專業(yè)性民意調(diào)查評估機(jī)構(gòu)和政府危機(jī)信息系統(tǒng)［6］。這些機(jī)制的建立健全和良性發(fā)展，不僅能強(qiáng)化廣大干部的政治責(zé)任感，提高承擔(dān)責(zé)任的意識，還能從整體上改善政府在公眾心目中的形象。

四、結(jié)語

建設(shè)中國特色社會主義是我們長期的奮斗目標(biāo)，它不僅關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還關(guān)乎社會的和諧穩(wěn)定。在這一目標(biāo)下我國的地方政府所承擔(dān)的責(zé)任更為重要。自1949年以來，我國大大小小的危機(jī)事件數(shù)不勝數(shù)，而大多數(shù)的危機(jī)事件總是把地方政府作為最直接的責(zé)任主體進(jìn)行處理，更高層級的政府會在地方政府處理的基礎(chǔ)上進(jìn)行更為妥善的處理。目前我國地方政府應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)還是存在一些問題的，其中有些問題不是個(gè)別的而是具有普遍性的，同時(shí)這些問題也反映出我國整個(gè)行政體系的缺陷。而西方國家在長期的實(shí)踐中積累的應(yīng)對公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，需要我國去借鑒和吸收。本文通過對地方政府的研究來透過現(xiàn)象了解和分析其應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)存在的問題，最后提出相應(yīng)的應(yīng)對措施和策略。通過研究我們發(fā)現(xiàn)只要措施得當(dāng)，便可以“變害為利”，使危機(jī)事件從危害社會和人民利益的消極因素轉(zhuǎn)變?yōu)闄z驗(yàn)政府的“試金石”，從而更好地促進(jìn)社會穩(wěn)定，進(jìn)一步推動國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得我們的政府在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)變得從容不迫，最終使我國的發(fā)展邁入一個(gè)更高的階段。