鐘煒

（蘇州市地方海事局，江蘇 蘇州 215000）

1 水上水下活動概述

根據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》及2011年3月1日起施行的《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規(guī)定》（簡稱5號令），本文研究的水上水下活動是指在內(nèi)河通航水域或者岸線上進行的可能影響通航安全的作業(yè)或者活動。水上水下活動的實施是社會發(fā)展的重要方面，水上水下工程項目建設促進了地方社會經(jīng)濟發(fā)展，水上群體性活動豐富了人民群眾的業(yè)余生活，但水上水下活動因其實施環(huán)境的特殊性也存在較大的風險。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水上水下工程項目、水上水下群眾性活動及體育比賽項目逐年提升，地方海事部門的水上交通管制任務越來越繁重，甚至影響了其他一些日常工作的正常開展，如何轉變管理模式，進一步加強水上水下活動通航安全維護是一個值得思考的問題。本文通過對水上水下活動各單位安全責任及依據(jù)的分析，結合水上水下活動及管理現(xiàn)狀，提出了強化企業(yè)主體責任落實，發(fā)揮“第三方”社會化服務體系效能，明確海事監(jiān)管權力和責任，提升水上水下活動通航安全維護水平及效率的改革建議。

2 水上水下活動的海事管理職責

2.1 水上水下活動的行政許可

海事管理機構對水上水下活動實施的是許可（或者備案）管理。從事水上水下活動，應依據(jù)《海事行政許可條件規(guī)定》的條件，向活動所在地的海事管理機構申請辦理《水上水下活動許可證》。除《海事行政許可條件規(guī)定》需要辦理許可的水上水下活動外，根據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》其它氣象觀測、測量、地質(zhì)調(diào)查、航道日常養(yǎng)護、大面積清除水面垃圾等活動需要向海事管理機構備案。

2.2 水上水下活動的監(jiān)督檢查

海事部門負責對水上水下活動的許可后監(jiān)督檢查。發(fā)生自然條件、水域環(huán)境危及施工安全的情形，海事部門可以責令停止活動，并采取防范措施。對未履行安全管理主體責任、施工作業(yè)船舶不符合安全標準等情形，海事應當責令改正。海事管理機構還應建立涉水工程施工還可以進行通告。水上水下活動期間，對通航安全造成影響的，海事管理機構需制定通航安全維護方案并組織實施，確保通航安全。

3 水上水下活動通航安全維護現(xiàn)狀及問題

水上水下施工項目一般建設歷時時間長，參與的船舶、設備多，使得施工水域通航環(huán)境變得極為復雜，施工區(qū)域除了自身會涉及到安全和防污染等問題之外，還會對正常航行的船舶造成不同程度的影響，也往往是水上交通事故的高發(fā)區(qū)。以蘇州為例，當前地方海事實施的水上水下活動通航安全維護措施主要是長時間的日常交通維護和短時間的臨時交通管制（例如全封閉斷航、單向通航等）。臨時交通管制在交通運輸部海事局《水上交通管制管理辦法》有明確的規(guī)定，臨時交通管制是指由于惡劣天氣和海況、水上水下活動、演習、突發(fā)事件應急處置、軍事活動等原因，以及在其它特殊情況下，對特定水域中航行、停泊、作業(yè)的船舶所采取的特定性的限制船舶航行、停泊和作業(yè)行為。

臨時交通管制根據(jù)規(guī)定由海事管理機構組織實施了，但是日常交通維護沒有明確的規(guī)定以及相關的實施細則。以蘇州地方海事為例，水上水下活動通航安全維護工作一直由海事管理機構承擔，海事通航安全維護一方面有效保障了多年來各項水上水下活動的順利實施，但另一方面地方海事付出了大量人力和艇力。根據(jù)2017年蘇州地方海事部門提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，平均每天都有6艘海巡艇、近20名海事人員參與通航安全維護任務。在通航安全維護任務繁重的同時，因缺乏統(tǒng)一的標準，海事人員從制定通航安全維護方案到實施都存在履職風險。

當前的水上水下活動通航安全維護是一種保姆式管理模式，它的弊端日益顯現(xiàn)，客觀上占用了過多的執(zhí)法資源，而服務的對象主要是水上水下活動項目。因此有必要理清責任主體，海事管理機構合理實施交通管制，讓申請單位切實承擔起水上水下活動通航安全維護的責任和義務。

4 改革建議

水上水下活動通航安全維護的概念來自交通運輸部海事局《關于落實水上水下活動通航安全責任的指導意見》，指導意見要求申請單位負責保持工程水域良好的通航環(huán)境，做好施工期與營運期通航安全維護工作。根據(jù)本人對指導意見的理解和總結，施工期要求建設單位配齊通航安全管理人員，通航安全管理人員應熟悉工程涉及水域及附近通航環(huán)境，具備一定的航海、設計、管理類資歷，并經(jīng)過海事管理機構的專業(yè)培訓；針對設置水上水下永久性設施的水上水下活動，要求定期維護工程水域助航專用標志等保障通航的設施，無維護能力的，可簽訂委托維護協(xié)議，委托有資質(zhì)、有能力的專業(yè)單位進行維護，有關費用由業(yè)主單位或經(jīng)營管理單位承擔。具體建議如下：

4.1 作業(yè)區(qū)及周邊水域通航安全維護由申請單位負責，必要時委托“第三方”

水上水下活動申請單位通航安全維護的范圍不應該僅限于活動本身的區(qū)域內(nèi)，而應該包括其影響通航的水域，具體影響通航的范圍和程度本身也是通航安全評估的一項重要內(nèi)容。申請單位應配備通航安全管理人員及警戒船舶等設施設備參與海事部門針對該項目專門實施的交通管制，部海事局《關于落實水上水下活動通航安全責任的指導意見》也對申請單位通航安全維護費用的資金投入作了明確要求。因此水上水下活動除需要實施臨時交通管制期間外，活動區(qū)域及周邊受影響的水域日常通航安全維護由申請單位配備專業(yè)人員及相關船舶、設備負責實施，如申請單位沒有相關能力或者管理經(jīng)驗，應委托有經(jīng)驗的或經(jīng)常從事此類工作的第三方公司或單位開展專門的通航安全保障或維護工作。通過這種購買服務的方式委托專業(yè)“第三方”是當前推進安全生產(chǎn)的重要舉措，2017年《江蘇省安全生產(chǎn)委員會關于推進安全生產(chǎn)社會化服務體系建設的實施意見》也提出了明確的實施建議。

4.2 建設或者主辦單位在海事統(tǒng)一指揮下參與臨時性專項交通管制

按照《安全生產(chǎn)法》，申請單位承擔水上水下活動通航安全維護的主體責任，施工單位和作業(yè)人員應當遵守按規(guī)定進行作業(yè)，設置安全警示標志和配備必要的安全設施，做好協(xié)調(diào)工作。施工或者活動對船舶正常通航造成較大影響時，海事管理機構依申請實施臨時性專項交通管制，海事組織臨時性專項交通管制保障水上水下活動實施期間，本人認為申請單位通航安全維護專業(yè)力量（或者委托的“第三方”）應全程參與，服從海事部門的統(tǒng)一指揮。

4.3 海事部門定期對申請單位通航安全維護情況實施監(jiān)督

根據(jù)交通管制的定義（海事管理機構對特定水域中航行、停泊、作業(yè)的船舶采取的限制性通航管理行為），長時間、常規(guī)性的水上水下活動日常通航安全維護主要是交通警戒，不應作為交通管制范疇由海事管理機構負責組織和實施，但海事部門應履行水上水下活動許可事后監(jiān)督，制定定期檢查制度和計劃，其中申請單位通航安全維護情況要作為一項重要內(nèi)容。

4.4 研究制定指導性細則

水上水下活動通航安全維護目前相關法律法規(guī)僅作了原則性的規(guī)定和要求，具體如何開展相關工作需要研究制定統(tǒng)一的指導性意見或者細則，切實強化企業(yè)主體責任落實，發(fā)揮社會化服務體系效能，明確海事監(jiān)管權力和責任，才能有效提升水上水下活動通航安全維護水平及效率。