近些年來，每到年末，財(cái)政“突擊花錢”現(xiàn)象就會引起社會廣泛關(guān)注。所謂“突擊花錢”，主要是指每年的第4季度，特別是12月份的財(cái)政支出占全年的比重過高。大量財(cái)政資金集中在年末幾個(gè)月內(nèi)支出，給人以因時(shí)間緊迫，預(yù)算單位可能胡亂花錢的印象，因此稱之為“突擊花錢”，“突擊花錢”現(xiàn)象可以說是中國財(cái)政領(lǐng)域的“牛皮癬”問題。不過，目前可以檢索到的文獻(xiàn)，主要限于媒體報(bào)道、時(shí)事評論和財(cái)政管理部門的相關(guān)分析報(bào)告等，學(xué)術(shù)界對此現(xiàn)象卻較少關(guān)注，有待進(jìn)一步深入的研究。

“突擊花錢”與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

以年末支出比重特別高為特征的“突擊花錢”現(xiàn)象，與之對應(yīng)的是第1季度、第2季度支出比重顯著低于均衡支出對應(yīng)的25%。前三個(gè)季度或前11個(gè)月支出進(jìn)度過慢，為完成全年支出任務(wù)，各級政府及部門自然要在第4季度或12月份集中花錢，從而出現(xiàn)“突擊花錢”現(xiàn)象。由此可見，“突擊花錢”的實(shí)質(zhì)就是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”。

“突擊花錢”現(xiàn)象及其背后的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不單純是財(cái)政管理問題，還與當(dāng)前中國重大宏觀經(jīng)濟(jì)問題密切相關(guān)。首先，財(cái)政資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，體現(xiàn)的是財(cái)政政策的執(zhí)行狀況，影響財(cái)政政策的時(shí)滯長短。當(dāng)“突擊花錢”現(xiàn)象嚴(yán)重時(shí)，表明預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢，財(cái)政資金未能按照預(yù)算安排及時(shí)支出，對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需求擴(kuò)張效應(yīng)減弱，財(cái)政政策的時(shí)滯較長。其次，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與財(cái)政存量資金問題緊密相聯(lián)，而盤活財(cái)政存量資金是本屆政府提出的重要政策，也是積極財(cái)政政策更有力度的重要抓手。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行看，年初及年中支出進(jìn)度慢，導(dǎo)致年末出現(xiàn)“突擊花錢”現(xiàn)象。事實(shí)上，留待年末支出的超額預(yù)算資金往往無法正常安排用完，大量資金還需要在年底以結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)等方式留在國庫、財(cái)政專戶或者部門賬戶上，累積而成財(cái)政存量資金（汪德華，2015）。由此可見，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡、“前低后高”，既是“突擊花錢”現(xiàn)象得以產(chǎn)生，也是財(cái)政存量資金得以累積的主要原因。最后，在國庫集中收付制度改革之后，財(cái)政資金未支出時(shí)繳存于中國人民銀行國庫，因此財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的不均衡，也使得基礎(chǔ)貨幣的投放不均衡，需要央行進(jìn)行相應(yīng)的對沖。

理論分析與待檢驗(yàn)假說

以專門設(shè)置一個(gè)項(xiàng)目的形式推進(jìn)相關(guān)政府工作的做法由來已久，但在過去并沒有在財(cái)政預(yù)算管理中進(jìn)行全面的統(tǒng)計(jì)。21世紀(jì)以來，中國的財(cái)政部門推進(jìn)了部門預(yù)算改革，為分析“項(xiàng)目制”的影響提供了條件。按照部門預(yù)算編制規(guī)定，所有預(yù)算單位的財(cái)政支出資金均要分為兩類：一是基本支出，二是項(xiàng)目支出。其中，基本支出主要指維持預(yù)算單位運(yùn)轉(zhuǎn)的支出，或者說維持科層制運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩類，一般采用定員定額方式編制。項(xiàng)目支出主要指政府為完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外由預(yù)算安排的支出，主要包括基本建設(shè)、事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)等支出?？梢钥闯?，預(yù)算管理中的“項(xiàng)目支出”，其特點(diǎn)是針對特定事項(xiàng)，有具體的支出目標(biāo)，“項(xiàng)目支出”比重可以用于衡量“項(xiàng)目治國”的嚴(yán)重程度。

自1994年分稅制改革啟動以來，中央與地方之間的縱向財(cái)力不平衡，地區(qū)之間的橫向不平衡開始凸顯。為解決這一矛盾，中央政府通過建立轉(zhuǎn)移支付制度，來平衡央地之間、區(qū)域之間的財(cái)力不平衡。其中一類是可由地方政府統(tǒng)籌安排的一般性轉(zhuǎn)移支付；另一類是指定用途，乃至指定用于具體區(qū)域、單位和項(xiàng)目的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這是“項(xiàng)目支出”的主要資金來源。需要指出的是，“項(xiàng)目支出”資金并非僅來自中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)實(shí)中地方各級政府均設(shè)立了大量專項(xiàng)資金以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，形成了一種全國式的“項(xiàng)目治國”。全民式的“項(xiàng)目運(yùn)動”已經(jīng)出現(xiàn)：地方政府和部門抓項(xiàng)目，跑項(xiàng)目，打出“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展，小跑小項(xiàng)目小發(fā)展，不跑沒項(xiàng)目無發(fā)展”的口號（折曉葉和陳嬰嬰，2011）；各級政府的重點(diǎn)投入領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)林水、產(chǎn)業(yè)扶持等都依賴“項(xiàng)目制”；企業(yè)以項(xiàng)目的方式來申請政府的各種補(bǔ)貼，農(nóng)民享受各類項(xiàng)目補(bǔ)貼，高?？蒲胁块T離不開各種課題和項(xiàng)目資助等。陳家建（2013）對某鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除科室少量的固定開支，全部的政務(wù)經(jīng)費(fèi)都是“走項(xiàng)目”，比例高達(dá)80%。這充分說明了“項(xiàng)目支出”在基層單位的重要性。

“項(xiàng)目制”一些管理上的特點(diǎn)，使得較易出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”以及“突擊花錢”現(xiàn)象。首先，“項(xiàng)目制”一般采取項(xiàng)目申報(bào)競爭機(jī)制，中央或上級政府期待以“項(xiàng)目”作為獎勵，調(diào)動下級政府和基層單位的積極性以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。現(xiàn)實(shí)中這種項(xiàng)目競爭還非常激烈。如黃宗智等（2014）指出，地方政府相互間的項(xiàng)目競爭已經(jīng)成為地方官員工作的一項(xiàng)主要工作，與“招商引資”一并稱為地方政府工作的兩大主線。其次，“項(xiàng)目治國”具有技術(shù)治理的特征，管理程序復(fù)雜嚴(yán)格。一般而言，項(xiàng)目制運(yùn)作需要經(jīng)過招標(biāo)、競標(biāo)、評審、考核、督查、驗(yàn)收、獎懲等一系列復(fù)雜的程序（張良，2013）。最后，項(xiàng)目支出是一個(gè)系統(tǒng)工程，往往涉及不同部門之間的協(xié)調(diào)。在國家部門“發(fā)包”之后，地方政府會進(jìn)行項(xiàng)目整合，即“打包”，而基層單位也會發(fā)揮能動性“抓包”。由此也導(dǎo)致，基層中常出現(xiàn)項(xiàng)目“一女多嫁”“一塊地里插幾塊牌子”等局面，需要不同部門協(xié)調(diào)完成（折曉葉和陳嬰嬰，2011）。項(xiàng)目需要競爭申報(bào)，為獲取項(xiàng)目，地方政府和基層單位有激勵夸大本地實(shí)施項(xiàng)目的有利條件；在項(xiàng)目得到批準(zhǔn)之后，管理程序嚴(yán)格而復(fù)雜，涉及多部門和單位的協(xié)調(diào)，又使得項(xiàng)目難以按原計(jì)劃執(zhí)行。兩者的結(jié)合，自然使得項(xiàng)目預(yù)算難以按照計(jì)劃執(zhí)行；在預(yù)算年度約束下，這自然會產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度前低后高乃至“突擊花錢”現(xiàn)象。

基于上述理論邏輯，本文以地方政府向中央政府申報(bào)項(xiàng)目的情景刻畫了一個(gè)理論模型?，F(xiàn)實(shí)中，預(yù)算管理需遵循“年度性”原則，即上一年度申報(bào)下一年度要安排的項(xiàng)目及所需資金。地方政府在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)需提交獲批后的項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，為簡化起見及構(gòu)造數(shù)學(xué)模型的需要，本文引入項(xiàng)目開工時(shí)間來刻畫。具體來說，由于項(xiàng)目的“技術(shù)治理”特征，在項(xiàng)目獲批后到地方政府將財(cái)政資金實(shí)際投入項(xiàng)目中，即項(xiàng)目實(shí)際開工，需要一定的準(zhǔn)備時(shí)間，如規(guī)劃設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備、開展招投標(biāo)工作、征地、環(huán)境評價(jià)等。準(zhǔn)備時(shí)間越長，開工時(shí)間越晚。在地方政府向上級政府申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，需要上報(bào)項(xiàng)目的開工時(shí)間。需要指出的是，這里的項(xiàng)目開工時(shí)間體現(xiàn)的是項(xiàng)目實(shí)施條件的成熟度，開工時(shí)間越早，表明地方政府認(rèn)為項(xiàng)目實(shí)施條件越成熟，反之則表示實(shí)施難度大。在項(xiàng)目制體制下，由于項(xiàng)目的競爭性特征，地方政府往往愿意多報(bào)項(xiàng)目，即無論條件是否成熟，先把錢要來再說。因此，地方政府一個(gè)很大的動機(jī)是，在編制預(yù)算時(shí)過于樂觀或者有意隱瞞，所申報(bào)的項(xiàng)目開工時(shí)間早于真實(shí)所需時(shí)間，以加大項(xiàng)目獲批的概率。但一旦項(xiàng)目獲批，開始正式推進(jìn)，往往不能如期開工。在中國上一年編制安排下一年預(yù)算的背景下，項(xiàng)目獲批即意味著上級將按照申報(bào)的開工時(shí)間撥款，申報(bào)開工時(shí)間與實(shí)際開工時(shí)間的不一致，自然產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，大量項(xiàng)目資金會積壓到年末要花出去，產(chǎn)生“突擊花錢”現(xiàn)象?；诖?，得到待檢驗(yàn)假說：“項(xiàng)目支出”比重越高，預(yù)算執(zhí)行“前低后高”問題越突出，“突擊花錢”現(xiàn)象越嚴(yán)重。

實(shí)證研究及結(jié)果

為檢驗(yàn)本文提出的觀點(diǎn)，本文設(shè)定了包含年份固定效應(yīng)和省份固定效應(yīng)的基本計(jì)量模型。其中，被解釋變量包含1月份支出占比、第1季度支出占比、上半年支出占比、第4季度支出占比、12月份支出占比和本年結(jié)余占比6個(gè)變量。主要解釋變量為各地區(qū)各年的項(xiàng)目支出占其財(cái)政總支出比重指標(biāo)。除主要解釋變量外，還增加了若干可能影響地區(qū)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的控制變量，以減少遺漏偏誤。具體是：各地區(qū)省人大開會結(jié)束時(shí)間（即預(yù)算批復(fù)開始生效的時(shí)間）、各地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付依賴度以及人均GDP對數(shù)值、城鎮(zhèn)化水平作為預(yù)算編制質(zhì)量的代理變量。

特別指出的是，中央轉(zhuǎn)移支付依賴度與項(xiàng)目支出占比兩者之間并非一回事，但兩者之間應(yīng)有較強(qiáng)的正相關(guān)或者說因果關(guān)系，后文的數(shù)據(jù)分析證實(shí)了這一點(diǎn)。由此帶來一個(gè)問題，中央轉(zhuǎn)移支付對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、“突擊花錢”現(xiàn)象的影響，有多大程度上是通過項(xiàng)目支出發(fā)生間接影響的？這在統(tǒng)計(jì)學(xué)中被稱為中介效應(yīng)。本文采用中介效應(yīng)分析的逐步回歸法，來考察這種中介效應(yīng)是否存在。

除以上變量之外，考慮到上年結(jié)余資金將在本年支出，因此上年結(jié)余占比可能影響到本年執(zhí)行進(jìn)度，地區(qū)人口密度對于財(cái)政資金的使用進(jìn)度可能產(chǎn)生影響，計(jì)量模型中對此也加以控制；當(dāng)被解釋變量為1月份支出占比和第1季度支出占比時(shí)，還分別控制了1月份收入占比和第1季度收入占比，以考察是否因?yàn)槭杖胝骼U不及時(shí)，導(dǎo)致年初無錢可花，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

研究采用了2005—2014年除西藏外的30個(gè)省級行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)，基本的研究結(jié)論是：項(xiàng)目支出占比越高，1月份、第1季度、上半年支出進(jìn)度越慢，第4季度、12月份支出比重越高，“突擊花錢”現(xiàn)象越嚴(yán)重。計(jì)量分析也發(fā)現(xiàn)，以人均GDP對數(shù)值衡量的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，則第1季度、上半年支出進(jìn)度越快，年末“突擊花錢”現(xiàn)象程度越輕。在不控制年份固定效應(yīng)時(shí)，人大開會時(shí)間對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的影響持續(xù)到第4季度?？傮w看來，這些分析結(jié)果驗(yàn)證了前文的假說：項(xiàng)目支出占比的高低，或者說“項(xiàng)目治國”的嚴(yán)重程度，是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”以及產(chǎn)生年末“突擊花錢”現(xiàn)象的重要原因。其他控制變量對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的不同影響，都有邏輯一致的現(xiàn)實(shí)意義。

同時(shí)，按照中介作用分析方法，轉(zhuǎn)移支付依賴度對“突擊花錢”現(xiàn)象的影響，主要通過項(xiàng)目支出占比變量產(chǎn)生間接的中介效應(yīng)，這與我們的理論分析是一致的。除此之外，結(jié)余占比具有很強(qiáng)的慣性，上年結(jié)余占比越高的話，則本年也越高。這說明，當(dāng)前政府部門高度關(guān)注的財(cái)政存量資金問題，有很強(qiáng)的慣性，更多反映了各地的體制性問題，不是短期內(nèi)通過改善管理能解決的。

進(jìn)一步分析

近年來，輿論對“突擊花錢”問題持續(xù)關(guān)注，那么，輿論是否能夠形成一股監(jiān)督力量，對年末的“突擊花錢”起到一定的遏制作用？我們通過一些新聞檢索發(fā)現(xiàn)，2009年和2011年是輿論關(guān)注的兩個(gè)突變期。因此，本文分別加入以這兩個(gè)年度為突變點(diǎn)的虛擬變量，來分析輿論關(guān)注之后，地方政府的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否發(fā)生了變化。同時(shí)也可觀察，“項(xiàng)目治國”與“突擊花錢”之間的關(guān)系，是否會因?yàn)榭紤]了輿論監(jiān)督而發(fā)生變化。

采用百度新聞檢索和中國知網(wǎng)（CNKI）報(bào)紙檢索兩種方式，檢索了自2005年以來新聞標(biāo)題包含“突擊花錢”關(guān)鍵詞的新聞數(shù)量，結(jié)果顯示，對“突擊花錢”現(xiàn)象的輿論關(guān)注，2009年和2011年是兩個(gè)突然爆發(fā)期。在2009年之前，公眾媒體對“突擊花錢”問題關(guān)注度都較低。自2009年開始，年底“突擊花錢”這一老問題，開始引發(fā)輿論的廣泛關(guān)注，2011年輿論關(guān)注進(jìn)一步升級。為此，本文在計(jì)量模型中分別引入兩個(gè)時(shí)間虛擬變量：2009年年份虛擬變量和2011年年份虛擬變量，如果輿論監(jiān)督起到相應(yīng)作用，則2009年之后相對于之前，2011年之后相對于之前，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”現(xiàn)象均應(yīng)得到緩解。

引入輿論監(jiān)督變量的研究結(jié)果表明，無論是分別，還是同時(shí)引入2009年、2011年兩個(gè)時(shí)間虛擬變量，項(xiàng)目支出占比的回歸結(jié)果不變。當(dāng)因變量為第1季度、上半年支出占比時(shí)，項(xiàng)目支出占比回歸系數(shù)顯著為負(fù)；當(dāng)因變量為第4季度、12月份支出占比時(shí)，項(xiàng)目支出占比回歸系數(shù)顯著為正?！绊?xiàng)目治國”與“突擊花錢”之間的關(guān)系，并不因?yàn)榭紤]了輿論監(jiān)督、財(cái)政資金突然增加等因素之后發(fā)生改變。不過，考慮了輿論監(jiān)督之后，當(dāng)社會制度環(huán)境更為透明時(shí)，“項(xiàng)目治國”所導(dǎo)致的“突擊花錢”問題的嚴(yán)重程度將有所降低。

結(jié)論與討論

年末“突擊花錢”是一個(gè)廣受社會關(guān)注的財(cái)政現(xiàn)象，且與中國當(dāng)前重大宏觀經(jīng)濟(jì)問題密切相關(guān)，其實(shí)質(zhì)是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”。本文指出：“突擊花錢”現(xiàn)象之所以成為中國財(cái)政管理領(lǐng)域的一個(gè)頑疾，與財(cái)政資金分配日益“項(xiàng)目化”密切相關(guān)。自1994年分稅制改革以來，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重日益提高，地方各級政府也習(xí)慣于設(shè)立專項(xiàng)資金推動各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，財(cái)政資金的“項(xiàng)目化”，深度改變了各級政府乃至財(cái)政資金使用單位的行為。中國社會學(xué)界以“項(xiàng)目治國”或“項(xiàng)目制”治理模式的理論概念，準(zhǔn)確描述了實(shí)踐中的這一變化。本文從理論上提煉了“項(xiàng)目治國”在實(shí)踐中的運(yùn)行機(jī)制和典型特征，并以一個(gè)理論模型分析了“項(xiàng)目化”對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的影響。財(cái)政資金分配“項(xiàng)目化”愈演愈烈，地方政府和部門在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)易提出過于樂觀的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，但在執(zhí)行時(shí)難以按照預(yù)定計(jì)劃實(shí)施，從而產(chǎn)生“突擊花錢”現(xiàn)象?；?005—2014年省級面板數(shù)據(jù)的計(jì)量分析，也驗(yàn)證了這一理論分析：項(xiàng)目支出比重越高，1月份、第1季度、上半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度越慢，第4季度和12月份支出比重越高。本文的分析還表明：2009年、2011年兩個(gè)輿論關(guān)注高峰期，所產(chǎn)生的壓力也對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度有影響；但與之同時(shí)，當(dāng)年的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金顯著增加，表明“突擊花錢”現(xiàn)象與財(cái)政存量資金增加存在蹺蹺板效應(yīng)。

基于本文的研究結(jié)論可以發(fā)現(xiàn)：“突擊花錢”現(xiàn)象并非簡單的予以重視、改進(jìn)管理就能解決，而是反映了中國財(cái)政管理領(lǐng)域、國家治理模式的深層次問題，影響因素復(fù)雜?！巴粨艋ㄥX”等財(cái)政熱點(diǎn)現(xiàn)象的治理，從長遠(yuǎn)來看，依賴于按照十八屆三中全會、四中全會提出的改革方向，不斷完善國家治理體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、逐步推進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，才有望逐步緩解。短期內(nèi)，調(diào)整人大開會時(shí)間和預(yù)算批復(fù)時(shí)間，改善預(yù)算編制質(zhì)量，對地方政府施加行政壓力等措施，都可以起到一定作用。但相關(guān)政策需要綜合協(xié)調(diào)，從根本上看需要減少項(xiàng)目支出比重，改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算的管理方式，以防止“按下葫蘆浮起瓢”，治理了“突擊花錢”現(xiàn)象，卻導(dǎo)致財(cái)政存量資金增加。

總體而言，本文是首次采用規(guī)范的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，考察了“項(xiàng)目制”與廣受關(guān)注的財(cái)政“突擊花錢”現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)。但是，受數(shù)據(jù)約束等原因的影響，本文只是論證了“項(xiàng)目治國”是否會影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度乃至產(chǎn)生“突擊花錢”現(xiàn)象，而未能深入考察“項(xiàng)目制”如何影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，或者說影響機(jī)制問題?！绊?xiàng)目制”的泛濫，通過哪些渠道或因素影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度？如何評價(jià)“項(xiàng)目制”？可以采取哪些政策優(yōu)化中國的財(cái)政管理？這些非常有價(jià)值的問題，都有待于未來學(xué)界更多的努力。