鄔平川

在新一輪國家貧困治理體系的調(diào)整中，作為脫貧攻堅主戰(zhàn)場的縣一級，能否通過制度供給，完善和優(yōu)化縣域扶貧開發(fā)治理體系，最大程度使頂層設(shè)計不變形，落地扎根，無疑是重點內(nèi)容之一。

黨的十八大以來，我國扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了脫貧攻堅新的歷史階段，工作理念、方略、路徑等都發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變?！胺鲐氶_發(fā)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊撠毠浴保N含了豐富的內(nèi)涵。由“扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊撠殹?，意味著目?biāo)性更強，就是到2020年全面建成小康社會之際，不讓一個老百姓掉隊；由“開發(fā)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮浴?，意味著任?wù)更為艱巨，責(zé)任更加重大。

在新一輪國家貧困治理體系的調(diào)整中，“精準(zhǔn)扶貧”思想成為國家貧困治理體系“頂層設(shè)計”的理念基石和機(jī)制體制創(chuàng)新的總抓手。作為脫貧攻堅主戰(zhàn)場的縣一級，能否通過制度供給，完善和優(yōu)化縣域扶貧開發(fā)治理體系，最大程度使頂層設(shè)計不變形，落地扎根，無疑是重點內(nèi)容之一。那么，制度供給對于縣域貧困治理帶來了何種變化？未來進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化的方向又在哪里？

完善多元主體共同參與的制度體系

制度體系是治理體系的靈魂，是治理過程的基本依據(jù)。制度供給不足，是造成一些地方貧困的原因之一，而制度變遷，是扶貧開發(fā)最為重要的力量之一。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度變遷的根源是偏好的變化，制度供給的有效性取決于制度相關(guān)主體偏好是否一致。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是當(dāng)前國家對扶貧開發(fā)的一種“新偏好”。因此，完善和優(yōu)化縣域扶貧開發(fā)治理體系，關(guān)鍵是通過制度供給，最大限度使這一偏好在縣域內(nèi)達(dá)成一致。

我國30多年來扶貧開發(fā)治理體系最大的特點是一元主體，以政府主導(dǎo)為主，這在我國特定歷史時期為實現(xiàn)減貧目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著國家治理體系和治理能力朝著現(xiàn)代化的不斷邁進(jìn)，這種模式迫切需要改革和創(chuàng)新，就是要著力完善有利于多元主體共同參與的制度體系。

首先，要完善有利于貧困人口參與的制度體系。貧困人口參與不夠，缺少內(nèi)生動力，是當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的突出問題。尤其是當(dāng)前各項政策傾斜和扶持力度很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和幫扶責(zé)任人承擔(dān)了很大的責(zé)任，但相比之下，一些貧困戶等靠要思想嚴(yán)重，形成了依賴心理。這需要從制度上予以徹底改變。要完善宣傳和培訓(xùn)制度，使貧困戶準(zhǔn)確理解國家扶貧開發(fā)政策，形成“貧困并不光彩、致富才能光榮”的輿論氛圍，使貧困戶認(rèn)識到“脫貧政府幫，致富靠自己”；要準(zhǔn)確把握脫貧標(biāo)準(zhǔn)，堅持兜底線、?；?、消絕對，不能人為提高標(biāo)準(zhǔn)，抬高期望值；要建立支持貧困戶申報項目、資金、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的制度，調(diào)動貧困戶脫貧致富的積極性，增強貧困人口自我發(fā)展的能力。

其次，要完善有利于基層組織參與的制度體系。當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)面臨的主要問題是建設(shè)弱化、人員老化、力量薄弱，難以適應(yīng)脫貧攻堅艱巨任務(wù)的需要。為此，習(xí)近平總書記強調(diào)要加強貧困村兩委建設(shè)，深入推進(jìn)抓黨建促脫貧攻堅工作，選好配強村兩委班子，培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人，促進(jìn)鄉(xiāng)村本土人才回流，打造一支“不走的扶貧工作隊”。這需要從制度上予以保證，努力克服農(nóng)村人才外流、農(nóng)村社會“空心化”的問題，著力夯實基層基礎(chǔ)。

第三，要完善有利于社會組織和公民個人參與的制度體系。要合理厘清各類扶貧主體的職責(zé)和權(quán)力邊界，正確處理政府、市場、社會的關(guān)系，確立政府在扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)、權(quán)威和中堅地位，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，充分調(diào)動社會主體參與的積極性。

完善治理過程剛性約束的制度體系

長期以來，我國扶貧開發(fā)工作缺乏嚴(yán)格有效的約束，造成目標(biāo)導(dǎo)向性不強、資金使用效益不高、脫貧成效不明顯，一些地方甚至出現(xiàn)扶貧資金被截留、挪用、貪污、浪費等現(xiàn)象。因此，在面對攻堅階段的硬任務(wù)，面對必須實現(xiàn)的硬目標(biāo)，必須強化治理體系的剛性約束。

責(zé)任是治理體系剛性約束的第一指標(biāo)。習(xí)近平總書記強調(diào)，要強化扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實行黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制。為此，中央和省級黨委政府簽訂了責(zé)任狀。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村也要層層簽訂責(zé)任狀，壓實各級黨政一把手第一責(zé)任人的責(zé)任。同時要堅決落實貧困縣黨政正職在攻堅期內(nèi)保持穩(wěn)定的規(guī)定，并相應(yīng)完善貧困地區(qū)干部保持相對穩(wěn)定的制度，在加強貧困地區(qū)干部隊伍建設(shè)的同時，確保干部穩(wěn)定、人心穩(wěn)定。

考核約束同樣也必不可少。習(xí)近平總書記指出，對脫貧攻堅要實行最嚴(yán)格的考核制度，發(fā)揮好考核指揮棒的作用；對貧困縣黨政負(fù)責(zé)同志的考核，要提高減貧、民生、生態(tài)方面指標(biāo)的權(quán)重，把黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的主要精力聚焦到脫貧攻堅上來。2013年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，規(guī)定改進(jìn)貧困縣考核辦法，由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)。縣一級也要出臺相應(yīng)的辦法，把脫貧成效作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位考核的主要內(nèi)容，與干部選拔任用、年度目標(biāo)考核緊密掛鉤。同時，要改進(jìn)考核方式，減輕基層負(fù)擔(dān)，杜絕形式主義。

從基層一線的扶貧實際情況來看，監(jiān)督約束最為重要。一些惠民的政策和資金“跑、冒、滴、漏”違法現(xiàn)象普遍存在。因此，要完善信息公開、群眾參與、逐級公開制度，增強扶貧開發(fā)工作的透明度，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計等部門和媒體、社會的監(jiān)督作用，把項目申報、資金安排、扶貧成效等置于全社會的監(jiān)督之下。特別是要加強扶貧資金使用的監(jiān)督，防止雁過拔毛、優(yōu)親厚友、截留挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

脫貧二字重千鈞。廣大紀(jì)檢干部要以黨中央要求為尺子，使出“繡花”功夫，深入基層一線，做好責(zé)任、考研、監(jiān)督三大約束，把基層扶貧工作做精、做實、做細(xì)。

完善“精準(zhǔn)扶貧”的制度體系

我國30多年的扶貧開發(fā)，一直實行的是區(qū)域瞄準(zhǔn)的治理模式，采取的是“大水漫灌”的治理方式。按照“精準(zhǔn)扶貧”的要求，扶貧對象的瞄準(zhǔn)必須以戶為單位，實行“靶向治療”；必須改“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”；必須解決好“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的問題。要落實這些要求，治本之策是完善“精準(zhǔn)扶貧”的制度體系。

把扶貧對象識別出來，解決好習(xí)近平總書記所說的“扶持誰”的問題，這是脫貧攻堅的基礎(chǔ)和前提，也是落實精準(zhǔn)扶貧方略的第一道關(guān)口。因此必須從制度上夯實精準(zhǔn)識別基礎(chǔ)，確保源頭精準(zhǔn)。一方面要壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級干部的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部與群眾接觸最緊密，對農(nóng)戶的家庭情況最清楚，建立貧困戶識別的責(zé)任制和終身責(zé)任追究制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級干部準(zhǔn)確把握標(biāo)準(zhǔn)、堅持公平公正，把真正貧困的家庭遴選出來。另一方面要規(guī)范程序。制度化、規(guī)范化的程序，是杜絕人為因素影響，確保識別公平公正，最大限度克服貧困排斥現(xiàn)象的根本保證。要堅持農(nóng)戶申請、群眾評議、分級公示、逐級審核，以規(guī)范的程序保護(hù)群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，把貧困戶的最終決定權(quán)交給群眾。還要堅持動態(tài)調(diào)整，運用大數(shù)據(jù)平臺，把符合條件的家庭及時納入貧困戶，將已經(jīng)穩(wěn)定脫貧、完全擺脫貧困的家庭及時調(diào)整出去。

“精準(zhǔn)識別”更需“措施到戶精準(zhǔn)”和“因村派人精準(zhǔn)”。這是習(xí)近平總書記提出的“六個精準(zhǔn)”的重要內(nèi)容，其核心就是要針對貧困戶的家庭情況、致貧原因和實際需求，采取有針對性的幫扶措施，也是決定“資金使用精準(zhǔn)”、“項目安排精準(zhǔn)”、“脫貧成效精準(zhǔn)”的重要基礎(chǔ)，這需要基層扶貧明確幫扶主體、轉(zhuǎn)變幫扶方式、壓實幫扶責(zé)任、落實幫扶措施。

按照習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，要建立多元化的幫扶主體。實行單位包村，派駐第一書記和駐村工作隊；干部包戶，廣泛動員各級干部作為貧困戶的幫扶責(zé)任人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村兩委承擔(dān)主體責(zé)任，和包村單位、包戶干部一起落實幫扶措施和幫扶責(zé)任。

過去，送錢送物“救濟(jì)型”是主要幫扶方式，新時期扶貧要扶在“根子”上。對村的幫扶主要是制定規(guī)劃、謀劃項目、完善資料；對貧困戶的幫扶主要是宣傳政策、聯(lián)絡(luò)感情、摸清情況、找準(zhǔn)需求。在壓實幫扶責(zé)任上，要完善監(jiān)管制度，確保駐村工作隊真正駐扎在村、工作在村；確保幫扶責(zé)任人與貧困戶保持密切聯(lián)系，不定期上門走訪，熟悉貧困戶家庭情況，贏得貧困戶滿意。在落實幫扶措施上，要圍繞貧困戶穩(wěn)定增收和實現(xiàn)“兩不愁、三保障”對癥施策，具備發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力和基礎(chǔ)的，幫助發(fā)展產(chǎn)業(yè)；有孩子讀書的，落實教育資助政策；家中有病人的，兌現(xiàn)健康脫貧政策。同時，要確保各項幫扶措施形成體系，最終形成強大合力。

（作者系安徽省教育廳掛職壽縣縣委常委 副縣長）