闞曉西 易 赟 劉寶軍

內(nèi)容提要：針對(duì)我國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)定位不清、機(jī)構(gòu)資本規(guī)模較小、擔(dān)保主業(yè)盈利性差、再擔(dān)保分險(xiǎn)功能和穩(wěn)定器作用有待加強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)收益不對(duì)等、融資擔(dān)保行業(yè)行政干預(yù)較多等問(wèn)題，本文對(duì)法國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)的融資擔(dān)保體系建設(shè)情況進(jìn)行了梳理和比較分析，并提出要明確融資擔(dān)保體系的政策性定位、完善利益融合的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、建立持續(xù)輸血的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、發(fā)揮國(guó)家融資擔(dān)?；鸬凝堫^帶動(dòng)作用、用好績(jī)效考核指揮棒等政策建議。

構(gòu)建政府性融資擔(dān)保體系，是黨中央、國(guó)務(wù)院支持中小微企業(yè)融資的一項(xiàng)重要工作部署。從國(guó)外情況看，一些國(guó)家紛紛建立了以國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向、以政府財(cái)力為后盾、不以盈利為目的、有法律基礎(chǔ)的國(guó)家融資擔(dān)保體系，取得了積極成效。本文對(duì)法國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)的融資擔(dān)保體系建設(shè)情況進(jìn)行了梳理和比較分析，以期為我國(guó)政府融資擔(dān)保體系的建立和完善提供幾點(diǎn)啟示。

一、我國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

（一）我國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2015年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕43號(hào)）提出構(gòu)建政府性融資擔(dān)保體系以來(lái)，各級(jí)政府紛紛加大投入力度，推動(dòng)設(shè)立政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范監(jiān)管“倒逼”融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)優(yōu)勝劣汰，推進(jìn)了融資擔(dān)保行業(yè)“減量提質(zhì)”。截至2016年末，融資擔(dān)保行業(yè)總資產(chǎn)13500億元，凈資產(chǎn)11154億元，實(shí)收資本10220億元，比2013年增加近1500億元。全國(guó)共有融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)6763家，比2013年減少1422家，其中民營(yíng)及外資控股減少了1890家，國(guó)有控股增加了468家。政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量占比35%，擔(dān)保規(guī)模占比超過(guò)70%。我國(guó)已逐步建立起以政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主體，以商業(yè)性擔(dān)保和民間互助性擔(dān)保為兩翼，全國(guó)、省、市、縣分級(jí)組建融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)“一體兩翼四層次”的融資擔(dān)保體系。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家提出設(shè)立國(guó)家融資擔(dān)?；?，以填補(bǔ)政府性融資擔(dān)保體系的最關(guān)鍵一環(huán)，進(jìn)一步提升政府性融資擔(dān)保行業(yè)的規(guī)范運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展能力。2018年4月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家融資擔(dān)?；?，由中央財(cái)政聯(lián)合有意愿的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起。目前基金已完成工商注冊(cè)，首期募集規(guī)模661億元。

（二）政府支持融資擔(dān)保體系建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

一是機(jī)構(gòu)定位不清，主業(yè)不突出。政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)不清，默認(rèn)國(guó)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)為政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，民營(yíng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。但由于政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、費(fèi)率低，收益難以覆蓋成本，因此大量國(guó)有融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)獲得財(cái)政注資后，往往采取“以商補(bǔ)政”方式，大力拓展以債券融資擔(dān)保為主的商業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)，支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資的政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)占比偏低，且逐年萎縮。

二是機(jī)構(gòu)資本規(guī)模較小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足。當(dāng)前我國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本規(guī)模分布呈“兩頭小、中間大”態(tài)勢(shì)，多數(shù)機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本在1億元-10億元之間，機(jī)構(gòu)自身抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，影響了擔(dān)保業(yè)務(wù)的拓展。

三是擔(dān)保主業(yè)盈利性差，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力較弱。2016年，全國(guó)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)年末在保余額2萬(wàn)億元，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)擔(dān)保業(yè)務(wù)收入358億元，同比下降8%，其中融資擔(dān)保業(yè)務(wù)收入265億元，同比下降18%。融資擔(dān)保業(yè)務(wù)收入占比從2015年的84%下降至2016年的74%。

四是再擔(dān)保分險(xiǎn)功能和穩(wěn)定器作用有待加強(qiáng)。一是再擔(dān)保機(jī)構(gòu)通常被歸為普通國(guó)有企業(yè)，需落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值要求，拓展再擔(dān)保業(yè)務(wù)的顧慮較多。二是部分省級(jí)再擔(dān)保公司再擔(dān)保業(yè)務(wù)占比較小或覆蓋范圍較窄，在目前代償高發(fā)期再擔(dān)保意愿不強(qiáng)，實(shí)際代償補(bǔ)償支出較小，再擔(dān)保的分險(xiǎn)作用有限。三是部分再擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身造血功能不足，過(guò)度依賴直接擔(dān)保業(yè)務(wù)等增加收入，一旦直保業(yè)務(wù)出現(xiàn)較多代償損失，便直接影響再擔(dān)保業(yè)務(wù)拓展能力。四是缺乏全國(guó)統(tǒng)一的再擔(dān)保業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、放大倍數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提、考核評(píng)價(jià)機(jī)制等管理規(guī)范。

五是風(fēng)險(xiǎn)收益不對(duì)等，銀擔(dān)合作不暢。目前擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與銀擔(dān)合作的準(zhǔn)入門檻較高，且銀行通常讓擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)大部分甚至全部貸款損失風(fēng)險(xiǎn)。而在收益水平上，銀行普遍對(duì)中小微企業(yè)貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，貸款利率通常為6%-7%甚至更高，而擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保費(fèi)率通常不到3%，政策性擔(dān)保費(fèi)率往往不到1.5%，收益與風(fēng)險(xiǎn)不匹配的矛盾突出。

六是融資擔(dān)保行業(yè)面臨的行政干預(yù)較多。在政府支持融資擔(dān)保體系建設(shè)過(guò)程中，部分地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)融資擔(dān)保的政策性定位，指定、推薦甚至強(qiáng)制融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)承保特定項(xiàng)目以落實(shí)政府目標(biāo)，不按風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)和業(yè)務(wù)成本硬性規(guī)定低保費(fèi)，干預(yù)了融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作。因此，亟待建立統(tǒng)一的全國(guó)性融資擔(dān)保體系，減少行政干預(yù)和地區(qū)差異，保障融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立決策和市場(chǎng)化運(yùn)作。

二、政府支持融資擔(dān)保體系發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）法國(guó)模式：國(guó)家擔(dān)?；?法投行受托運(yùn)營(yíng)

1.職能定位和資金來(lái)源

自2005年起，法國(guó)政府每年從財(cái)政預(yù)算中安排擔(dān)?；穑蟹▏?guó)國(guó)家投資銀行（下稱“法投行”）開(kāi)展政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，用于支持中小企業(yè)整個(gè)經(jīng)營(yíng)周期內(nèi)的融資和市場(chǎng)創(chuàng)新。擔(dān)?；鹩烧~出資，每年由法投行與政府協(xié)商，根據(jù)上一年擔(dān)保業(yè)績(jī)確定當(dāng)年的擔(dān)?；鹨?guī)模，從財(cái)政預(yù)算中撥付。政府可以根據(jù)不同行業(yè)發(fā)展情況及市場(chǎng)環(huán)境等因素，有針對(duì)性地調(diào)整基金支持范圍，設(shè)立對(duì)應(yīng)不同領(lǐng)域的專業(yè)擔(dān)保子基金。

2.運(yùn)作模式

法投行可以按照協(xié)議要求，根據(jù)企業(yè)所處生命周期以及風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)確定擔(dān)保基金的放大倍數(shù)，平均為12-15倍。擔(dān)?；鸩恢苯訛閭鶆?wù)人提供擔(dān)保，而是同貸款銀行簽訂風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)協(xié)議，約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，承保貸款金額的40%-70%。當(dāng)中小企業(yè)貸款逾期時(shí)，擔(dān)?；鸩恍枰鸀閮敻?，而是由貸款銀行直接向企業(yè)追償或處置抵押物，待完成訴訟并拿到法律仲裁等文件后，擔(dān)保基金按約定比例對(duì)貸款銀行的凈損失額進(jìn)行賠付。擔(dān)保基金的資金運(yùn)作主要用于法國(guó)財(cái)政部的定期存款，另有部分資金可購(gòu)買銀行債券、可轉(zhuǎn)讓債券以及大額存單等。法國(guó)議會(huì)和財(cái)政部根據(jù)法律授權(quán)對(duì)擔(dān)保基金的運(yùn)作規(guī)范性和運(yùn)營(yíng)績(jī)效等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）德國(guó)模式：政府代償補(bǔ)償+地方擔(dān)保銀行

1.職能定位和資金來(lái)源

為了解決中小企業(yè)因缺少合格抵質(zhì)押品而面臨的融資難問(wèn)題，1954年，德國(guó)出現(xiàn)了第一家擔(dān)保銀行。擔(dān)保銀行為非營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)機(jī)構(gòu)，完全獨(dú)立于政府，根據(jù)《德意志聯(lián)邦銀行法》進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，接受聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)管局的監(jiān)管，并需要滿足新巴塞爾協(xié)議對(duì)資本充足率的要求。擔(dān)保銀行重點(diǎn)服務(wù)于創(chuàng)業(yè)型、成長(zhǎng)型中小企業(yè)，為避免同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，擔(dān)保銀行只能在注冊(cè)州經(jīng)營(yíng)；只提供擔(dān)保，不得從事存款、貸款業(yè)務(wù)。其股東包括商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、手工業(yè)聯(lián)合會(huì)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等。股東無(wú)股息和分紅要求，盈余可轉(zhuǎn)增資本金或充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。為扶持擔(dān)保銀行發(fā)展，德國(guó)政府專門出臺(tái)了稅收優(yōu)惠政策，只要擔(dān)保銀行新增利潤(rùn)繼續(xù)用于擔(dān)保業(yè)務(wù)，就可以依法免稅。目前德國(guó)16個(gè)聯(lián)邦州每個(gè)州均有一家擔(dān)保銀行。

2.運(yùn)作模式

擔(dān)保銀行接受新成立公司、家族企業(yè)和其他已存在企業(yè)的擔(dān)保申請(qǐng)，中小企業(yè)單筆申請(qǐng)擔(dān)保額度上限為125萬(wàn)歐元，期限不超過(guò)15年，不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目融資擔(dān)保期限不超過(guò)23年。擔(dān)保銀行會(huì)根據(jù)全面的企業(yè)信用信息對(duì)其進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，重點(diǎn)考核其財(cái)務(wù)狀況和未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r。評(píng)級(jí)越高，擔(dān)保費(fèi)率越低。擔(dān)保申請(qǐng)成功后擔(dān)保銀行會(huì)一次性收取擔(dān)?？傤~0.75%-1.5%的評(píng)審費(fèi)，之后企業(yè)須于每年年初支付在保余額0.8%-1.2%的擔(dān)保費(fèi)。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，德國(guó)的擔(dān)保銀行已經(jīng)形成了完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一般情況下，擔(dān)保銀行與承貸商業(yè)銀行承擔(dān)的貸款風(fēng)險(xiǎn)比例為8∶2。同時(shí)，聯(lián)邦政府和州政府為擔(dān)保銀行的代償損失進(jìn)行再擔(dān)保，且不收取任何費(fèi)用，其中聯(lián)邦政府承擔(dān)39%，州政府承擔(dān)26%，剩余35%由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)。通過(guò)逐級(jí)分險(xiǎn)，擔(dān)保銀行最終僅承擔(dān)28%的貸款損失風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，如果擔(dān)保銀行的代償損失率超過(guò)3%，還可以通過(guò)提高擔(dān)保費(fèi)率、請(qǐng)求政府提高損失分擔(dān)比例或請(qǐng)求股東增資等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

（三）日本模式：金融公庫(kù)+地方信用保證協(xié)會(huì)

1.職能定位和資金來(lái)源

日本是最早建立中小企業(yè)信用保證體系的國(guó)家。20世紀(jì)30年代，為應(yīng)對(duì)空前的經(jīng)濟(jì)蕭條，扶持中小企業(yè)發(fā)展，政府開(kāi)始通過(guò)建立信用保證體系，為中小企業(yè)融資提供支持。1937年到1952年日本各地陸續(xù)成立了共52家地方信用保證協(xié)會(huì)。1958年7月，日本政府設(shè)立了全國(guó)性的小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)（2008年更名為日本金融公庫(kù)），初步建立了信用補(bǔ)充制度。

日本地方信用保證協(xié)會(huì)是公共法人，獨(dú)立于政府運(yùn)作。根據(jù)《日本信用保證協(xié)會(huì)法》，政府和金融機(jī)構(gòu)都有義務(wù)對(duì)地方信用保證協(xié)會(huì)出資。日本各都道府縣政府根據(jù)當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)融資和發(fā)展的實(shí)際需要，給信用保證協(xié)會(huì)補(bǔ)充資本金，并列入財(cái)政預(yù)算，各金融機(jī)構(gòu)為信用保證協(xié)會(huì)捐資可以直接列入成本費(fèi)用開(kāi)支。各地方政府出資比例不同，但一般為50%以上。日本金融公庫(kù)由政府全額出資。

2.運(yùn)作模式

信用保證協(xié)會(huì)的一般信用保證期限不超過(guò)10年，企業(yè)流動(dòng)資金貸款保證期限不超過(guò)15年，設(shè)備資金貸款保證期限不超過(guò)20年。各地方信用保證協(xié)會(huì)的最高保證限額為資本金的35-60倍。保證費(fèi)最高為年1%。

日本建立了多層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。信用保證協(xié)會(huì)與貸款銀行實(shí)行“責(zé)任共有制度”，信用保證協(xié)會(huì)承擔(dān)貸款損失風(fēng)險(xiǎn)的80%，貸款銀行承擔(dān)其余20%。日本金融公庫(kù)為信用保證協(xié)會(huì)提供再擔(dān)保，分擔(dān)其70%-80%的風(fēng)險(xiǎn)。貸款損失發(fā)生后，日本金融公庫(kù)會(huì)在2個(gè)月內(nèi)將其分險(xiǎn)部分的資金先行撥付給信用保證協(xié)會(huì)由其先為中小企業(yè)代償，信用擔(dān)保協(xié)會(huì)最終獲得追償款再按照分險(xiǎn)比例返還給日本金融公庫(kù)。信用保證協(xié)會(huì)要向日本金融公庫(kù)支付40%的保費(fèi)收入作為再擔(dān)保費(fèi)。

（四）韓國(guó)模式：三家全國(guó)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)+地方保證基金

1.職能定位和資金來(lái)源

韓國(guó)信用保證體系建立在公共財(cái)政和政府信用支持基礎(chǔ)之上，不以營(yíng)利為目的，具有政策性和公共性特點(diǎn)。三家政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，即1976年成立的韓國(guó)信用擔(dān)保基金、1989年成立的韓國(guó)技術(shù)信用保證基金、1999年成立的韓國(guó)保證聯(lián)合會(huì)，分別依據(jù)《信用保證基金法案》《技術(shù)信用保證基金法案》及《地域信用保證基金法案》設(shè)立和運(yùn)營(yíng)，明確了政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位。資金來(lái)源主要為政府、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)捐贈(zèng)。

其中，信用擔(dān)?；鹨?guī)模最大、實(shí)力最強(qiáng)、覆蓋范圍最廣，主要為有發(fā)展前景但缺乏有形抵押品的一般性中小企業(yè)提供融資擔(dān)保，并通過(guò)信用信息的有效管理和利用促進(jìn)合理健康的信用交易。政府捐助額根據(jù)擔(dān)保基金運(yùn)行效果和經(jīng)濟(jì)前景每年有所變化，銀行捐助額則比較穩(wěn)定，額度不超過(guò)銀行每年公司貸款額的0.3%。

技術(shù)保證基金專門為創(chuàng)新型、風(fēng)險(xiǎn)較大的高新技術(shù)中小企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)。

韓國(guó)保證聯(lián)合會(huì)主要為地方信用保證基金協(xié)會(huì)會(huì)員提供再保證服務(wù)。資金來(lái)源包括16家協(xié)會(huì)會(huì)員繳納的會(huì)員費(fèi)，政府預(yù)算撥款和金融機(jī)構(gòu)捐資。

2.運(yùn)作模式

韓國(guó)信用擔(dān)?；饦I(yè)務(wù)包括中小企業(yè)信用保證業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施信用保證業(yè)務(wù)以及信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等。每類業(yè)務(wù)均單獨(dú)核算，使用獨(dú)立的資本金支撐。信用擔(dān)?；鸢凑湛蛻舻男庞迷u(píng)級(jí)設(shè)定0.5%-2.5%不等的保證費(fèi)率，同時(shí)承擔(dān)50%-85%不等的保證比例。在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，信用保證基金設(shè)定了集中度指標(biāo)。

韓國(guó)技術(shù)信用保證基金以客戶為中心，按照技術(shù)成熟度和企業(yè)發(fā)展階段將信用保證業(yè)務(wù)細(xì)分為：技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)保證、創(chuàng)業(yè)企業(yè)保證、業(yè)務(wù)創(chuàng)新型企業(yè)保證、技術(shù)研發(fā)保證、技術(shù)評(píng)估保證等。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，技術(shù)保證基金主要采取設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)限額、持續(xù)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)變化等措施降低違約率。

韓國(guó)保證聯(lián)合會(huì)主要從事再擔(dān)保、信用保證以及技術(shù)研發(fā)、會(huì)員培訓(xùn)等一般業(yè)務(wù)。每類業(yè)務(wù)均單獨(dú)核算，有獨(dú)立的資本金支撐。在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，聯(lián)合會(huì)設(shè)定了風(fēng)險(xiǎn)限額，規(guī)定單個(gè)客戶的最高再保證額度為4億韓元，特殊情況下為5億韓元。此外，保證聯(lián)合會(huì)與地方信用保證基金建立了再擔(dān)保關(guān)系，對(duì)全國(guó)各地信用擔(dān)?；鹛峁┑膿?dān)保項(xiàng)目實(shí)施再擔(dān)保，并承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，責(zé)任分擔(dān)

比例為50%-80%。韓國(guó)信用保證基金聯(lián)合會(huì)對(duì)地方信用保證基金收取再擔(dān)保費(fèi)，基準(zhǔn)費(fèi)率為年0.8%。

三、各國(guó)經(jīng)驗(yàn)做法比較分析

上述四國(guó)的政府融資擔(dān)保體系在職能定位、政府支持方式上存在許多共性，僅在體系架構(gòu)方面存在一定差異。

（一）職能定位

由于中小微融資擔(dān)保具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，世界上大多數(shù)國(guó)家都采用政府出資或資助方式建立中小企業(yè)擔(dān)保體系，并將其作為各國(guó)政府扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策體系和社會(huì)化服務(wù)體系的重要組成部分。同時(shí)，幾乎沒(méi)有專門從事中小微融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

表1 政策性融資擔(dān)保與商業(yè)性融資擔(dān)保比較

（二）政府支持方式

一是政府注資。政府注資的優(yōu)勢(shì)在于：一是凸顯了政府強(qiáng)化政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)的導(dǎo)向，有助于提升整個(gè)行業(yè)的公信度，貫徹政府的行業(yè)發(fā)展意圖，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)；二是有利于提高政策性融資擔(dān)保體系的擔(dān)保能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，并在一定程度上改變銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作的格局，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的形成；三是將有限的財(cái)政資金注入政策性擔(dān)保體系，可以引導(dǎo)和帶動(dòng)更多的社會(huì)資本投入，放大對(duì)中小企業(yè)的融資支持，有效提高財(cái)政資金的使用效率及其杠桿效應(yīng)。當(dāng)然，其缺陷是地方政府的財(cái)力對(duì)其穩(wěn)定性和持續(xù)性影響較大。

二是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。根據(jù)各個(gè)利益相關(guān)方在中小企業(yè)融資中的角色、實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與承受能力等，確定各自的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，這樣有助于減輕各方風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，緩解資金壓力。此外，各利益相關(guān)方應(yīng)共同加強(qiáng)對(duì)借款企業(yè)信用能力的監(jiān)督，有效防范承保過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)，提高資金安全性，達(dá)到多方共贏。但目前，合作銀行往往處于強(qiáng)勢(shì)地位，與其共建科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制仍存在難度。

三是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償是政策性擔(dān)保體系良性循環(huán)的有效保證，使擔(dān)保機(jī)構(gòu)在發(fā)生實(shí)際代償后得到及時(shí)的代償補(bǔ)償，以補(bǔ)充流動(dòng)性，減少風(fēng)險(xiǎn)積聚，增強(qiáng)其可持續(xù)發(fā)展能力，但這需要政府給予專門的財(cái)政資金安排。

（三）體系架構(gòu)

根據(jù)是否設(shè)置再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，政府融資擔(dān)保體系可以分為單層架構(gòu)和雙層架構(gòu)。四國(guó)中，法國(guó)采用單層架構(gòu)，德國(guó)、日本、韓國(guó)采用雙層架構(gòu)。單層架構(gòu)中，政府融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)直接為中小企業(yè)融資提供擔(dān)保或保險(xiǎn)服務(wù)，帶動(dòng)商業(yè)銀行信貸資金投入，放大對(duì)中小企業(yè)融資支持效應(yīng)。而雙層架構(gòu)中，由政府主導(dǎo)設(shè)立再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對(duì)原擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行增信或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，原擔(dān)保人以繳付再擔(dān)保費(fèi)為代價(jià)將部分擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移給再擔(dān)保人。例如，在德國(guó)擔(dān)保銀行承擔(dān)的80%的貸款風(fēng)險(xiǎn)中，由聯(lián)邦政府分擔(dān)31.2%，州政府分擔(dān)20.8%，擔(dān)保銀行最終只承擔(dān)全部貸款風(fēng)險(xiǎn)的28%。日本金融公庫(kù)為地方信用保證協(xié)會(huì)分擔(dān)70%-80%的風(fēng)險(xiǎn)。韓國(guó)保證聯(lián)合會(huì)為地方信用保證基金分擔(dān)50%-80%的風(fēng)險(xiǎn)。

相比而言，單層架構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于能夠快速有效地解決中小微企業(yè)融資難題，而雙層架構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于可以部分轉(zhuǎn)移擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)和完善擔(dān)保體系，同時(shí)可以利用再擔(dān)保杠桿，擴(kuò)大擔(dān)保需求空間，提高政府的政策效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但再擔(dān)保體系對(duì)于擔(dān)保行業(yè)的法律體系、制度基礎(chǔ)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和擔(dān)保體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)有著較高要求。

四、幾點(diǎn)啟示

（一）明確融資擔(dān)保體系的政策性定位

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，中小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，無(wú)法完全依靠商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)作，需要政府給予大力扶持。因此，我國(guó)政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)宜堅(jiān)持政策引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合，突出以支農(nóng)支小為主業(yè)，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政支持保障作用，引導(dǎo)撬動(dòng)金融資源流向普惠領(lǐng)域。

（二）完善利益融合的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

融資擔(dān)保行業(yè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，構(gòu)建融資擔(dān)保體系應(yīng)當(dāng)立足于增強(qiáng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，由于小微企業(yè)及“三農(nóng)”主體自身融資條件差，貸款風(fēng)險(xiǎn)通常由參與主體共同分擔(dān)，既有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)，又能夠增強(qiáng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行拓展業(yè)務(wù)的能力和積極性。我國(guó)之前融資擔(dān)保行業(yè)定位為商業(yè)運(yùn)作，貸款風(fēng)險(xiǎn)在銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和政府間推來(lái)推去，誰(shuí)都不愿承擔(dān)更不愿意全擔(dān)，嚴(yán)重影響了融資擔(dān)保功能的發(fā)揮，甚至反而增加了融資成本。因此，通過(guò)構(gòu)建自上而下的“政銀擔(dān)”合作機(jī)制，將各級(jí)政府、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)擰成一股繩，進(jìn)一步加強(qiáng)與銀行的業(yè)務(wù)合作和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，有利于促進(jìn)參與各方的“利益融合”，更好發(fā)揮支農(nóng)支小的作用。

（三）建立持續(xù)輸血的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

融資擔(dān)保行業(yè)收益水平較低，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)普遍“保本微利”運(yùn)行，單靠自身利潤(rùn)難以覆蓋代償損失。一旦發(fā)生代償，將可能直接侵蝕本金，影響機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)偏好和業(yè)務(wù)拓展能力。因此，日本、德國(guó)都建立了政府注資和股東捐資機(jī)制，為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)持續(xù)輸血，確保其逐步放大效應(yīng)。我國(guó)部分地方政府已開(kāi)展了融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)代償補(bǔ)償方面的探索，下一步，需要考慮在國(guó)家層面建立“上下聯(lián)動(dòng)”的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，以提升政府性融資擔(dān)保體系的可持續(xù)發(fā)展能力。

（四）發(fā)揮國(guó)家融資擔(dān)?；鸬凝堫^帶動(dòng)作用

國(guó)際上，各國(guó)的中小企業(yè)擔(dān)保體系都有統(tǒng)一的全國(guó)性的組織機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)中小微融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理。當(dāng)前我國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地管理、各自為政，與銀行的跨區(qū)域垂直管理形成鮮明對(duì)比，在開(kāi)展銀擔(dān)合作時(shí)，往往處于弱勢(shì)地位，難以在利率、期限、抵質(zhì)押條件等方面為小微企業(yè)和機(jī)構(gòu)自身爭(zhēng)取更多利益。國(guó)家融資擔(dān)?；鹪O(shè)立后，可發(fā)揮行業(yè)龍頭作用，推動(dòng)與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的“總對(duì)總”合作，引導(dǎo)地方各級(jí)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和條件，推動(dòng)形成政府支持、資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、統(tǒng)籌兼顧、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的融資擔(dān)保體系。

（五）用好績(jī)效考核指揮棒

一是要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家融資擔(dān)?；鸬目?jī)效考核，確?；疬\(yùn)作不偏離主業(yè)?；鸩荒苊つ繑U(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，不能無(wú)限制地為地方融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供支持。基金設(shè)置準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格限定范圍?；鹨蠛献鳈C(jī)構(gòu)主業(yè)突出、聚焦小微、管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)，并明確涉農(nóng)涉小業(yè)務(wù)占比、成本控制、代償率等考核要求。二是要逐級(jí)穿透，加強(qiáng)業(yè)務(wù)引導(dǎo)。要通過(guò)業(yè)務(wù)合作，建立政銀擔(dān)合作以及中央、省、市、縣多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)逐級(jí)穿透管理、落實(shí)規(guī)范管理要求，放大增信效果，提升整個(gè)體系服務(wù)能力。三是強(qiáng)化監(jiān)督懲戒，確保政策導(dǎo)向。要通過(guò)項(xiàng)目資料報(bào)備、財(cái)務(wù)報(bào)表審查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等管理措施，加強(qiáng)對(duì)體系內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。對(duì)于違反合作要求、違規(guī)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的，要及時(shí)予以糾正，確保融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)方向符合國(guó)家政策導(dǎo)向。