羅秀蘭

財政惠民補貼資金是國家財政為促進農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的補貼支持方式，體現(xiàn)了國家財政民生性，增強了群眾切實獲得感。管好財政惠民補貼資金是實現(xiàn)財政資金安全運行、發(fā)揮財政惠民政策效應(yīng)的具體要求和內(nèi)在使命。2009年海南省開始試點財政惠民補貼資金管理制度和支付方式的“一卡通”改革，2010年在全省全面推廣，至2017年底累計開通“一卡通”戶數(shù)285萬張①據(jù)海南省財政廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)。。財政惠民補貼資金通過“一卡通”管理，“小”改革“大”成效，對打造“陽光補貼”、源頭防治腐敗、提高惠民政策實效作用顯著。為進一步了解近年來海南省財政惠民補貼資金使用管理情況，本文以海南省D市（以下簡稱為D市）為例，解剖麻雀，梳理了財政惠民補貼資金管理的主要特點，分析了其中存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

一、財政惠民補貼資金管理的主要特點

（一）財政惠民補貼涉及部門多、種類多、資金量大

近年來，海南省每年將70%以上的財政支出投入民生工程，財政惠民投入部門更多，財政惠民補貼類型更豐富，財政惠民補貼資金數(shù)量越來越大。從項目主管部門來看，財政惠民補貼涉及到財政、農(nóng)委、海洋與漁業(yè)、民政、住建、教育等職能部門主管，呈現(xiàn)主管部門多、資金分散等特點，且同一部門還分布在不同處室。從補貼種類來看，涉及生產(chǎn)發(fā)展、生活保障、能力提升等各種類型，共有農(nóng)資綜合補貼、糧食直補、漁業(yè)油價、退耕還林、撫恤補貼、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村低保等44項補貼，種類更豐富，顧及對象更廣。從資金投入來看，財政惠民補貼資金預(yù)算投入較大。根據(jù)D市財政局統(tǒng)計，2013年財政惠民補貼類項目預(yù)算安排5.4萬元，2014年4.7萬元，2015年4.3萬元①儋州市財政局紀委.關(guān)于財政惠民補貼資金監(jiān)督的幾點意見［C］//2016年“全面從嚴治黨 強化黨內(nèi)監(jiān)督”優(yōu)秀調(diào)研文章匯編，2016.。

（二）通過“一卡通”管理財政補貼資金

根據(jù)海南省財政廳要求，凡財政預(yù)算安排，直接支付給居民用于經(jīng)濟發(fā)展和基本生活需要的各類補貼資金，原則上全部納入“一卡通”發(fā)放，即財政惠民補貼資金管理和支付方式“一卡通”改革。其主要做法是，根據(jù)項目主管單位提供的補貼對象信息，選擇金融單位給補貼對象開通并發(fā)放“一卡通”存折。根據(jù)項目主管單位提供的發(fā)放明細表，將補貼資金分別存入發(fā)放對象的“一卡通”存折，確保各項補貼資金安全、及時、足額發(fā)放。2017年，海南全省通過“一卡通”賬戶發(fā)放資金57.6億元②據(jù)海南省財政廳提供數(shù)據(jù)。。2010—2015年D市經(jīng)“一卡通”發(fā)放補貼金額16.6億元③儋州市財政局紀委.關(guān)于財政惠民補貼資金監(jiān)督的幾點意見［C］//2016年“全面從嚴治黨 強化黨內(nèi)監(jiān)督”優(yōu)秀調(diào)研文章匯編，2016.。

（三）注重加強財政惠民補貼資金使用監(jiān)管

近年來，海南省D市積極構(gòu)建財政惠民補貼類資金使用監(jiān)管體系，制定財政惠民補貼類資金監(jiān)督辦法及實施方案，從制度上、操作上規(guī)范了財政惠民補貼資金使用行為。同時，組織開展財政補貼類專項檢查，由財政部門牽頭組織相關(guān)部門對財政資金“一卡通”管理進行檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正財政惠民補貼資金申報、審核、發(fā)放、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的突出問題，對容易滋生腐敗問題的會計核算、內(nèi)控制度、管理不規(guī)范等情形進行督查整改。此外，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，嚴抓嚴查財政惠民補貼資金發(fā)放違紀問題，確保財政惠民補貼資金使用安全和公平公正。

二、財政惠民補貼資金管理中存在的問題

海南省積極推進財政惠民補貼資金管理改革，取得了積極成效并得到各方面廣泛好評。在實際運行過程中仍然存在以下幾個不足。

（一）政策宣傳集成效應(yīng)有待提高

財政惠民補貼政策涉及部門多，涉及層級多，點多面廣。在政策宣傳和信息傳遞過程中存在中斷、遮掩、偏差、滯后等各方面問題，降低了政策知曉度和信息獲取便利度。一方面，傳統(tǒng)的政策上墻、口頭傳達等宣傳方式占主導，會出現(xiàn)補貼項目公開不及時、公開內(nèi)容不規(guī)范、公開時限不夠長、公開材料易受不良天氣影響，也會出現(xiàn)個別村干部只將政策告訴自己的家庭成員，其他村民不知道有補貼的情況。另一方面，財政惠民補貼政策出口太多，渠道五花八門，政策公布時段不同，政策信息碎片化，五花八門真假難辨，公眾搜尋政策信息成本高，很多村民缺乏相關(guān)知識和技能導致難以獲取有效政策信息，且不利于群眾進行有效監(jiān)督。

（二）“一卡通”管理綜合效應(yīng)有待提高

財政惠民補貼資金通過“一卡通”進行管理和支付，通過“一人一折一號”，節(jié)約了發(fā)放成本、簡化發(fā)放環(huán)節(jié)、減少人為干預(yù)、增強了政府公信力?！耙豢ㄍā痹趯嶋H管理過程中，還存在沒有100%覆蓋或一卡通長期未激活情形，影響了“一卡通”管理成效的發(fā)揮。如D市五保戶供養(yǎng)項目2014—2015年度支付2064萬元，由市里授權(quán)撥付鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理發(fā)放，沒有執(zhí)行“一卡通”發(fā)放。此外，信息不對稱現(xiàn)象不同程度存在，如D市某鎮(zhèn)五保戶王某，申請日期為2014年5月，實際辦理五保戶時間卻為2010年12月。還有的補貼信息出現(xiàn)中斷，如D市某鎮(zhèn)某村將該村一村民小組種糧面積公示表送達鎮(zhèn)政府后信息傳遞中斷，市財政局沒有該村民小組信息，造成村民未領(lǐng)取到2014年農(nóng)資綜合直補和種糧直補①儋州市財政局紀委.關(guān)于財政惠民補貼資金監(jiān)督的幾點意見［C］//2016年“全面從嚴治黨 強化黨內(nèi)監(jiān)督”優(yōu)秀調(diào)研文章匯編，2016.。

（三）監(jiān)督方式創(chuàng)新不夠，監(jiān)督效果有待提高

簡便易行管用的監(jiān)督是確保財政惠民補貼資金安全運行的保證。當前海南省在財政惠民補貼資金監(jiān)管方面還存在以下幾個不足：一是監(jiān)督方式創(chuàng)新不夠。過份倚重傳統(tǒng)的行政監(jiān)督，大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)監(jiān)督手段運用不夠。如海南建立的惠民補貼資金公開查詢系統(tǒng)，目前開通的只有東方市、萬寧市、洋浦等三地。二是監(jiān)督鏈條脫節(jié)。監(jiān)督鏈條包括事前提示、事中控制和事后懲處，但平時只注重事后懲處，往往到出事后才處理人，缺少事前提示防范和事中控制糾偏，致使事后懲處不堪重負。三是監(jiān)督力量單一。長期以來只靠紀檢監(jiān)察一家“單打獨斗”，缺少財政、審計等部門的參與，存在坐等線索被動出擊，主動出擊監(jiān)督動力不足現(xiàn)象，難以適應(yīng)監(jiān)督發(fā)展新形勢新要求。

（四）財政惠民補貼的尋租空間需要進一步壓縮

財政惠民補貼中不廉潔行為還不同程度的存在，具體表現(xiàn)為兩個方面的問題。一方面，審批權(quán)制約松弛。部門資金審批權(quán)力過大是造成監(jiān)督不力的客觀因素。以D市為例，惠民補貼很大部分資金由農(nóng)委審批，農(nóng)委業(yè)務(wù)部門、各科長的權(quán)力很大，處于無人監(jiān)督狀態(tài)。長期以來，這些科長又和項目老板混熟了，雖然經(jīng)過招投標，但很多資金項目都是這些老板做，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租和權(quán)錢交易。另一方面，挪用截留補貼資金仍時有發(fā)生。近年來，雖然D市嚴肅查處惠民補貼資金領(lǐng)域違紀問題，但腐敗仍然在一些部門發(fā)生。如D市某鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦主任符某伙同他人多報水稻面積套取財政補貼7.04萬元。

三、完善財政惠民補貼資金管理的幾點建議

（一）創(chuàng)新宣傳方式，提升政策知曉度

要打破財政惠民補貼政策碎片化、渠道分散化、信息區(qū)隔化等弊端，減少政策信息搜尋成本，增強政策透明度和獲取便利度。這要求我們在優(yōu)化公告欄、報紙、電視等傳統(tǒng)宣傳方式外，還需結(jié)合實際和技術(shù)發(fā)展不斷優(yōu)化和創(chuàng)新政策宣傳方式。一是編印好一本財政惠民補貼政策手冊。把補貼項目、主管部門、適應(yīng)人群、申報流程、補貼標準、咨詢投訴等內(nèi)容編印成冊，力求做到每個家庭一冊。二是用好扶貧力量做好政策推廣。緊抓當前打贏脫貧攻堅所投入的巨大人力資源，宣講好財政惠民補貼政策，補齊基礎(chǔ)工作數(shù)據(jù)，做好信息核查核實工作，以扎實工作基礎(chǔ)確?；菝裾呷氪迦霊?。三是依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)整合政策發(fā)布渠道。按照“一個政府”原則，把分散于各個部門的政策信息，整合到“一個網(wǎng)站”或“一個平臺”，形成統(tǒng)一“出口”或“入口”的政策發(fā)布、查詢、反饋渠道，確保財政惠民政策高度集成和搜尋高效。

（二）優(yōu)化“一卡通”管理，放大制度綜合功效

財政惠民補貼資金“一卡通”管理的綜合作用有目共睹，在加強和優(yōu)化管理的基礎(chǔ)上，可進一步進行探索創(chuàng)新。一方面加強和優(yōu)化“一卡通”管理。落實好《海南省財政廳關(guān)于進一步加強財政惠民補貼資金“一卡通”管理的通知》，做好未激活卡（存折）開通等各項工作，推動財政惠民“一卡通”系統(tǒng)與省農(nóng)信社直聯(lián)，嚴格“一卡通”發(fā)放使用管理，規(guī)范補貼資金支付，提升管理服務(wù)水平。另一方面聯(lián)合社會力量推動“一卡通”功能再開發(fā)。由省財政部門牽頭，鼓勵和支持“一卡通”發(fā)卡行與用戶接受度極高的微信、支付寶等社會資本合作，圍繞“一卡通”聯(lián)合開發(fā)相應(yīng)APP，構(gòu)建集信息發(fā)布、在線申報、網(wǎng)上審批、全程公示、結(jié)果查詢、投訴監(jiān)督、評價反饋等全鏈條、全功能的財政惠民補貼信息綜合服務(wù)平臺，提升“一卡通”綜合效益。

（三）創(chuàng)新監(jiān)督形式，提升監(jiān)督效能

創(chuàng)新監(jiān)督是取得實實在在效果的關(guān)鍵。要按照投入少、效果好、簡單管用的原則不斷優(yōu)化和創(chuàng)新監(jiān)督形式，提升財政惠民補貼資金監(jiān)督效能。一是整合好各類監(jiān)督力量。明確財政惠民的監(jiān)督主體為紀檢監(jiān)察、財政、審計等部門，形成紀委執(zhí)紀、財政審核、審計查賬等分工協(xié)作機制。同時，發(fā)揮會計師事務(wù)所等專業(yè)中介機構(gòu)力量的有益補充作用，提高監(jiān)督效率。二是加大信息公開力度。信息公開透明是做好財政監(jiān)督的內(nèi)在要求，也是最好的防腐劑。因而在做好傳統(tǒng)村務(wù)公開工作基礎(chǔ)上，引入電子化政務(wù)公開渠道，推動村務(wù)公開由單向度轉(zhuǎn)為雙向度、多向度，并打造成惠農(nóng)利農(nóng)、方便監(jiān)督的陽光平臺。三是探索引入新型監(jiān)督手段。把“雙隨機一公開”監(jiān)督方式引到財政惠民補貼監(jiān)督中來，同時探索引入飛行檢查監(jiān)督手段，以監(jiān)督新手段保證監(jiān)督新成效。四是創(chuàng)新推進“智慧監(jiān)管”。依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等新技術(shù)，挖掘和用好歷史性、大數(shù)量的沉淀數(shù)據(jù)資源，推進“智慧監(jiān)管”，通過數(shù)據(jù)精準比對、補貼對象畫像等智慧精準監(jiān)控手段，確保問題及時發(fā)現(xiàn)、異常數(shù)據(jù)重點監(jiān)管，實現(xiàn)財政惠民補貼政策由行政監(jiān)管為主轉(zhuǎn)為智慧監(jiān)管為主，節(jié)省監(jiān)督資源，提升監(jiān)督效能。

（四）堅持以查促監(jiān)，壓縮尋租空間

對涉及財政惠民補貼違紀問題，要保持高壓態(tài)勢，堅持露頭就打，不斷壓縮財政惠民補貼中可能的尋租空間。一是加強審查協(xié)作。發(fā)揮紀檢監(jiān)察室、檢察院基層檢察室、鎮(zhèn)紀委作用，建立協(xié)作聯(lián)動機制，加強對基層村干部、村兩委干部等侵占財政惠民補貼資金違紀問題審查，把“微腐敗”剎在基層。二是突出快查快審快結(jié)。紀檢監(jiān)察部門及時、優(yōu)先調(diào)查財政惠民補貼資金違紀問題線索，嚴肅查處截留、挪用資金行為，涉嫌違法的，及時移送司法機關(guān)，保持震懾力。三是充分運用監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)。創(chuàng)新執(zhí)紀方式，對財政補貼資金管理使用不規(guī)范，用第一、二種形態(tài)處理；對貪污、截留、挪用資金的，用第三、四種形態(tài)處理，突出執(zhí)紀效果。