江紅義 李子昂 陶歡英

2012年6月，地級(jí)三沙市獲批成立，使得我國(guó)有具體的地方政府來(lái)承擔(dān)對(duì)三沙島礁及其海域的有效管控，標(biāo)志著我國(guó)南海維權(quán)進(jìn)入到一個(gè)新階段。由于三沙市因其授權(quán)管轄的國(guó)土性質(zhì)、內(nèi)外環(huán)境、人口數(shù)量、職責(zé)使命等皆具有不同于普通地級(jí)市的特點(diǎn)，因此實(shí)質(zhì)上是一個(gè)特殊型地方行政建制。三沙市如何更為合理地設(shè)置政權(quán)機(jī)構(gòu)體系，以便更為有效地履行其所肩負(fù)的神圣的職責(zé)使命，則無(wú)任何先例可循。三沙設(shè)市以來(lái)，政權(quán)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，但其與有效維護(hù)南海權(quán)益這一職責(zé)使命的要求依然存在較大的距離，歷次中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)三沙市的視察及指示、三沙市歷次黨代會(huì)與歷次人代會(huì)都會(huì)提及加強(qiáng)三沙市政權(quán)建設(shè)即為明證。政治學(xué)的基本原理告訴我們，政府機(jī)構(gòu)必須依據(jù)政府職能來(lái)設(shè)立，只有厘清政府職能，才能合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)體系。由于三沙市是基于特殊政治目的而設(shè)置的，只有深入解析三沙市的政府職能定位，才能更為合理地設(shè)置相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，三沙市的政府職能才能得到有效發(fā)揮。

一、地方政府的功能與職責(zé)

根據(jù)現(xiàn)代政府理論，探討地方政府應(yīng)以分析政府職能為基本邏輯起點(diǎn)。然而界定我國(guó)地方政府職能面臨兩大難點(diǎn)：一是職能定位；二是職能履行。作為舶來(lái)詞，政府職能是回答政府“該做什么”“不該做什么”以及“由誰(shuí)去做”的基本問(wèn)題，在國(guó)外學(xué)術(shù)界有“governmental functions”“governmental responsibilities”以及“governmental role”三個(gè)詞組與之對(duì)應(yīng)。由于我國(guó)學(xué)術(shù)界在將政府職能一詞引入國(guó)內(nèi)時(shí)，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)等翻譯，使得“政府職能”一詞在我國(guó)包含著若干含義，在實(shí)際操作中難以用“政府職能”一詞涵蓋與其相關(guān)的所有政治現(xiàn)象。

政府職能作為政府的一種行為，構(gòu)成復(fù)雜，兼具系統(tǒng)性和整體性。僅以政府職能一詞，涵蓋地方政府的行為，難免出現(xiàn)概念混淆、邏輯不清的問(wèn)題。參照學(xué)者朱光磊的觀點(diǎn)，可將政府職能細(xì)分為政府的功能和政府的職責(zé)兩個(gè)相輔相成的基本層面①朱光磊.現(xiàn)代政府理論［M］.北京：高等教育出版社，2006：11.。其中，政府功能（governmental functions）隸屬政治統(tǒng)治范疇，著重于對(duì)社會(huì)政治關(guān)系的調(diào)整，闡釋政府的社會(huì)角色以及政府應(yīng)當(dāng)如何利用公共權(quán)力調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系，即政府該做什么；政府職責(zé)（governmental responsibilities）多涉及政治管理的內(nèi)容，表現(xiàn)為管理人與人的活動(dòng)，是政府的主要工作任務(wù)以及對(duì)社會(huì)所要履行的基本義務(wù)，即政府如何去做。作為政府的兩個(gè)基本屬性，政府功能與職責(zé)互為建構(gòu)，統(tǒng)一于政府職能的整體。政府功能在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為政府構(gòu)建和維護(hù)政治秩序的統(tǒng)治活動(dòng)，通過(guò)保障和維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序?yàn)檎氊?zé)履行創(chuàng)造必要的條件。但政府的能力畢竟有限，政府功能勢(shì)必呈現(xiàn)層級(jí)性變化，自中央到地方，也許政府功能的內(nèi)容大體一致，但施政的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。政府職責(zé)指向政治管理行為，是政府所承擔(dān)的社會(huì)公共職能、優(yōu)化資源配置、滿足社會(huì)需求等具體工作任務(wù)，政府通過(guò)承擔(dān)這些工作任務(wù)強(qiáng)化政府功能的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。

由于我國(guó)幅員遼闊，而且各地區(qū)情況迥異，因此不同層級(jí)的政府對(duì)政府功能與職責(zé)的配置理應(yīng)有所區(qū)別，甚至表現(xiàn)出較為強(qiáng)烈的地域色彩。詳言之：

一是我國(guó)地方政府的功能與職責(zé)雖然和中央政府整體性的政府功能與職責(zé)相聯(lián)，但又有其特殊性。我國(guó)中央政府的功能履行主要立足于國(guó)家利益的全局性定位，著眼于政府不得不處理的社會(huì)重大關(guān)系，即：對(duì)國(guó)家的階級(jí)性與社會(huì)性、公平與效率、集中與分權(quán)、整體與部分、國(guó)家與國(guó)家之間的五對(duì)基本關(guān)系的調(diào)整②朱光磊.現(xiàn)代政府理論［M］.北京：高等教育出版社，2006：75-86.。而地方政府的政府功能承接著處理這五對(duì)基本關(guān)系，“一般都扮演著執(zhí)行與被執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)控與被調(diào)控、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的雙重角色”③沈榮華.中國(guó)地方政府學(xué)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：6.。但有別于中央政府的整體性功能，地方政府可以因地制宜、有選擇地側(cè)重于對(duì)其中某一對(duì)或幾對(duì)關(guān)系進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)整，而將其他關(guān)系置于次要地位。就我國(guó)中央與地方的政府職責(zé)關(guān)系而言，我國(guó)中央政府的職責(zé)整體而廣泛，涉及國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面。而地方政府承擔(dān)著對(duì)管轄地區(qū)的統(tǒng)治與管理，其政府職責(zé)較為具體，對(duì)于“做與不做、做多做少”等方面往往具有較強(qiáng)的靈活性，越是基層政府，政府的職責(zé)履行越具體。

二是我國(guó)地方政府的功能與職責(zé)相輔相成，統(tǒng)一于地方政府職能的整體。具體表現(xiàn)為：一方面，地方政府的主要功能目標(biāo)是通過(guò)貫徹落實(shí)國(guó)家的政治統(tǒng)治秩序，將本地區(qū)內(nèi)的社會(huì)矛盾與沖突控制在可調(diào)節(jié)的范圍內(nèi)，從而確保本地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行，為其政府職責(zé)的履行奠定社會(huì)政治基礎(chǔ)；另一方面，地方政府通過(guò)合理的職責(zé)配置，對(duì)本地區(qū)的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同利益的訴求，緩和社會(huì)利益矛盾沖突，保障社會(huì)的有序運(yùn)行，強(qiáng)化政府功能發(fā)揮的基礎(chǔ)。鑒于地區(qū)差異，難以對(duì)我國(guó)所有地方政府的政府職能一言概之，需因地而論，尤其是特殊型地方行政建制，其政府職能理應(yīng)呈現(xiàn)出不同于普通型地方行政建制的特殊性。

二、三沙市政府職能的功能定位

（一）三沙市的獨(dú)特市情

三沙市具有獨(dú)特的市情：其一，海域遼闊。三沙市授權(quán)管轄著我國(guó)南海海域“斷續(xù)線”內(nèi)的西沙、南沙、中沙諸島及其海域，管轄海域面積高達(dá)200多萬(wàn)平方千米，而陸地面積僅為13平方千米。其二，人口稀少。作為海南省的第三個(gè)地級(jí)市，三沙市現(xiàn)有常住人口2500多人，遠(yuǎn)未達(dá)到普通地級(jí)市對(duì)人口數(shù)量的基本要求。其三，外部環(huán)境復(fù)雜。表面上三沙市管轄海域遼闊，資源豐富，然而源于20世紀(jì)六七十年代的南海爭(zhēng)端，使得三沙市所管轄的海域已有43個(gè)島礁被南海聲索國(guó)侵占①李金明.南海問(wèn)題的最新動(dòng)態(tài)與發(fā)展趨勢(shì)［J］.東南亞研究，2010（1）.。由此帶來(lái)的連帶后果就是海域被分割、資源被掠奪。這種復(fù)雜的外部環(huán)境使得三沙市處于南海爭(zhēng)端的前線。

基于以上市情，三沙市所管轄的國(guó)土性質(zhì)是極為遼闊的海域，同時(shí)這片海域面臨著極為復(fù)雜的外部環(huán)境。所以，三沙市必然具有不同于普通地級(jí)市的政府功能。

（二）三沙市的基本政府功能是維護(hù)海洋權(quán)益

地級(jí)三沙市的設(shè)立對(duì)于應(yīng)對(duì)三沙海域爭(zhēng)端、維護(hù)南海權(quán)益具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。首先，彰顯我國(guó)政治統(tǒng)治的存在，解決了對(duì)三沙海域無(wú)法開(kāi)展有效行政管轄的問(wèn)題。與越南政府設(shè)立長(zhǎng)沙縣和黃沙縣、菲律賓政府設(shè)立卡拉延市等舉動(dòng)來(lái)表明其在南海海域的權(quán)益存在相比，我國(guó)政府在三沙海域遲遲沒(méi)有設(shè)立地方政權(quán)來(lái)宣誓我國(guó)的南海權(quán)益，三沙市的設(shè)立無(wú)疑具有劃時(shí)代的意義。其次，有利于開(kāi)展直接有效的維權(quán)行動(dòng)。一方面，以地級(jí)三沙市的行政建制來(lái)行使三沙海域的管轄權(quán)，可以有效發(fā)揮我國(guó)地方政府應(yīng)對(duì)三沙海域爭(zhēng)端的時(shí)效性和行動(dòng)力，彌補(bǔ)中央政府在三沙海域管控的不足，從而使政府功能發(fā)揮和職責(zé)履行的載體更加完備，行政效率顯著提高。另一方面，三沙警備區(qū)的成立能夠有效協(xié)調(diào)三沙海域內(nèi)的軍地關(guān)系，協(xié)助地方政府的海監(jiān)、海事等部門功能的發(fā)揮，有效監(jiān)控和調(diào)度海上執(zhí)法力量來(lái)應(yīng)對(duì)挑釁。最后，以地方政府來(lái)管控三沙海域，提升了矛盾沖突的可控性，有利于維護(hù)我國(guó)與周邊國(guó)家的關(guān)系。

總之，三沙市作為我國(guó)獨(dú)特的群島型地級(jí)市，其設(shè)置的主要目的是為了維護(hù)我國(guó)主張管轄的三沙海域的海洋權(quán)益，這也是三沙市的基本政府功能。

（三）三沙市政府功能得以發(fā)揮的支撐條件

三沙市政府功能的發(fā)揮要為其政府職責(zé)的履行創(chuàng)造安全穩(wěn)定的內(nèi)外環(huán)境。基于此，要以明確三沙市的政府功能定位為切入點(diǎn)，積極創(chuàng)造我國(guó)不同層級(jí)政府間的縱向合作機(jī)會(huì)，發(fā)揮地方政府在南海爭(zhēng)端中調(diào)節(jié)國(guó)與國(guó)之間關(guān)系的作用，以此支撐三沙市的政府功能能夠得到有效履行。

1.完善三沙海域管理依據(jù)與管理體制

我國(guó)是單一制國(guó)家，地方政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，可以在貫徹中央政府“關(guān)于社會(huì)發(fā)展的宏觀意圖基礎(chǔ)上，彰顯地方特色”②郭智.加快地方政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)及措施［J］.人民論壇，2016（11）.。但由于我國(guó)法律體系不夠完善且可操作性不強(qiáng)，地方政府不僅在職責(zé)權(quán)限上是中央政府的翻版，彼此之間的分工也不明確，從而導(dǎo)致國(guó)家海洋局南海分局及其他國(guó)家海洋管理機(jī)構(gòu)、海南省政府與三沙市政府之間在海洋管理上呈現(xiàn)出權(quán)限模糊、職權(quán)重疊的現(xiàn)象。另外，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府功能的探討多集中于陸地，對(duì)以海洋管理為主的三沙市政府功能的探討基本無(wú)先例可循。因此，在不同層級(jí)政府的關(guān)系上，筆者認(rèn)為三沙市政府功能施政的側(cè)重點(diǎn)在于理順其與中央政府、海南省政府的海洋管理職權(quán)，避免職權(quán)錯(cuò)位，創(chuàng)造政府間的縱向合作機(jī)會(huì)。

首先，完善三沙海域相關(guān)的法律法規(guī)體系。國(guó)家雖然授權(quán)三沙市管轄西、南、中沙群島及其海域，但是相應(yīng)的海域性質(zhì)缺乏進(jìn)一步的法律規(guī)定，如我國(guó)目前只是劃定了大陸、海南島、西沙群島的領(lǐng)?；€，但是對(duì)于“斷續(xù)線”的性質(zhì)、南沙與中沙群島的領(lǐng)?；€尚未劃定等。不僅如此，我國(guó)目前的海洋法律法規(guī)，多是專項(xiàng)法規(guī)，缺乏明確具體的法律法規(guī)來(lái)區(qū)分三沙市和國(guó)家海洋局南海分局等其他海洋管理主體的管轄范圍和職責(zé)權(quán)限。在現(xiàn)有法律體系尚未健全的基礎(chǔ)上，三沙市政府功能的發(fā)揮應(yīng)依托我國(guó)現(xiàn)有的法律體系，充分行使地方立法權(quán)，制定一系列符合本地區(qū)海域管理的地方性法規(guī)，從而為其政府功能的充分發(fā)揮奠定法律依據(jù)和基礎(chǔ)。

其次，理順三沙海域管理體制上的職權(quán)劃分。我國(guó)現(xiàn)有的海洋管理體制從縱向上表現(xiàn)出中央統(tǒng)一管理和授權(quán)、地方分級(jí)管理相結(jié)合的特征，橫向上主要依托海洋資源的屬性及其開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)而劃分。這種松散的海洋管理體制使得各部門既共同運(yùn)作卻又各自為政，不僅降低了行政效率，而且不利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)對(duì)三沙海域的有效管控。盡管2013年以來(lái)國(guó)家針對(duì)海域管理體制尤其是海上執(zhí)法體制大部制改革初步扭轉(zhuǎn)了這種局面，但是目前改革依然沒(méi)有完全到位。因此，理順三沙市政府與中央政府及海南省政府間的海洋管理范圍及職責(zé)權(quán)限是當(dāng)務(wù)之急。

最后，協(xié)調(diào)好三沙市政府與軍方的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于三沙海域的管控主體是軍方，使得三沙海域長(zhǎng)期以來(lái)一直處于軍事管制狀態(tài)。地級(jí)三沙市設(shè)立以后，不可避免地會(huì)產(chǎn)生地方政府與軍方在三沙海域管控方面的矛盾及不協(xié)調(diào)問(wèn)題，從而限制了三沙市政府功能的有效發(fā)揮。必須認(rèn)識(shí)到，在維護(hù)海洋權(quán)益、應(yīng)對(duì)南海爭(zhēng)端方面三沙市政府具有軍方所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因此有效發(fā)揮三沙市政府獨(dú)特的政府功能必須理順軍地關(guān)系，形成一種軍地關(guān)系協(xié)調(diào)的局面，從而為三沙市政府功能的有效發(fā)揮提供軍事力量支撐。

2.強(qiáng)化三沙市的外事功能

一方面，處理好與南海聲索國(guó)之間的關(guān)系。由于三沙市地處南海爭(zhēng)端的前線，完善三沙海域相關(guān)的法律法規(guī)體系是三沙市有效管控三沙海域的基本前提。以此為基礎(chǔ)，三沙市應(yīng)加強(qiáng)海上監(jiān)視執(zhí)法，“依法打擊聲索國(guó)的直接侵犯行為”①李志文.我國(guó)在南海爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)海上維權(quán)執(zhí)法探析［J］.政法論叢，2015（3）.，并對(duì)侵權(quán)人員以國(guó)內(nèi)法予以審判，從而較好地起到宣誓主權(quán)的效果。在直接反制的同時(shí)，三沙市還可以通過(guò)制定行之有效的政策來(lái)吸引人口遷徙到三沙市，實(shí)現(xiàn)對(duì)三沙海域主權(quán)的法理宣誓。然而無(wú)論是直接反制還是人口遷移，都會(huì)涉及到與南海聲索國(guó)之間的外事糾紛問(wèn)題。因此三沙市應(yīng)該強(qiáng)化其外事功能，控制好中國(guó)與南海聲索國(guó)之間矛盾與沖突的性質(zhì)和范圍。

另一方面，積極向世界傳播中國(guó)的南海主張。目前，在南海爭(zhēng)端中，域外大國(guó)主要通過(guò)詆毀我國(guó)國(guó)家形象、推行話語(yǔ)霸權(quán)、設(shè)置話語(yǔ)議題等方式聲援南海聲索國(guó)的南海權(quán)利主張?；诖?，三沙市政府應(yīng)積極開(kāi)展地方外事工作，通過(guò)官方的政治話語(yǔ)對(duì)域外大國(guó)的話語(yǔ)遏制進(jìn)行反制，占領(lǐng)三沙海域話語(yǔ)權(quán)的高地，建構(gòu)起我國(guó)維護(hù)南海權(quán)益的正當(dāng)形象，從而服務(wù)于國(guó)家外交大局。不僅如此，開(kāi)展地方外事工作還可以產(chǎn)生較為明顯的正向外溢效應(yīng)，即能夠有效促進(jìn)區(qū)域性的協(xié)商與合作，尤其是在當(dāng)前我國(guó)積極推進(jìn)“海上絲綢之路”倡議的背景下，能夠有效緩和我國(guó)與南海聲索國(guó)之間的緊張關(guān)系。

三、三沙市政府職能的職責(zé)定位

基于我國(guó)單一制國(guó)家政府職能的導(dǎo)向目標(biāo)，三沙市政府理應(yīng)具備諸如公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等具體職責(zé)。由于縱向間政府職責(zé)的差異性以及三沙市的特殊市情，難以用此四項(xiàng)基本職責(zé)來(lái)涵蓋三沙市政府的所有具體職責(zé)。因此，三沙市政府的職責(zé)定位應(yīng)依托其獨(dú)特市情，以三沙海域的島礁建設(shè)與管理為支撐、以三沙海域的海域管理與控制為重點(diǎn)、以三沙海域的海洋公共服務(wù)供給為基礎(chǔ)、以三沙海域的海洋環(huán)境保護(hù)為抓手，四者環(huán)環(huán)相扣、由點(diǎn)及面、相互補(bǔ)充，充分體現(xiàn)三沙特色，共同推進(jìn)三沙市政府職責(zé)的順利開(kāi)展，為三沙市政府功能的有效發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。

（一）以三沙海域島礁的建設(shè)與管理為支撐

三沙海域遍布大大小小的島、礁、灘、沙，陸地面積狹小且遠(yuǎn)離大陸，航線密集，自然環(huán)境惡劣，導(dǎo)致這片海域海況復(fù)雜多變。有別于普通地級(jí)市，三沙市政府職責(zé)的履行必須立足島礁進(jìn)而推進(jìn)各項(xiàng)具體工作，因此對(duì)三沙海域的島礁進(jìn)行建設(shè)與管理是三沙市政府的首要職責(zé)。這一職責(zé)履行的基本要求，應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主、制度建設(shè)為輔，以此推動(dòng)三沙市政府職責(zé)履行的常態(tài)化。在島礁建設(shè)方面，一是要加快機(jī)場(chǎng)、碼頭等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；二是要加快自動(dòng)氣象站、海洋觀測(cè)站、海水淡化、燈塔等重要民事功能設(shè)施建設(shè)；三是做好島礁防護(hù)工程的規(guī)劃建設(shè)，防止島礁被侵蝕與淤積；四是開(kāi)展諸如島礁綠化等環(huán)境工程建設(shè)，改善常住居民的生存環(huán)境。在制度建設(shè)方面，通過(guò)制定一系列關(guān)于各島礁的城市規(guī)劃、島礁環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)、島礁項(xiàng)目建設(shè)評(píng)估、居民捕撈作業(yè)等政策法規(guī)，監(jiān)管島礁建設(shè)的項(xiàng)目工程，規(guī)范島內(nèi)常駐居民與外來(lái)人口的行為，實(shí)現(xiàn)三沙市政府對(duì)所轄三沙海域島礁的有效管理。

（二）以三沙海域的海域管理與控制為重點(diǎn)

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《國(guó)際海上人命安全公約》《國(guó)際海上搜尋救助公約》《國(guó)際救助打撈公約》等一系列國(guó)際公約的規(guī)定，三沙市政府作為沿岸國(guó)及公約締約國(guó)的一級(jí)地方政府，理應(yīng)在三沙海域承擔(dān)起環(huán)保、搜救、保障航行安全等國(guó)際義務(wù)，防范和消除各種傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅。因此對(duì)于三沙市政府而言，對(duì)三沙海域進(jìn)行管理與控制既是維護(hù)我國(guó)南海權(quán)益的內(nèi)在要求，也是國(guó)際法賦予的重要職責(zé)。這一職責(zé)的有效履行，應(yīng)以完善三沙海域相關(guān)的法律法規(guī)體系為前提，以整合一支隸屬于三沙市的海上監(jiān)視執(zhí)法隊(duì)伍為依托，通過(guò)巡航執(zhí)法等方式對(duì)涉及海洋權(quán)益、海洋資源、海洋環(huán)境的違法、違規(guī)事件予以監(jiān)視執(zhí)法，并對(duì)違反法律法規(guī)的境內(nèi)境外行政相對(duì)人予以法律制裁。由于海域管理與控制本質(zhì)上屬于行政執(zhí)法范疇，因此三沙市這一政府職責(zé)的有效行使有賴于三沙海域相關(guān)法律法規(guī)體系的完善、海洋管理體制的健全、海上執(zhí)法隊(duì)伍的整合。只有具備這些條件，三沙市政府才能充分行使海域管理與控制這一職責(zé)，從而有效維護(hù)三沙海域的海洋權(quán)益及履行國(guó)際法所賦予的相關(guān)國(guó)際義務(wù)。

（三）以三沙海域的海洋公共服務(wù)供給為基礎(chǔ)

根據(jù)國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定，沿海國(guó)家政府有義務(wù)向其管轄海域范圍內(nèi)從事各種涉?；顒?dòng)的國(guó)內(nèi)外主體提供環(huán)保、搜救、保障航行安全等公共服務(wù)。三沙海域不僅是重要的國(guó)際航道要沖，而且擁有非常豐富的漁業(yè)資源和油氣資源，海洋活動(dòng)極為頻繁。因此對(duì)于三沙市而言，為三沙海域范圍內(nèi)從事各種涉海活動(dòng)的國(guó)內(nèi)外主體提供海洋公共服務(wù)是其一項(xiàng)重要的政府職責(zé)：一是維護(hù)海洋社會(huì)秩序的安全穩(wěn)定。通過(guò)強(qiáng)有力的海上監(jiān)視執(zhí)法，防范和消除各種安全威脅，制裁三沙海域內(nèi)的國(guó)內(nèi)外不法行為，為三沙海域提供一個(gè)穩(wěn)定有序的社會(huì)秩序。二是強(qiáng)化三沙海域航海保障能力。通過(guò)島礁相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和航海坐標(biāo)建設(shè)，及時(shí)收集和發(fā)布三沙海域內(nèi)航線的動(dòng)、靜態(tài)信息，強(qiáng)化海上搜救等航海保障能力，確保三沙海域航道的安全暢通。三是完善對(duì)三沙漁民的公共服務(wù)供給。依托島礁建設(shè)構(gòu)建三沙海域內(nèi)各島礁之間的聯(lián)絡(luò)聯(lián)通體系，為三沙漁民建立健全相應(yīng)的戶籍制度與社會(huì)保障制度，并致力于實(shí)現(xiàn)三沙漁民基本公共服務(wù)的均等化。由于海洋公共服務(wù)供給需要堅(jiān)實(shí)的財(cái)政予以保障，一方面三沙市有必要積極爭(zhēng)取中央財(cái)政和海南省財(cái)政的支持；另一方面在三沙海域的海洋公共服務(wù)供給中引入諸如招商投標(biāo)、政府購(gòu)買海洋服務(wù)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。此外，創(chuàng)造各種行業(yè)組織、社會(huì)組織參與三沙海域海洋公共服務(wù)供給的機(jī)會(huì)，發(fā)揮行業(yè)組織和社會(huì)組織在技術(shù)、服務(wù)等的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)市場(chǎng)自發(fā)性帶來(lái)的漏洞，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)配置的良性循環(huán)①?gòu)堥_(kāi)云，張興杰，等.地方政府公共服務(wù)供給能力:影響因素與實(shí)現(xiàn)路徑［J］.中國(guó)行政管理，2010（1）.。

（四）以三沙海域的海洋環(huán)境保護(hù)為抓手

由于海洋自然環(huán)境穩(wěn)定性較差、環(huán)境容量有限，而且海洋經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出強(qiáng)外部性的特征，行為主體的經(jīng)濟(jì)理性難免會(huì)出現(xiàn)海洋環(huán)境污染、海洋資源浪費(fèi)等“公地悲劇”，因此保護(hù)海洋環(huán)境也就成為沿海國(guó)家必須突出強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)重要政府職責(zé)。作為授權(quán)管轄三沙海域的地方政府，三沙市政府必須高度重視海洋環(huán)境保護(hù)這一職責(zé)并將其作為全部政府工作的一個(gè)重要抓手。首先，加強(qiáng)島礁生態(tài)環(huán)境保護(hù)?；趰u嶼變化規(guī)律及島礁與海洋生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)性，按照“一島一礁一策”制定科學(xué)的島礁生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案，有效增強(qiáng)各島礁、暗礁的穩(wěn)定性。其次，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境的制度建設(shè)。通過(guò)出臺(tái)三沙海域的海洋環(huán)境法規(guī)政策、建立三沙海域生態(tài)保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格落實(shí)伏季休漁制度等方式保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，積極履行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第192條、第193條規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。再次，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境的機(jī)制建設(shè)。一是構(gòu)建三沙海域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息共享機(jī)制，采用現(xiàn)代化手段加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境的管理；二是完善海洋環(huán)境保護(hù)的能動(dòng)體制，充分調(diào)動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境相關(guān)主題的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性；三是建立健全三沙海域的海洋生態(tài)環(huán)境評(píng)估機(jī)制，經(jīng)常性地開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)境的整體評(píng)估。最后，通過(guò)完善三沙海域海洋環(huán)境保護(hù)法律制度和海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，依法懲處破壞三沙海域海洋環(huán)境的違法犯罪活動(dòng)。

結(jié) 語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告明確提出了要建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，而有效維護(hù)海洋權(quán)益是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的應(yīng)有之義。不僅如此，黨的十九大報(bào)告還明確提出深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。三沙市作為管轄我國(guó)主張管轄海域面積三分之二的地級(jí)市，理應(yīng)在創(chuàng)新地方政府管理體制，維護(hù)南海權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)等方面大有作為。創(chuàng)新地方政府管理體制有賴于對(duì)政府職能的精準(zhǔn)把握。對(duì)三沙市政府職能的探討，要以厘清三沙市的政府功能與政府職責(zé)為邏輯起點(diǎn)。由于三沙市在行政類型上屬于特殊型行政建制，其政府功能應(yīng)以維護(hù)南海權(quán)益為重點(diǎn)，為其政府職責(zé)的履行提供有序的政治秩序。以此為基礎(chǔ)，立足于三沙海域的特色與實(shí)際需要，合理定位政府職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)三沙市政府功能與政府職責(zé)的有機(jī)結(jié)合。通過(guò)明確三沙市的政府職能，完善三沙市的政權(quán)建設(shè)，使其得以有效維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。