杜承秀

一、西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的新型社會(huì)組織

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織。比如，云南紅河州鄉(xiāng)村2005年以來(lái)，在各級(jí)黨委和政府的大力支持下，應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，不少民族鄉(xiāng)村農(nóng)戶基于一定利益訴求自愿組合起來(lái)，出現(xiàn)了多個(gè)新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、鄉(xiāng)村綜合服務(wù)社。［1］307統(tǒng)計(jì)顯示，到2016年末，該州鄉(xiāng)村出現(xiàn)的各類經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織有近2000個(gè)，加入的農(nóng)戶近15萬(wàn)戶。另外，在青海、西藏、貴州、四川、廣西等我國(guó)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村也出現(xiàn)了一批農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。除經(jīng)濟(jì)類鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織外，近年來(lái)我國(guó)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中還出現(xiàn)了不少服務(wù)于鄉(xiāng)村公益管理類的新型社會(huì)組織，在鄉(xiāng)村治安維護(hù)、社會(huì)矛盾化解等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。廣西羅城仫佬族自治縣是我國(guó)村民自治制度的發(fā)祥地，也是我國(guó)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織出現(xiàn)較早的地區(qū)。筆者以廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村為例，對(duì)該地出現(xiàn)的新型社會(huì)組織略作說明。據(jù)實(shí)地考察，該地鄉(xiāng)村治理中的新型社會(huì)組織主要有四類：

屯長(zhǎng)制組織。屯實(shí)際上是自然村，是村民在長(zhǎng)時(shí)間生活中，基于歷史、親緣、地理、風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式等因素影響而形成的自然村落，現(xiàn)行的行政村往往是由多個(gè)屯組成的。2004年3月，各屯村民自愿集合選舉本屯的正副屯長(zhǎng)各1名、屯長(zhǎng)助理若干名，對(duì)正副屯長(zhǎng)的要求是在本屯具有一定聲望、工作能力較強(qiáng)、能夠配合村委會(huì)工作、熱心公共事務(wù)。具體到屯長(zhǎng)制組織的職責(zé)是配合村委會(huì)工作，定期或者不定期到村委會(huì)開會(huì)，宣傳槍支管理、社會(huì)治安管理等方面的法律政策，宣傳新農(nóng)合政策和規(guī)范性文件，提醒、帶動(dòng)、幫助村民按時(shí)作物耕種、施肥、收割等，幫助村委會(huì)落實(shí)低保、協(xié)助危舊房改造工作，配合完成“清潔鄉(xiāng)村”行動(dòng)等。屯長(zhǎng)制組織減輕了村委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，對(duì)村委會(huì)執(zhí)行力的強(qiáng)化大有作用，一定程度彌補(bǔ)了村民自治的不力。

黨群理事會(huì)。黨群理事會(huì)是在村黨總支部的領(lǐng)導(dǎo)下，以自然屯為單元，由村黨支部組織村民會(huì)議并經(jīng)全體村民民主選舉，推選產(chǎn)生的基層群眾性自治組織。廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村黨群理事會(huì)組織最早成立于2007年5月，其主要負(fù)責(zé)本屯重要活動(dòng)的組織管理、鄰里之間的糾紛調(diào)解、鄉(xiāng)村清潔工作等事務(wù)。理事會(huì)由理事長(zhǎng)1名、副理事長(zhǎng)2名、理事3至8名組成，理事會(huì)成員必須通過村民代表大會(huì)，對(duì)村民大會(huì)和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，從政治素質(zhì)高、辦事公道、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、熱心公益事業(yè)的村民中選舉產(chǎn)生，每屆任期3年，其中黨員約占1/3。其主要職能有教育、宣傳、協(xié)助維護(hù)社會(huì)管理等。

老年人協(xié)會(huì)。老年人協(xié)會(huì)是以自然屯為單元，由本村老年人自愿加入組成。資料顯示，廣西羅城仫佬族自治縣老年協(xié)會(huì)最早成立于2007年10月，該縣的上南岸屯和上鳳立屯率先成立了老年協(xié)會(huì)，目前老年人協(xié)會(huì)已成為羅城仫佬族自治縣最活躍的群眾組織。老年人協(xié)會(huì)在鄉(xiāng)村治理中利用老年人資源化解社會(huì)矛盾、維護(hù)老年人合法權(quán)益等方面起到了重要作用。

婦女中心戶。婦女中心戶是以自然屯為單元，由本村婦女們自愿組成，在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的婦女自治群眾組織。婦女中心戶都是由當(dāng)?shù)氐闹赂荒苁?、調(diào)解能手或文藝骨干且熱衷于公益事業(yè)、在群眾中有威信的婦女擔(dān)任。其主要職能有教育、宣傳、調(diào)處糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)管理等。

除上述四類主要新型社會(huì)組織外，近年來(lái)，羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村治理中的新型社會(huì)組織還有一些，比如有的村社組織了農(nóng)會(huì)、協(xié)會(huì)等新型社會(huì)組織，有的村社組織了合作社、互助組等新型社會(huì)組織。另外，羅城仫佬族歷史上存在的一些傳統(tǒng)社會(huì)組織在新的歷史時(shí)期得以復(fù)活轉(zhuǎn)型而成為新型鄉(xiāng)村社會(huì)組織，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮出積極社會(huì)功效，比如“冬”組織。“冬組織本是仫佬族人民在本民族內(nèi)部實(shí)行宗族自治的一種管理機(jī)制和非正式組織形式，是仫佬族宗法式家族結(jié)構(gòu)最高層次的組織，新中國(guó)建國(guó)后，冬組織逐漸消隱繼而退出歷史舞臺(tái)?！保?］新世紀(jì)以來(lái)，廣西羅城仫佬族“冬”組織得以轉(zhuǎn)型，一些較大的姓氏成立了本族的“冬”，對(duì)族內(nèi)事務(wù)進(jìn)行互幫互助、調(diào)解族內(nèi)成員的糾紛、商議本族事務(wù)，以族或親緣名義對(duì)外發(fā)聲、表態(tài)，豐富了基層鄉(xiāng)村民眾社會(huì)化、組織化形式，創(chuàng)新了基層自治形式，較大程度提升了鄉(xiāng)村民主的水準(zhǔn)，促進(jìn)了村民自治的發(fā)展?？傮w上說，廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織都在一定地域?qū)μ囟ǚ秶拇迕窦w發(fā)揮著影響，服務(wù)于鄉(xiāng)村自治和社會(huì)的安定和諧。

二、西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中新型社會(huì)組織的價(jià)值

（一）增強(qiáng)自治能力、強(qiáng)化村民自治的重要平臺(tái)

其一，村民自治其核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，而這幾個(gè)方面民主權(quán)利的充分有效行使均要求個(gè)體村民具備必要的自治能力。自治能力是村民有一定的能力和條件能夠自己且充分、有效地行使自己的民主權(quán)利，是將法定的、靜態(tài)的民主權(quán)利實(shí)際享有和充分行使的保障和可能。自治能力受多個(gè)因素的影響和制約，比如自身的文化程度、經(jīng)濟(jì)水平、民主意識(shí)、法治水平等，毋庸置疑，自治能力的增強(qiáng)離不開必要的民主經(jīng)驗(yàn)和體驗(yàn)，民主訓(xùn)練是提升自治能力的可行舉措之一。新型社會(huì)組織的出現(xiàn)豐富了基層民主的形式，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織職能的形式無(wú)疑增加了村民民主訓(xùn)練的機(jī)會(huì)和場(chǎng)合，為村民自治能力的增強(qiáng)提供了多種舞臺(tái)；其二，盡管村民可以參與村委會(huì)等村民組織組織的選舉，但村民個(gè)體是分散的，特別是城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)以來(lái)，村民尤其是鄉(xiāng)村有知識(shí)、有能力的青年村民進(jìn)城務(wù)工、定居，又更大程度強(qiáng)化了村民的分散性，分散性使選舉后的村民往往難以真正切實(shí)參與到村務(wù)的公共管理中來(lái)，對(duì)村委會(huì)等村民自治組織所實(shí)施的村務(wù)管理或者服務(wù)活動(dòng)往往無(wú)法監(jiān)督，導(dǎo)致西部民族地區(qū)有的民族村落村民自治淪變?yōu)榇逦瘯?huì)干部自治，甚至出現(xiàn)了干部專斷現(xiàn)象。而鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織使得一定因由的鄉(xiāng)村民眾得以聯(lián)合在一起，較好地克服了因?yàn)榉稚€(gè)體而力量微薄的缺陷，得以有較大的力量發(fā)出更大更強(qiáng)的聲音，行使民主權(quán)利。正如我國(guó)研究鄉(xiāng)村自治的知名學(xué)者徐勇教授所言：“二十一世紀(jì)初開始出現(xiàn)的鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織使得民主權(quán)利行使不夠、不力這一情形發(fā)生悄然變化，隨著鄉(xiāng)村各種新型社會(huì)組織的生長(zhǎng)，不僅培育了村民在自組織內(nèi)的參與意識(shí)和自治能力，而且能夠使村民得以借助自我組織參與村務(wù)的管理，影響村域公共權(quán)力的運(yùn)作。”［3］西部民族地區(qū)新型社會(huì)組織的出現(xiàn)及其職能行使使村民的自治能力得到極大的鍛煉和提升，日漸成為增強(qiáng)村民自治能力、強(qiáng)化村民自治的重要平臺(tái)。

（二）維護(hù)權(quán)益、表達(dá)利益訴求、反映村情民意的重要載體

社會(huì)組織作為一種非政府、民間性、非營(yíng)利性集體，其出現(xiàn)的原因之一就是依靠組織的力量最終維護(hù)組織成員的自身合法權(quán)益，表達(dá)自身利益訴求。［4］23鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織也是如此，其是村民用來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益、表達(dá)自身利益訴求、反映村情民意的重要載體和渠道。隨著改革開放的縱深化推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)的分層以及利益分化逐漸明顯，再加上鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)文化等的蓬勃發(fā)展，原來(lái)的鄉(xiāng)村利益一體化逐漸被消解，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了利益分化，不同利益群體間的利益沖突大有愈演愈烈之勢(shì)。為維護(hù)利益群體的利益，最終為了維護(hù)自身利益，在鄉(xiāng)村出現(xiàn)了一個(gè)自然現(xiàn)象，這就是具有相同或相近利益訴求的村民聚合在一起，形成了各種利益訴求的新型社會(huì)組織。而孤立分散的農(nóng)民個(gè)體也因共同的利益需求而逐漸組織起來(lái)，這樣的聚合無(wú)疑可以增強(qiáng)利益表達(dá)時(shí)的底氣與力量，可以增進(jìn)利益表達(dá)的能力，擴(kuò)大社會(huì)影響與反響。這樣，在攸關(guān)自身利益的村務(wù)決策、村務(wù)執(zhí)行活動(dòng)中，組織起來(lái)的村民可以與其他利益群體展開更有效、更有影響力的商談以及利益的博弈，從而更好地維護(hù)自身合法權(quán)益。

（三）促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展，維護(hù)利益的重要渠道

在大量的鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織中，尤其是農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助類組織對(duì)于提升農(nóng)業(yè)組織化、集約化水平起到重要作用，直接促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的發(fā)展。鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織的出現(xiàn)及其職能形式為農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新注入了新的活力和生機(jī)。對(duì)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)而言，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織可以較好地幫助村民提高抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，更好地解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可能遇到的技術(shù)、金融等一家一戶難以解決的問題。既使是經(jīng)濟(jì)職能不明顯的鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織也憑借著調(diào)解糾紛、和諧鄉(xiāng)村、擔(dān)負(fù)特定公共職能而成為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展，維護(hù)村民經(jīng)濟(jì)利益的重要渠道。筆者在羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)出現(xiàn)的鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織可以把分散的家庭經(jīng)營(yíng)與國(guó)家甚至國(guó)際大市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái)，可以幫助村民更及時(shí)、更有效地獲取更多、更真實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信息。另外，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織有利于在鄉(xiāng)村推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，可以推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村的教育、文化和衛(wèi)生事業(yè)的進(jìn)步發(fā)展，提高村民的社會(huì)福利水準(zhǔn)。

（四）維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾的重要主體

毫無(wú)疑問，轉(zhuǎn)型期也是社會(huì)矛盾的突發(fā)、高發(fā)、頻發(fā)時(shí)期。我國(guó)鄉(xiāng)村三農(nóng)問題還沒能完全處理好，因此，目前看來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村所面臨的社會(huì)問題更復(fù)雜，社會(huì)沖突也尤為容易發(fā)生，有的沖突甚至演化成群體性事件。如何迅速、有效地化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾、解決鄉(xiāng)村社會(huì)生活中出現(xiàn)的糾紛，成為國(guó)家社會(huì)治理的當(dāng)務(wù)之急。毋庸置疑，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)部門在社會(huì)糾紛的解決中發(fā)揮著重要作用，成為法治社會(huì)糾紛解決的主渠道，但是所有的糾紛一概通過公權(quán)力解決是不現(xiàn)實(shí)的，也不可能奏效的，在有的時(shí)候針對(duì)有的社會(huì)糾紛，公權(quán)力機(jī)關(guān)的介入相反會(huì)使矛盾變得更加尖銳，所以社會(huì)糾紛的解決離不開社會(huì)力量，需要發(fā)揮社會(huì)組織糾紛解決的優(yōu)勢(shì)和便利，以彌補(bǔ)公權(quán)力機(jī)關(guān)部門力量的不足和不便。在少數(shù)民族地區(qū)，由于歷史和民族原因，各民族形成了自己的一些特有文化，包括糾紛解決的智慧、經(jīng)驗(yàn)，正如有學(xué)者所言：“少數(shù)民族習(xí)慣法對(duì)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)的治理做出了重要貢獻(xiàn)，其長(zhǎng)期以來(lái)將維護(hù)集體利益，穩(wěn)定社會(huì)秩序作為己任，充分發(fā)揮了教育、裁判以及調(diào)整等方面的作用?！保?］西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織，不僅利用本民族、本地區(qū)的風(fēng)俗、習(xí)慣、村規(guī)民約等歷史經(jīng)驗(yàn)規(guī)則對(duì)組織成員內(nèi)部間的糾紛進(jìn)行化解，而且，借助組織的力量，使用地方知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)法則解決與其他社會(huì)組織、政府機(jī)關(guān)以及個(gè)體公民間的矛盾，成為定紛止?fàn)幍闹匾黧w，較好地彌補(bǔ)了公權(quán)力機(jī)關(guān)部門糾紛解決能力的不足和不便，對(duì)民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

三、西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中新型社會(huì)組織發(fā)展的困境

（一）合法性困境

法治社會(huì)全面推進(jìn)的當(dāng)今時(shí)代，原則上說組織類主體的存在及運(yùn)行應(yīng)該獲得法律認(rèn)可，具體而言，對(duì)組織類社會(huì)主體應(yīng)該在現(xiàn)行立法上明確其法律地位、法律身份，應(yīng)該設(shè)定某類社會(huì)組織成立的法定條件，規(guī)定該類社會(huì)組織發(fā)起設(shè)立、注冊(cè)登記的程序。只有按照法定條件，履行法定成立程序，依法成立的社會(huì)組織，其存在及運(yùn)行才具有合法性和正當(dāng)性。西方法治先行國(guó)家對(duì)本國(guó)社會(huì)組織的成立早有統(tǒng)一的社會(huì)組織法進(jìn)行規(guī)范，不僅規(guī)范了社會(huì)組織成立的條件、設(shè)立的程序，包括對(duì)社會(huì)組織重大具有社會(huì)影響的活動(dòng)、社會(huì)組織法的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)等均進(jìn)行一定規(guī)范，通過立法確保社會(huì)組織健康有序發(fā)展，確保社會(huì)組織的存在和運(yùn)行能夠?qū)崿F(xiàn)該社會(huì)組織設(shè)置的宗旨。我國(guó)目前尚沒有社會(huì)組織法統(tǒng)一法，現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法規(guī)一方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于時(shí)代，更重要的，現(xiàn)行立法對(duì)社會(huì)組織的成立條件設(shè)立了過高門檻，規(guī)定了繁瑣的程序，根本不契合我國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)際，極不方便村民，因而造成大量鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織根本不履行或者無(wú)法履行注冊(cè)登記手續(xù)而實(shí)際存在并運(yùn)行。由于這些鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理起著積極社會(huì)作用，政府相關(guān)部門也只能睜一只眼閉一只眼，沒法為該類社會(huì)組織提供扶持、培育和基本監(jiān)管。這一方面造成該類社會(huì)組織無(wú)法發(fā)展壯大；另一方面源于監(jiān)管的缺失，也可能助長(zhǎng)個(gè)別別有用心的社會(huì)組織工作人員利用社會(huì)組織從事違紀(jì)、違法乃至犯罪活動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)村善治造成嚴(yán)重傷害，構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

（二）正當(dāng)性困境

鄉(xiāng)村社會(huì)組織不是國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織產(chǎn)生的主要原因是一定范圍、一定類型的村民聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行互助互幫，克服個(gè)體力量的不足和彌補(bǔ)公共服務(wù)供給的不足。正如上文例舉的廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村屯長(zhǎng)制組織、黨群理事會(huì)、老人協(xié)會(huì)、婦女中心戶等新型社會(huì)組織，它們產(chǎn)生的原因、存在的根據(jù)都是如此。將一定范圍、一定類型的村民聯(lián)系起來(lái)，互助互幫，依靠集體的力量解決鄉(xiāng)村治理中遇到的新問題既是鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織產(chǎn)生的原因，也是其存在和運(yùn)行的正當(dāng)性根據(jù)和倫理基礎(chǔ)。如果組織松散、聯(lián)系不緊、成員自行其是，甚至某一鄉(xiāng)村組織異化為某個(gè)、某幾個(gè)人謀取私利的工具，那么，該組織的存在和運(yùn)行就是不正當(dāng)?shù)摹Ｄ壳翱磥?lái)，我國(guó)西部民族地區(qū)新型社會(huì)組織在組織形式上仍然具有較大的松散性，反映組織特性、實(shí)現(xiàn)組織功能的機(jī)制尚未能完全形成和切實(shí)運(yùn)作。原則上說，任何一個(gè)社會(huì)性組織，都應(yīng)該有一套集體表決機(jī)制、程序和辦法，組織的決策和行動(dòng)能夠真正體現(xiàn)組織成員的共同意志，滿足組織成員大多數(shù)人的最大利益，反映組織成員大多數(shù)人的根本利益訴求。因此，社會(huì)組織的社會(huì)性是其區(qū)別于公民個(gè)體和散亂民眾的根本標(biāo)志之一，只有以組織體的形式對(duì)外表達(dá)訴求，一致行動(dòng)，才是一個(gè)完整的組織體。目前看來(lái)，我國(guó)西部民族地區(qū)新型社會(huì)組織的行為很大程度上深受組織中少數(shù)幾個(gè)人的支配，并沒有將每一個(gè)參加者真正納入一定的組織體制之中，確保每一個(gè)參加者對(duì)組織的決策和組織的行動(dòng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，新型社會(huì)組織的社會(huì)性不明顯，必將慢慢消耗殆盡該新型社會(huì)組織的社會(huì)功能，其存在及發(fā)展的正當(dāng)性必將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（三）高成本困境

我國(guó)鄉(xiāng)村居民受幾千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下封建文化的深刻影響，存在著濃厚封建思想，缺乏參與、自治與自主意識(shí)，在西部民族地區(qū)這種情形更嚴(yán)重。因此，雖然鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織成立的動(dòng)機(jī)有時(shí)源自群眾自發(fā)，但是其真正成立起來(lái)并實(shí)際運(yùn)行往往需要?dú)v經(jīng)宣傳、號(hào)召、動(dòng)員等較長(zhǎng)期的發(fā)動(dòng)工作，實(shí)踐中，絕大多數(shù)西部民族地區(qū)新型社會(huì)組織是在黨的號(hào)召和政府的支持下成立起來(lái)的，為此耗費(fèi)了不少公共資源。但是，成立的高成本卻并沒有得到多產(chǎn)出的回報(bào)，具體主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織的功能發(fā)揮受阻，功能不健全。以廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織實(shí)際發(fā)揮的功能看，每類社會(huì)組織的功能都比較單一，有不少社會(huì)組織的功能重疊，存在著同一鄉(xiāng)村不同組織活動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，有時(shí)會(huì)造成鄉(xiāng)村人際關(guān)系緊張，和諧受到一定負(fù)面影響；第二，從發(fā)揮的功能看，目前鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供社會(huì)公共服務(wù)、引領(lǐng)和推定鄉(xiāng)村社會(huì)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用，但在監(jiān)督基層公權(quán)力、促進(jìn)基層政府依法行政、參與公共決策、制約政府權(quán)力、促進(jìn)政治民主化等方面所能發(fā)揮的作用卻很??；［6］132第三，耗費(fèi)時(shí)日多、投入成本高而成立起來(lái)的西部民族地區(qū)新型社會(huì)性組織容易解體。筆者在對(duì)羅城仫佬族自治縣新型社會(huì)組織的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)最短命的新型社會(huì)組織存在僅有3天，但為了成立該組織，提前的溝通、交流、開會(huì)協(xié)商、草擬章程、推舉負(fù)責(zé)人員、召開成立大會(huì)等卻耗費(fèi)了數(shù)月有余的時(shí)間、精力。西部民族地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)，公共財(cái)政積累相對(duì)不足，這一設(shè)立和運(yùn)行成本的高支出，對(duì)基層政府而言無(wú)疑是一種不小的負(fù)擔(dān)。

（四）獨(dú)立性困境

毫無(wú)疑問，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織是社會(huì)組織，應(yīng)該具有社會(huì)組織的獨(dú)立性，成為基層政府聯(lián)系鄉(xiāng)村民眾的紐帶和橋梁，但絕對(duì)不可以淪為基層政府的工具和附庸，如果鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織沒有了必要的獨(dú)立性，其也就沒有了自身的特性，失去存在的必要。另外，社會(huì)組織不獨(dú)立也無(wú)法起到對(duì)政府的監(jiān)督制約和對(duì)行政法治的促進(jìn)作用。當(dāng)然，基于中國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，特別是中國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)的邊遠(yuǎn)山村經(jīng)濟(jì)較為落后，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織的發(fā)起成立乃至其后的運(yùn)行離不開政府必要的資金支持、政策扶持，但絕不可因?yàn)閷?duì)鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織的扶持而將其變?yōu)檎膫髀曂?。目前看?lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村不少社會(huì)組織在獨(dú)立性方面還有待增強(qiáng)。上文我們對(duì)廣西羅城仫佬族自治縣存在的主要鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織進(jìn)行了簡(jiǎn)單介紹，從這些新型社會(huì)組織的功能方面，我們完全可以看出它們的獨(dú)立性尚亟待強(qiáng)化。鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織的獨(dú)立性困境也一定程度造成其生命力不強(qiáng)困境。因?yàn)槎嗄陙?lái)中國(guó)鄉(xiāng)村村民最主流的價(jià)值觀念是實(shí)用主義，他們最為關(guān)心的是自己的直接利益和實(shí)際好處，他們不希望與官紳過往密切，對(duì)官紳保持著一定尊重與敬畏，如果鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)，甚至與政府合為一體，顯然就出現(xiàn)了與村民傳統(tǒng)的、主流的價(jià)值觀不完全契合的矛盾。有學(xué)者分析考察后得到結(jié)論：“一旦需要為與政府對(duì)抗付出實(shí)際性的代價(jià)時(shí)，單個(gè)的農(nóng)民就會(huì)存在搭便車的心理，這種成本個(gè)人化而收益公眾化的狀況，就決定了鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織的生存相當(dāng)困難?！保?］我國(guó)鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織的獨(dú)立性不足還源于其人才乏缺，目前看來(lái)，尚缺乏確保其獨(dú)立運(yùn)作、完全行使其職能的人力和智力基礎(chǔ)與保障。

四、西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中新型社會(huì)組織的法治化引導(dǎo)

（一）科學(xué)立法，為新型社會(huì)組織的存在及運(yùn)行提供正當(dāng)性

法治理念深入人心的當(dāng)今，法律是任何社會(huì)主體存在及運(yùn)行合法性的唯一根據(jù)。鄉(xiāng)村村民開展結(jié)社活動(dòng)，進(jìn)而成立社會(huì)組織也不能沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，所以，首先必須在法律制度上確立鄉(xiāng)村社會(huì)組織成立方面的法律規(guī)范，制定切合中國(guó)國(guó)情的“鄉(xiāng)村社會(huì)組織法”?，F(xiàn)行《憲法》雖明文規(guī)定公民有結(jié)社自由，但源于憲法規(guī)范的高度概括性、抽象性，因此對(duì)公民結(jié)社自由需要法律具體化，但遺憾的是我國(guó)目前沒有具體的相配套制度，缺乏操作性立法規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中鄉(xiāng)村村民想通過“制度化”方式組織鄉(xiāng)村社會(huì)組織難以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行有效的相關(guān)公民結(jié)社權(quán)的法是1998年由國(guó)務(wù)院頒行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，該部法規(guī)構(gòu)建了我國(guó)當(dāng)前調(diào)整結(jié)社問題的法律框架，在對(duì)社會(huì)組織的審批問題上采取“雙重管理體制”，亦即成立社會(huì)組織既需要主管部門審批同意，又需要向民政部門辦理登記注冊(cè)手續(xù)。針對(duì)社會(huì)組織登記成立的“雙重管理體制”問題，我國(guó)學(xué)界頗有微詞，有學(xué)者指出：“雙重管理體制的規(guī)定是管制政府時(shí)代的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)組織化發(fā)展的訴求，亟待改革。”［8］同時(shí)其對(duì)社會(huì)組織設(shè)立的條件要求過高，要求有專門的專職工作人員、固定的住所、獨(dú)立的資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)等。這樣的立法規(guī)定鉗制著新型社會(huì)組織在鄉(xiāng)村的存在和發(fā)展。目前西部民族地區(qū)新型社會(huì)組織按照現(xiàn)行立法規(guī)定的條件不少是無(wú)法設(shè)立的，這也是現(xiàn)今不少鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織不履行注冊(cè)登記手續(xù)的重要原因。筆者認(rèn)為，既然設(shè)立鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織具有社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要性，而且從當(dāng)下我國(guó)新型社會(huì)組織的存在及運(yùn)行來(lái)看其社會(huì)效果十分明顯，很大程度上彌補(bǔ)了村民自治組織的不足，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，同時(shí)我國(guó)憲法也明確賦予了公民結(jié)社自由，那么就應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)村社會(huì)組織制度，針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際情況和鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要制定科學(xué)理性的“鄉(xiāng)村社會(huì)組織法”，用“鄉(xiāng)村社會(huì)組織法”規(guī)范鄉(xiāng)村社會(huì)組織的設(shè)立，明確新型鄉(xiāng)村社會(huì)組織的基本權(quán)利和基本義務(wù)，使其成為社會(huì)關(guān)系的主體之一。鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織有了正式的“名分”才可以正當(dāng)、合法存在，也才可能規(guī)范化發(fā)展，進(jìn)而做大做強(qiáng)，充分發(fā)揮其更大的社會(huì)功效。

（二）規(guī)范執(zhí)法，確保新型社會(huì)組織具有獨(dú)立性

具有獨(dú)立性，其職責(zé)范圍內(nèi)的活動(dòng)由自己全權(quán)決定，而不聽命于或者受制于國(guó)家機(jī)關(guān)、其他任何社會(huì)組織和公民個(gè)人，是社會(huì)主體現(xiàn)代化發(fā)展的基本要求。如果一個(gè)社會(huì)組織的活動(dòng)開展、任務(wù)安排自己無(wú)法決定，受制于其他主體，很難想象該組織可以現(xiàn)代化發(fā)展?？傊?，新型社會(huì)組織的獨(dú)立性是其存在、運(yùn)行并發(fā)展壯大的基本條件和保障。正如學(xué)者所言：“目前鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)的新型社會(huì)組織是因?yàn)榇迕褡灾谓M織在新時(shí)代背景下面臨困境而產(chǎn)生的，是為了彌補(bǔ)現(xiàn)行的村民組織制度設(shè)置不足而出現(xiàn)的，是新型的村民自我管理、自我服務(wù)的自律性組織，是全面實(shí)現(xiàn)村民組織的機(jī)制保障和組織安排。”［9］71在羅城仫佬族自治縣，黨群理事會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、婦女中心戶等新型社會(huì)組織在發(fā)展中也附帶地暴露了一些問題，這些問題主要有三方面表現(xiàn)：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”將越來(lái)越多的行政任務(wù)下移、分解給這些新型自治組織，比如黨群理事會(huì)要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”開展征兵、落實(shí)低保與精準(zhǔn)扶貧、協(xié)助危房改造、參與“清潔鄉(xiāng)村”行動(dòng)等工作，加重了理事會(huì)成員本身的工作量，也容易使得黨群理事會(huì)的職能被誤解為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”的“行政助手”；其二，由于黨群理事會(huì)成員一般是無(wú)報(bào)酬的義務(wù)勞動(dòng)，而為了調(diào)動(dòng)起黨群理事會(huì)成員的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村“兩委”對(duì)理事會(huì)人員往往會(huì)采取考評(píng)和補(bǔ)貼相結(jié)合的措施。在考評(píng)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)利益的引導(dǎo)下，作為新型村民自治的組織有可能逐漸地被行政化，失去了自身的“獨(dú)立性”；其三，當(dāng)前在西部民族地區(qū)，村規(guī)民約作為重要的行為準(zhǔn)則對(duì)村民自治起到極大的保障作用，其制定程序、制定主體、具體內(nèi)容均有法律明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中村規(guī)民約的制定卻深受政府通知或命令的影響。例如，在“美麗廣西清潔鄉(xiāng)村”大行動(dòng)中，羅城仫佬族自治縣的許多村落并沒有依據(jù)法律規(guī)定的程序，根據(jù)本村實(shí)際情況制定本村落的村規(guī)民約，而是照搬上級(jí)政府的規(guī)定。上述問題的存在使得新型社會(huì)組織根本無(wú)法真正獨(dú)立，其依然依附于政府及其職能部門而無(wú)法發(fā)展壯大。為了使新型社會(huì)組織能夠隨著社會(huì)的進(jìn)步逐漸發(fā)展壯大，充分激發(fā)其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的功效，筆者以為，必須嚴(yán)格規(guī)范政府及其職能部門的行為，政府及其職能部門絕對(duì)不可以將自身的工作任務(wù)安排委托或者推諉給新型社會(huì)組織，政府及其職能部門工作人員干涉新型社會(huì)組織自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，一定要嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。

（三）公正司法，保障新型社會(huì)組織的合法權(quán)益

現(xiàn)行司法制度應(yīng)該為村民結(jié)社自由的真正實(shí)現(xiàn)提供切實(shí)保障，針對(duì)侵害社團(tuán)及其成員權(quán)益的行為，現(xiàn)行法治必須提供一套公正的司法救濟(jì)和權(quán)利保障機(jī)制。

1.在新型社會(huì)組織成立登記環(huán)節(jié)，只要是村民按照法定的步驟、程序，具備法定的條件，到法定的國(guó)家機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立新型社會(huì)組織，法定的登記注冊(cè)部門必須依法給予審查，必須在法定的時(shí)間內(nèi)給予明確答復(fù)。如果登記注冊(cè)機(jī)關(guān)認(rèn)為村民的申請(qǐng)不具備條件或者不合乎其他成立要件要求的應(yīng)該明確告知。對(duì)登記注冊(cè)機(jī)關(guān)及其工作人員不受理、不批準(zhǔn)新型社會(huì)組織成立或者不在法定的時(shí)限內(nèi)審查社會(huì)組織成立申請(qǐng)的，申請(qǐng)人或者法律利害關(guān)系人可以依法提出行政復(fù)議，行政復(fù)議以后，如果申請(qǐng)人或者法律利害關(guān)系人仍然不服，可以依法向人民法院提出訴訟救濟(jì)，也可以不經(jīng)過行政復(fù)議而直接向人民法院提起行政訴訟，由人民法院依法裁判，作出相應(yīng)裁判，維護(hù)村民依法成立新型社會(huì)組織的權(quán)利。

2.政府及其相關(guān)職能部門有權(quán)對(duì)社會(huì)組織依法進(jìn)行一定的監(jiān)督、引導(dǎo)，對(duì)違反法律規(guī)定的社會(huì)組織可以依法實(shí)施行政強(qiáng)制措施或者進(jìn)行行政處罰。但是，政府及其相關(guān)職能部門的行政行為必須做到合法與適當(dāng)，如果新型社會(huì)組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違反現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，侵犯了自身的自治權(quán)和其他合法權(quán)益時(shí)，法律理應(yīng)為其確立救濟(jì)渠道，賦予其尋求行政救濟(jì)的權(quán)利。根據(jù)行政法基本原理，對(duì)政府及其相關(guān)職能部門的監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等行政行為不服，認(rèn)為這些行為侵害社會(huì)組織合法權(quán)益的，社會(huì)組織具有主體資格，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，不服行政復(fù)議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，當(dāng)然也可以不經(jīng)過行政復(fù)議而直接向人民法院提起行政訴訟。

3.保障新型社會(huì)組織作為普通民事主體的合法權(quán)益。社會(huì)組織的主體角色具有多重性：其一，社會(huì)組織可以基于其組織章程對(duì)其組織成員和組織事務(wù)進(jìn)行管理與服務(wù)，此時(shí)的社會(huì)組織在法律身份上應(yīng)該認(rèn)定為“行政主體”角色；其二，在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，新型社會(huì)組織應(yīng)該有權(quán)從事一般的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)交往，此時(shí)的社會(huì)組織在法律身份上應(yīng)該認(rèn)定為“民事主體”角色；其三，政府及其相關(guān)職能部門對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督、管理，對(duì)其違法違規(guī)行為依法進(jìn)行行政處罰，實(shí)施行政強(qiáng)制措施，此時(shí)的社會(huì)組織在法律身份上應(yīng)該認(rèn)定為“行政相對(duì)人”角色。無(wú)疑，作為民事法律關(guān)系主體的新型社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)交往過程中難免會(huì)與其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生民事糾紛，因此，新型社會(huì)組織的民事權(quán)益的依法維護(hù)是必要和重要的。筆者認(rèn)為在司法實(shí)踐中應(yīng)該承認(rèn)并保障依法成立的新型社會(huì)組織具有完全的訴訟權(quán)利能力和行為能力，其可以依法訴請(qǐng)法院或者經(jīng)由其他糾紛處理機(jī)制，維護(hù)自身的民事權(quán)益。

4.新型社會(huì)組織為了公共利益和組織成員的利益可以作為代表提起訴訟，具有訴訟主體的資格。筆者認(rèn)為現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法都明確了公益性社會(huì)組織提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的資格，新型社會(huì)組織是公益性社會(huì)組織，當(dāng)然具有提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的資格，有學(xué)者認(rèn)為：“在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織可以代表組織成員提起民事或者行政公益訴訟?！保?0］42筆者認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大新型社會(huì)組織的訴訟主體資格，只要是基于公共利益，為了維護(hù)公共利益都可以賦予新型社會(huì)組織原告資格。另外，當(dāng)新型社會(huì)組織的成員利益受到侵害時(shí)，其可以代組織成員聘請(qǐng)律師，也可以作為“輔佐人”出庭支持訴訟。只有賦予新型社會(huì)組織較寬泛的活動(dòng)空間，才可以在活動(dòng)中歷練新型社會(huì)組織，從而更大程度地激發(fā)其社會(huì)功效。

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