◎張澤勝

為進(jìn)一步增強(qiáng)民政兜底保障能力，山東省民政廳成立了“在脫貧攻堅(jiān)中充分發(fā)揮民政兜底保障作用”調(diào)研組，于今年3-5月赴濟(jì)寧、臨沂、菏澤、德州4市、7個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展專題調(diào)研，摸清了民政兜底保障基本情況，找準(zhǔn)了存在的問(wèn)題和差距，提出了增強(qiáng)民政兜底保障能力的對(duì)策建議。

基本情況

山東省各級(jí)民政部門遵循“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的民生工作基本思路，扎實(shí)推動(dòng)民政領(lǐng)域兜底保障工作，助力全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。據(jù)山東省統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，2017年貧困戶在醫(yī)療救助和最低生活保障方面獲得幫扶最多，分別占調(diào)查戶的61.0%和54.3%。

1.民政兜底保障政策體系不斷完善

（1）完善低保與扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接政策。2016年山東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的實(shí)施意見(jiàn)》，各地結(jié)合實(shí)際，制定出臺(tái)了相關(guān)配套政策文件，統(tǒng)一了農(nóng)村建檔立卡貧困人口和低保對(duì)象的贍養(yǎng)費(fèi)計(jì)算方法和財(cái)產(chǎn)認(rèn)定條件，將符合條件的建檔立卡貧困人口按照政策規(guī)定全部納入農(nóng)村低保范圍并給予政策扶持。截至2017年12月，全省共有城鄉(xiāng)低保對(duì)象205.44萬(wàn)人，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4251元，137個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均高于省定扶貧標(biāo)準(zhǔn)，17.2萬(wàn)名未脫貧的建檔立卡貧困人口包含低保對(duì)象4.55萬(wàn)人，低保制度較好地起到了兜底保障作用。

（2）全面落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特困人員救助供養(yǎng)制度。2016年山東省政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹國(guó)發(fā)〔2016〕14號(hào)文件進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的實(shí)施意見(jiàn)》，2017年底前各地全部出臺(tái)了相關(guān)配套政策文件，將符合條件的“三無(wú)人員”全部納入救助供養(yǎng)范圍，有效保障了特困人員的基本生活。

（3）提高醫(yī)療救助制度的可及性。山東省民政廳等部門先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療救助與居民大病保險(xiǎn)有效銜接的通知》《關(guān)于印發(fā)山東省健康扶貧工程“三個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貧困人口醫(yī)療保障工作的通知》，推動(dòng)各地進(jìn)一步理順醫(yī)療救助結(jié)算順序，加快實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助與居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的“一站式”即時(shí)結(jié)算，將農(nóng)村貧困人口大病專項(xiàng)救治政策由建檔立卡貧困人口擴(kuò)大到低保對(duì)象和特困人員，對(duì)上述貧困人口患有93種重特大疾病全部納入救治范圍。

2.民政兜底脫貧工作機(jī)制不斷健全

（1）全面建立困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制。2014年山東省建立了社會(huì)救助部門聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌全省社會(huì)救助體系建設(shè)。2017年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)困難群眾基本生活保障有關(guān)工作的通知》，要求縣級(jí)全部建立困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制。截至目前，市、縣兩級(jí)普遍建立了困難群眾基本生活保障工作聯(lián)席會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)小組。

（2）建立四級(jí)貫通核對(duì)工作機(jī)制。山東省民政廳會(huì)同省公安廳等18部門出臺(tái)了《關(guān)于建立社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)社會(huì)救助對(duì)象實(shí)行“凡進(jìn)必核”“在保必核”，2017年全省累計(jì)完成社會(huì)救助對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)1100萬(wàn)人次，為實(shí)施“精準(zhǔn)兜底”提供了有力支撐。

（3）建立“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制。貫徹落實(shí)有關(guān)政策，制定了社會(huì)救助受理、分辦、轉(zhuǎn)辦、跟蹤及反饋工作流程。目前，全省1826個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立“一門受理、協(xié)同辦理”窗口。

3.民政兜底脫貧規(guī)范管理水平不斷提高

（1）以強(qiáng)化資金監(jiān)管為切入點(diǎn)，提高管理規(guī)范化水平，打造“陽(yáng)光救助”品牌。

（2）認(rèn)真部署開(kāi)展民政扶貧領(lǐng)域“微腐敗”專項(xiàng)治理和農(nóng)村低保專項(xiàng)治理行動(dòng)，督促基層全面開(kāi)展自查自糾，對(duì)查擺出的問(wèn)題列出了清單，并通過(guò)建臺(tái)賬，一項(xiàng)一項(xiàng)抓整改，為脫貧攻堅(jiān)提供保障。

（3）在基層建立低保長(zhǎng)期公示制度，長(zhǎng)期公示城鄉(xiāng)低保保障情況。

面臨的問(wèn)題及困難

1.社會(huì)救助統(tǒng)籌銜接亟需加強(qiáng)

社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議或協(xié)調(diào)機(jī)制總體作用不明顯，無(wú)論在政府有關(guān)部門和人民團(tuán)體之間，還是政府部門和慈善組織之間，都存在多頭管理、資源分散、配合不力、政策不銜接與信息不共享等問(wèn)題，影響了救助的整體效果。

2.社會(huì)救助制度體系存在“盲區(qū)”和“短板”

（1）“支出型”貧困家庭未能納入低保范圍。按照國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，目前低保制度針對(duì)的是“收入型”貧困家庭，“支出型”貧困家庭由于家庭人均收入略高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)而無(wú)法享受低保，實(shí)際處于社會(huì)救助的“夾心層”。

（2）臨時(shí)救助有待加強(qiáng)和改進(jìn)。有的地方還不同程度地存在臨時(shí)救助時(shí)效性不強(qiáng)、救助水平偏低、救急救難效能發(fā)揮不充分、工作保障不到位等問(wèn)題，影響了臨時(shí)救助制度在最大限度防止沖擊社會(huì)道德和心理底線事件發(fā)生方面的托底保障作用的發(fā)揮。

（3）在提升特困人員集中供養(yǎng)能力方面缺乏配套剛性政策支撐?，F(xiàn)階段山東省各地敬老院管理運(yùn)行資金支出基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，上級(jí)部門補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)不足，使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以負(fù)擔(dān)。

3.社會(huì)救助兜底脫貧攻堅(jiān)水平不高

山東市、縣兩級(jí)社會(huì)救助資金投入僅占全省資金總量的33%，導(dǎo)致社會(huì)救助資金總量不足，制約了社會(huì)兜底脫貧攻堅(jiān)水平的提高。如2017年底山東省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別為516元/月和354元/月，分別列全國(guó)第19位和第14位，兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均列東部最后一位，分別低于全國(guó)平均水平25元和4元，低于東部平均水平155元和129元。特困人員省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僅為500元/年/人，多年未調(diào)整，救助實(shí)效相對(duì)有限。

4.民政兜底保障支撐能力弱

（1）基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)力量薄弱。當(dāng)前，全省基層民政工作經(jīng)費(fèi)不足、工作條件落后及工作手段不足的局面還沒(méi)有從根本上得以改變。

（2）“精準(zhǔn)兜底”核對(duì)能力有待增強(qiáng)。全省尚未建立專業(yè)化的核對(duì)工作隊(duì)伍，特別是省級(jí)沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和人員編制，難以滿足核對(duì)工作日趨專業(yè)化、精細(xì)化的要求。

（3）特困人員集中供養(yǎng)照料護(hù)理能力弱。受工資待遇較低、社會(huì)認(rèn)可度不高等因素影響，大部分農(nóng)村敬老院管理服務(wù)人員年齡偏大、文化程度低、流動(dòng)率高、專業(yè)能力弱且服務(wù)意識(shí)較差，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足失能半失能特困人員的照料護(hù)理需求。

5.社會(huì)組織有效參與民政兜底脫貧工作水平不高

動(dòng)員和引導(dǎo)社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)工作目前處于起步階段，缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的引導(dǎo)措施和切實(shí)有效的參與途徑和方式，且社會(huì)組織自身建設(shè)和能力建設(shè)也有待加強(qiáng)。

政策建議

1.加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)政策與民政扶貧政策的有效銜接

建議繼續(xù)加大農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策的統(tǒng)籌力度，對(duì)農(nóng)村貧困人口認(rèn)定條件、收入和財(cái)產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定和退出程序、救助幫扶政策、資金保障政策等作出相對(duì)統(tǒng)一規(guī)定，推動(dòng)從開(kāi)發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)向保障性扶貧，將原來(lái)的低保對(duì)象、特困人員、扶貧對(duì)象以及其他低收入家庭統(tǒng)一納入貧困人口數(shù)據(jù)庫(kù)管理，根據(jù)貧困家庭的不同情況，分類保障、綜合施策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧。

2.繼續(xù)健全社會(huì)救助工作機(jī)制

（1）著力推動(dòng)建立“大救助”工作機(jī)制。設(shè)立“大救助”工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，增強(qiáng)牽頭抓總作用，著力解決救助政策政出多門、救助業(yè)務(wù)多頭管理、救助資源統(tǒng)籌不夠、救助效能發(fā)揮不足和政策碎片化的難題，從源頭上避免出現(xiàn)“重復(fù)”“遺漏”救助的情況，充分發(fā)揮好各項(xiàng)救助資源的整體效益。

（2）提高社會(huì)救助信息化應(yīng)用水平。加快實(shí)現(xiàn)救助信息共建共享，在全面部署應(yīng)用“山東省社會(huì)救助綜合管理平臺(tái)”、全面實(shí)現(xiàn)所有社會(huì)救助經(jīng)辦業(yè)務(wù)走線上流程的基礎(chǔ)上，整合民政、人社、財(cái)政、衛(wèi)計(jì)、教育、住建和扶貧辦等救助業(yè)務(wù)和信息數(shù)據(jù)，推動(dòng)建設(shè)全省“大救助”綜合信息平臺(tái)，為精準(zhǔn)認(rèn)定救助對(duì)象、科學(xué)制定政策提供科學(xué)依據(jù)，做到“底數(shù)精準(zhǔn)”“救助需求精準(zhǔn)”。

3.科學(xué)制定和調(diào)整民政兜底保障水平

健全完善城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，指導(dǎo)各地繼續(xù)落實(shí)好與消費(fèi)支出掛鉤的低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制，堅(jiān)持推動(dòng)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌發(fā)展。指導(dǎo)各地公布實(shí)施特困人員基本生活標(biāo)準(zhǔn)和照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)將孤兒基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高至全國(guó)平均水平，適度提高困境兒童基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.切實(shí)加強(qiáng)民政兜底能力建設(shè)

（1）將社會(huì)救助政策宣傳、特困人員救助供養(yǎng)、失能半失能特困人員照料護(hù)理、家計(jì)調(diào)查、社會(huì)融入及資源鏈接等社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目納入政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)范圍，明確購(gòu)買服務(wù)人員配備比例和經(jīng)費(fèi)安排比例，切實(shí)加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)，增加救助服務(wù)有效供給。

（2）大力推進(jìn)核對(duì)機(jī)制建設(shè)。推動(dòng)在省級(jí)成立獨(dú)立事業(yè)單位性質(zhì)的核對(duì)機(jī)構(gòu)，選優(yōu)配強(qiáng)工作人員，拓寬省級(jí)數(shù)據(jù)來(lái)源；加快完善部省市縣四級(jí)核對(duì)網(wǎng)絡(luò)，提高核對(duì)精準(zhǔn)度，確保精準(zhǔn)救助與管理。

（3）提高農(nóng)村特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)兜底保障水平。按照區(qū)域優(yōu)化、布局合理原則，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等現(xiàn)有資源，新建、改擴(kuò)建一批農(nóng)村綜合性社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高其兜底保障能力。同時(shí)，因地制宜、積極穩(wěn)妥推進(jìn)敬老院社會(huì)化改革，不斷提升托底保障能力和服務(wù)質(zhì)量。

5.培育社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)并拓寬參與途徑

（1）大力培育發(fā)展公益慈善類和社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。建議簡(jiǎn)化登記程序，對(duì)開(kāi)展扶貧、濟(jì)困、扶老、助殘、助醫(yī)和助學(xué)等服務(wù)的公益慈善類社會(huì)組織，以及為滿足城鄉(xiāng)社區(qū)居民生活需求、在社區(qū)內(nèi)活動(dòng)的城鄉(xiāng)社區(qū)類服務(wù)組織，由民政部門直接登記，不再需要業(yè)務(wù)主管部門審查同意。降低準(zhǔn)入門檻，對(duì)在城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)展公益慈善、養(yǎng)老照護(hù)、便民服務(wù)和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社區(qū)社會(huì)組織，適當(dāng)放寬資金、住所和人員等條件，對(duì)符合登記條件的依法予以注冊(cè)登記，對(duì)達(dá)不到登記條件的由社區(qū)實(shí)施備案管理。

（2）引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)和能力建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)各級(jí)各類社會(huì)組織，特別是公益慈善類和社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織建立獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社會(huì)組織加強(qiáng)自我管理、規(guī)范內(nèi)部運(yùn)作，提高服務(wù)能力。

（3）積極探索社會(huì)組織參與扶貧攻堅(jiān)的有效途徑。將社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)工作納入當(dāng)?shù)攸h委政府關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的總體安排中，同其他扶貧工作一同部署、協(xié)同推進(jìn)。完善社會(huì)組織參與扶貧開(kāi)發(fā)政策，將社會(huì)組織參與扶貧開(kāi)發(fā)制度化。研究搭建社會(huì)力量參與社會(huì)救助的平臺(tái)渠道，解決求助需求與救助供給信息不暢難題，為各類社會(huì)組織參與社會(huì)救助提供便利條件。