文_貴州省委政策研究室調(diào)研組

貴州選擇甕安縣、羅甸縣作為湄潭試驗區(qū)“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理”對比試驗縣，開展“六同”試驗，為全省、全國深化農(nóng)村改革探索新路徑，提供新方案，貢獻新智慧。

近年來，貴州在全國首創(chuàng)探索“國家級試驗區(qū)帶省級試點縣，省級試點縣帶全面”和“國家級對比試驗，省級對比試點”的“雙帶雙比”模式。2015年，貴州選擇甕安縣、羅甸縣作為湄潭試驗區(qū)“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理”對比試驗縣，開展“試驗同題、推進同步、待遇同等、風險同防、驗收同評、成果同享”的“六同”試驗，并及時對對比試驗的趨同性、差異性與規(guī)律性認真總結(jié)提煉，為全省、全國深化農(nóng)村改革探索新路徑，提供新方案，貢獻新智慧。

對比試驗的趨同性

試驗同題。2014年11月，農(nóng)業(yè)部等13部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗任務(wù)的批復》，同意湄潭試驗區(qū)開展“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理”試驗。對照農(nóng)業(yè)部批復的方案，貴州下發(fā)了《關(guān)于將甕安縣、羅甸縣列為“湄潭縣‘土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理’試驗對比試點縣”的批復》，開展同題試驗。

推進同步。從試驗周期上，同為2015年1月至2017年12月。從推進步驟上，按照“重點突破，分步推進，全縣推廣”的思路，分為準備階段、實施階段、總結(jié)推廣階段，先在1至2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，再在全縣全面推開。從推進方式上，對試驗任務(wù)同步開展督促檢查、專家點評、運行考核、動態(tài)監(jiān)測等。

待遇同等。一是政治待遇同等，成立省的專門聯(lián)席會議及其辦公室，統(tǒng)管國家級試驗區(qū)和對比試點縣及省級試點縣。二是機構(gòu)規(guī)格同等，成立了與湄潭試驗辦同等的縣直部門同級（科局級）機構(gòu)，配備編制和職數(shù)，確保有人干事。三是資金支持同等，每年同等額度劃撥10萬元工作經(jīng)費，確保有錢辦事。四是工作要求同等，制定《貴州省農(nóng)村改革試驗試點工作評價考核監(jiān)測制度》等“四機制三制度”，確保有章理事。五是培訓機會同等，定期舉辦專題培訓班，集中統(tǒng)一培訓。六是智力支持同等，建立農(nóng)改專家?guī)欤刚垏鴥?nèi)、省內(nèi)有較大影響力的資深專家為農(nóng)改顧問。

風險同防。湄潭試驗區(qū)建立土地流轉(zhuǎn)風險保證金和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償基金的“兩金”風險防控機制?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)風險保證金”，即村（居）股份經(jīng)濟合作組織統(tǒng)一承包農(nóng)戶土地出租給第三方，第三方需繳納土地流轉(zhuǎn)保證金，若第三方未能按時履約，就用保證金支付農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)費?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償基金”，即縣財政設(shè)立1000萬元土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償基金，用于分擔不可抗因素造成的土地承包經(jīng)營權(quán)貸款損失。目前，湄潭縣共發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款21筆、1.18億元，未發(fā)生貸款風險。甕安縣建立土地流轉(zhuǎn)風險防控“一基金一保證一保險”機制?！耙换稹保崔r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險基金。目前，甕安縣財政設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風險基金100萬元。“一保證”，即自然人保證金。對流轉(zhuǎn)面積500畝以上、期限10年以上的土地，按每5年發(fā)生一次重特大自然災(zāi)害設(shè)定為一個周期，要求流轉(zhuǎn)土地的自然人按12元/畝/年的標準繳納風險保證金，用于農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)租金的基本保障?！耙槐ｋU”，即對12元/畝/年/人收取的風險保證金按45%的比例向保險公司購買保險，通過購買保險來化解風險。目前，甕安縣自然人繳納的保證金共583.2萬元，其中262.44萬元用于購買保險。羅甸縣打造“1+3”政策性保險模式（“1”是中央補貼的基礎(chǔ)類保險，“3”是地方特色保險、家禽養(yǎng)殖保險、蔬菜種植保險），以保持土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，保障農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地獲得穩(wěn)定收入。目前，羅甸縣共理賠農(nóng)業(yè)保險36宗94.3萬元。

驗收同評。從驗收時間上，比照農(nóng)業(yè)部對湄潭試驗區(qū)的驗收方法，同時組織專家組對甕安縣、羅甸縣對比試驗項目進行總結(jié)驗收。從驗收標準上，比照農(nóng)業(yè)部的標準制定《對比試點縣總結(jié)驗收標準》，同時，創(chuàng)新訂制《驗收百分表》，逐項量化考核。從目標任務(wù)上，形成了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，建立了權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范、機制健全、產(chǎn)權(quán)放活的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，形成了土地需求信息對稱、流轉(zhuǎn)平臺健全、流轉(zhuǎn)機制完善的工作體系。

成果同享。一是思路上相互借鑒，甕安縣、羅甸縣以湄潭試驗方案為藍本，因地制宜，制定本縣試驗方案。二是做法上相互學習。甕安縣、羅甸縣先后赴湄潭學習經(jīng)驗。同時，湄潭也吸收對比試點縣的差異性做法。三是成果上共同吸收。湄潭的“四確五定”（確員定股東、確權(quán)定資產(chǎn)、確股定歸屬、確管定經(jīng)營、平臺定市場）經(jīng)驗寫進中央文件，其中，以“人為基數(shù)，戶為單位”核發(fā)股權(quán)證書，實行“增人不增股、減人不減股”的股權(quán)靜態(tài)管理經(jīng)驗，為甕安縣、羅甸縣廣泛吸收。同時，羅甸縣的“跨省支部‘聯(lián)姻’”，甕安縣的“雙支部”做法，都實現(xiàn)了相互吸收借鑒。

對比試驗的差異性

試驗環(huán)境差異。一是自然環(huán)境差異。湄潭縣地勢較平，生態(tài)良好，有“云貴小江南”之美譽。甕安縣地貌以山地、丘陵、盆地三大類為主。羅甸縣有貴州“三亞”之稱，年均溫度19.6℃。二是人文環(huán)境差異。湄潭縣是民國中央茶實驗基地，是浙大西遷的校址所在地。也是全國第一批國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)，有31年豐富的農(nóng)改經(jīng)驗和輝煌成就。甕安縣是革命老區(qū)，甕安猴場會議為遵義會議的召開奠定了堅實基礎(chǔ)，是“全國民間文化藝術(shù)之鄉(xiāng)”“中國辭賦之鄉(xiāng)”等，為承接農(nóng)村改革試驗奠定了歷史文化基礎(chǔ)。羅甸縣1994年就圍繞荒地、荒山、荒坡，成功進行了“三荒”開發(fā)扶貧，具有一定農(nóng)村改革試驗基礎(chǔ)。

政策享受差異。一是特殊政策有差異。湄潭試驗區(qū)享受全國平臺和省級的特殊政策，如2015年2月，全國人大常委會對全國33個縣授權(quán)，暫停實施部分土地法律條款，湄潭位列其中，甕安、羅甸則沒有。2009年，貴州省印發(fā)《關(guān)于支持湄潭試驗區(qū)改革發(fā)展工作方案的通知》，甕安、羅甸也沒有。二是自身配套政策有差異。湄潭試驗區(qū)歷經(jīng)數(shù)十年改革經(jīng)驗積累，形成了成熟的配套政策體系。甕安、羅甸則沒有。另一方面，政策側(cè)重點不同，湄潭試驗區(qū)側(cè)重于推動農(nóng)村股份經(jīng)濟。甕安縣側(cè)重于集體產(chǎn)權(quán)抵押貸款。羅甸縣側(cè)重于服務(wù)平臺建設(shè)。

產(chǎn)業(yè)選擇差異。湄潭試驗區(qū)形成茶產(chǎn)業(yè)一枝獨秀，優(yōu)質(zhì)稻、精品水果、烤煙產(chǎn)業(yè)并行的“南煙北茶中果蔬”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。全縣流轉(zhuǎn)土地20.5萬畝（占耕地面積的24.3%）。甕安縣著力發(fā)展中藥材、花卉、茶葉、辣椒、肉兔、生態(tài)雞等多種產(chǎn)業(yè)。全縣流轉(zhuǎn)土地18.9萬畝(占耕地面積的46.1%)。羅甸縣主要發(fā)展火龍果、哈密瓜、臍橙等精品水果。全縣流轉(zhuǎn)土地面積16.58萬畝（占耕地面積的30.2%）。

發(fā)展模式差異。湄潭試驗區(qū)探索形成“布局區(qū)域化、生產(chǎn)基地化、產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)一體化”的山區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和“四確五定”模式。甕安縣探索出企業(yè)支部和村支部“雙支部”引領(lǐng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)模式。羅甸縣探索出“跨省支部‘聯(lián)姻’”和“先租返包五統(tǒng)一”發(fā)展模式，即由政府引導，企業(yè)發(fā)揮市場拉動優(yōu)勢，流轉(zhuǎn)貧困農(nóng)戶土地集中開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，再返包給貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營，實行統(tǒng)一技術(shù)指導、統(tǒng)一生產(chǎn)標準、統(tǒng)一收購包裝、統(tǒng)一品牌打造、統(tǒng)一貼牌銷售。

對比試驗的規(guī)律性

堅持問題導向，試驗探路。緊扣土地四至界限不清、流轉(zhuǎn)糾紛較多、流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范、保障體系不完善等問題，堅持發(fā)展出題，改革求解，試驗探路，邊實踐、邊總結(jié)、邊推廣。

堅持因地制宜，防控風險。按照“先行先試、封閉運行、風險可控”的原則，湄潭試驗區(qū)成立縣、鄉(xiāng)兩級土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，化解了農(nóng)民怕業(yè)主“跑路”，業(yè)主怕農(nóng)民“難纏”，政府怕無限“兜底”的“三怕”憂慮；甕安縣建立成熟的評估制度，實行嚴格的土地用途管控制度，防止土地被“打折”入股和改變用途；羅甸縣大力開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策性保險，探索設(shè)立政府性風險補償基金等，增強抵御自然風險和市場風險能力。

堅持以人為本，注重實效。貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，不斷增強群眾的獲得感、幸福感。湄潭試驗區(qū)人均可支配收入11579元，同比增長12.3%。甕安縣人均可支配收入10109元，同比增長9.9%。羅甸縣人均可支配收入9565元，同比增長9.8%。

堅持黨的領(lǐng)導，農(nóng)民自愿。三縣均由縣委主要領(lǐng)導任組長，分管副書記或副縣長為副組長主抓。堅持依法、自愿、有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)原則，充分尊重群眾意愿，讓群眾安心、放心、齊心。

下一步，貴州省將繼續(xù)深化對比試驗，下發(fā)了《關(guān)于申報新一輪農(nóng)村改革對比試驗任務(wù)的通知》，要求甕安縣、羅甸縣繼續(xù)開展與湄潭試驗區(qū)、畢節(jié)試驗區(qū)的“六同”對比試驗，試驗周期為3年（2018年7月至2021年6月）。按照《農(nóng)業(yè)部關(guān)于組織申報拓展農(nóng)村改革試驗任務(wù)的通知》文件精神，甕安縣、羅甸縣對比試驗課題選擇范圍為湄潭試驗區(qū)的三項拓展試驗任務(wù)，即：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”試驗；探索財政資金股權(quán)化改革試驗；探索農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押擔保融資方式試驗，以及畢節(jié)試驗區(qū)拓展試驗任務(wù)，即健全黨組織領(lǐng)導下的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系改革試驗。