董醒儒

在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記對我國社會的主要矛盾變化作出了準確論斷，明確提出我國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為了人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。今年，是改革開放40周年，經(jīng)過這些年的不斷發(fā)展，我國的社會生產(chǎn)力水平已經(jīng)進入世界前列。與此同時，隨著人民生活的不斷改善，人民對美好生活的向往也就更加強烈，這種向往不僅是對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。在人民群眾對法治提出更高要求的背景下，行政復(fù)議作為行政機關(guān)內(nèi)部的糾錯機制，是化解行政爭議的重要一極，更應(yīng)在化解社會矛盾糾紛方面發(fā)揮積極作用，滿足人民群眾對公平、正義的美好向往和追求。在此，筆者試圖從當(dāng)前我國矛盾糾紛的現(xiàn)狀分析以及行政復(fù)議重要作用談起，提出一些強化行政復(fù)議職能作用發(fā)揮的看法。

一、我國行政爭議現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，我國行政爭議較多，主要存在以下四個主要特點：

（一）主體上的群體性特征明顯，往往以弱勢群體居多。從主體來看，一般都是以謀生能力較差、處于弱勢地位的人員居多，且大部分關(guān)系到自身的生活生計。許多矛盾糾紛并非只涉及到一人一地一事，而是群體性利益糾紛。比如我們經(jīng)常聽到的征地拆遷問題，一片區(qū)域的拆遷涉及到群眾的切身利益，往往帶有普遍性，個別群眾為了一己之私，不滿足于通過正常程序解決問題，而是認為只有把事情鬧大，施加壓力，才能迫使有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)及時解決問題。同時，因違法施政、執(zhí)法不公、干部不廉導(dǎo)致干群矛盾凸顯，老百姓在解決行政爭議時呈現(xiàn)一定的組織化傾向，通過擴大規(guī)模和影響，以及采取不當(dāng)?shù)倪^激行為，給黨委政府施加壓力，進而尋求問題解決。

（二）內(nèi)容上的利益性特征明顯，往往以追求實際利益為目的。隨著改革的深入發(fā)展，尤其是受到市場作用的驅(qū)使，“金錢至上”的觀念逐漸深入人心，功利主義價值取向逐漸凸顯。比如在職工下崗補貼、工資福利待遇發(fā)放、城市房屋拆遷、修路占地補償?shù)壬婕叭罕娗猩砝娴膯栴}，在利益驅(qū)動下，部分群眾借機斂財，一旦達不到目的就聚眾挑起矛盾糾紛，導(dǎo)致行政爭議不斷。

（三）形式上的偏激性特征明顯，往往調(diào)處難度較大。在改革開放的今天，利益性矛盾已經(jīng)取代人際關(guān)系糾紛，成為行政爭議的主流。經(jīng)濟利益與權(quán)力利益、現(xiàn)實利益與長遠利益、個人利益與群體利益相互交叉、相互糾合，同時，我國人民群眾法治觀念和權(quán)利意識不斷增強，對于行政機關(guān)處理矛盾糾紛工作提出了新的挑戰(zhàn)和考驗。比如，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型引發(fā)大量勞動爭議、醫(yī)患糾紛、建設(shè)拆遷等“熱點”“難點”問題，一旦發(fā)生，當(dāng)事人的情緒很容易被不法分子進行煽動，導(dǎo)致無法調(diào)解出現(xiàn)重大群體性事件，給國家繁榮穩(wěn)定帶來極大的隱患。

（四）成因上的誘發(fā)性特征明顯，往往具有較強的政策性。引發(fā)行政爭議的原因多種多樣，既有體制機制因素，更有政府政策制定和落實的不當(dāng)甚至錯誤造成行政爭議產(chǎn)生，比如，由于新舊政策銜接不及時或行政行為失范，或者政策解讀不到位造成當(dāng)事人利益預(yù)期過高，都會引發(fā)行政爭議的產(chǎn)生，而行政爭議的政策性誘因，也極易導(dǎo)致群體性過激行為。

二、行政復(fù)議工作的重要意義

面對當(dāng)前行政爭議紛繁復(fù)雜的嚴峻挑戰(zhàn)，加強行政復(fù)議工作具有不可替代的重要意義：

（一）行政復(fù)議是推動法治政府建設(shè)的重要載體。在社會主要矛盾變化的今天，我國正處于全面深化改革的攻堅時期、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，行政復(fù)議作為解決行政爭議的重要渠道，無疑是加快建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。通過行政復(fù)議對行政案件的辦理，上級行政機關(guān)可以對下級行政機關(guān)的具體行政行為進行審查，并對下級行政機關(guān)違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為做出相應(yīng)的糾正決定，這樣就可以實現(xiàn)人民群眾對公平、正義的滿足。在新的歷史時期，法治將再一次承擔(dān)起引領(lǐng)改革、助推改革、護航改革的偉大歷史使命。進過對近幾年全國行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析可以看出，在土地征收、房屋拆遷、工傷認定、社會保障、信息公開、環(huán)境保護、治安處罰等社會熱點領(lǐng)域，通過行政復(fù)議化解的行政糾紛數(shù)量不斷增長。同時，通過行政復(fù)議工作，倒逼行政機關(guān)及其工作人員嚴格依法行政，全國各級行政機關(guān)及其工作人員的依法行政意識、能力和水平都得到明顯提高，行政復(fù)議推動法治政府建設(shè)的作用正在不斷凸顯。

（二）行政復(fù)議是加強和創(chuàng)新社會管理方式的重要方式。面對行政爭議高發(fā)的態(tài)勢，倒逼我們黨委政府要加強和創(chuàng)新社會管理方式，進一步加強和完善黨和政府主導(dǎo)的人民群眾權(quán)益維護機制，而行政復(fù)議作為一種高效、便民的救濟方式，無疑是實現(xiàn)這一任務(wù)目標的重要方式。以2015年為例，全國審結(jié)行政復(fù)議案件142139件，其中，作出維持決定77596件，僅占54.59%，大量違法或者不當(dāng)行政行為得到糾正。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，一半以上的行政復(fù)議案件都得到了圓滿解決，一半以上的行政爭議的在基層通過復(fù)議渠道得到及時妥善處理。同時，從利益協(xié)調(diào)機制層面看，行政復(fù)議可以更好地將社會轉(zhuǎn)型期各種錯綜復(fù)雜的行政爭議納入行政程序予以妥善化解，將矛盾糾紛化解在基層，從而更有效地實現(xiàn)創(chuàng)新社會管理的初衷。

（三）行政復(fù)議是進一步優(yōu)化整合行政救濟資源的重要媒介。在當(dāng)前行政爭議多發(fā)的背景下，我國正積極構(gòu)建包括行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、行政訴訟、信訪的多元糾紛化解機制，為人民群眾更方便快捷維權(quán)提供保障。但是，由于行政復(fù)議和行政訴訟作用發(fā)揮有限，加之中國“包青天”式傳統(tǒng)思想影響，導(dǎo)致至今仍有不少人將信訪作為解決矛盾糾紛的首選，形成了“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的行政救濟格局。從行政復(fù)議的制度設(shè)定上來看，它無疑具有便捷高效、解決實際問題的優(yōu)勢。從過往的數(shù)據(jù)來看，2014年、2015年全國分別受理行政復(fù)議案件149222件、147796件，與此同時，全國應(yīng)訴案件卻僅有82114件、145351件，均低于同期行政復(fù)議案件數(shù)量，行政復(fù)議化解大量行政爭議的價值毋庸置疑。因此，在構(gòu)建多元糾紛化解機制的過程中，將行政救濟資源更多地向行政復(fù)議傾斜，充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政糾紛中的主渠道作用，對于優(yōu)化整合行政救濟資源，保障人民群眾對公平、正義的追求意義重大。

三、制約行政復(fù)議作用發(fā)揮的問題

我們在看到自《行政復(fù)議法》公布施行以來，各級行政復(fù)議機關(guān)認真履行行政復(fù)議法定職責(zé)取得顯著成效的同時，更應(yīng)清醒地認識到行政復(fù)議行政復(fù)議作用發(fā)揮的諸多問題。

（一）思想認識上存在偏差。當(dāng)前，學(xué)界對行政復(fù)議的性質(zhì)定位不明確，這不僅關(guān)系到行政復(fù)議立法的價值取向，更關(guān)系到整個行政復(fù)議制度的構(gòu)架，以及行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。在工作實踐中，尤其是在市縣兩級，仍有部分地方和部門領(lǐng)導(dǎo)對行政復(fù)議工作認識不到位，更不知道行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)加以重視，有時把行政復(fù)議與信訪混為一談，寧可疲于應(yīng)付信訪、忙于應(yīng)對訴訟，也不愿意做好行政復(fù)議，人員配備、經(jīng)費保障等都不到位，嚴重影響了行政復(fù)議作用發(fā)揮。

（二）體制機制上存在制約。我國《行政復(fù)議法》頒布實施已經(jīng)快20年了，作為行政機關(guān)內(nèi)部“辯是非、斷曲直、定紛爭”的準司法性救濟制度，要求行政復(fù)議工作從機構(gòu)到人員，必須體現(xiàn)一定的專業(yè)性和超脫性。但是，目前，行政復(fù)議工作機制依然套用一般的行政程序，實行行政首長審批制。同時，諸如申請人的義務(wù)規(guī)定不明、行政復(fù)議決定可執(zhí)行性問題等，不能從法理上促進行政復(fù)議工作的開展，導(dǎo)致行政復(fù)議工作社會認同度不高，弱化了行政復(fù)議化解行政爭議的效果。

（三）人財物配置不夠到位。與行政復(fù)議功能作用發(fā)揮呈現(xiàn)鮮明對比，行政復(fù)議機構(gòu)不健全、專業(yè)人員短缺、工作條件不足等矛盾極為突出，行政復(fù)議的基礎(chǔ)建設(shè)相對滯后。例如，市、縣兩級政府無疑行政復(fù)議任務(wù)非常繁重，但卻大量存在行政復(fù)議機構(gòu)不健全、行政復(fù)議人員嚴重短缺的問題，有的雖然設(shè)置了機構(gòu)、配備了人員，但是無辦案場所、無辦案經(jīng)費、無辦案裝備的“三無”現(xiàn)象尤為突出，嚴重制約了行政復(fù)議功能的發(fā)揮。

（四）協(xié)調(diào)銜接機制不夠順暢。在行政復(fù)議工作實踐中，由于制度層面和工作層面的制約，行政復(fù)議與行政訴訟、信訪之間相互掣肘的問題非常突出，無法行政合力化解化解行政爭議，造成了行政資源的浪費。當(dāng)前，我國正在自上而下推進完善矛盾糾紛多元化解機制構(gòu)建，正是理順相關(guān)利益訴求、救濟機制之間銜接配合關(guān)系、形成制度合力的題中應(yīng)有之義。

四、加強和改進行政復(fù)議工作的對策建議

結(jié)合存在的問題，筆者認為在中國社會主要矛盾發(fā)生變化的背景下，要想充分發(fā)揮行政復(fù)議職能作用，需要在實際工作中注意把握五個方面。

（一）注重理念轉(zhuǎn)變與責(zé)任落實有機統(tǒng)一。做好新形勢下的行政復(fù)議工作，關(guān)鍵在于樹立依法法治理念，并抓好工作責(zé)任的落實。對此，應(yīng)當(dāng)抓好“關(guān)鍵少數(shù)”。各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹立依法行政的理念，樹立既重視信訪工作、也重視行政復(fù)議工作的理念，只有重視行政復(fù)議工作，才能在工作落實上有所作為。具體到行政復(fù)議工作責(zé)任落實，應(yīng)當(dāng)加大對各級政府行政復(fù)議的考核力度，充分發(fā)揮考核對復(fù)議工作的推動作用，通過剛性有效的考核約束，倒逼行政復(fù)議工作各項任務(wù)真正落到實處。

（二）注重體制改革與整合資源有機統(tǒng)一。創(chuàng)新是推動工作進步的不竭動力。各級各部門應(yīng)當(dāng)積極推進行政復(fù)議體制改革，進一步探索進行體制機制改革，進一步整合地方行政復(fù)議資源，可以通過建立健全涵蓋行政復(fù)議與信訪、訴訟、行政調(diào)解等多種救濟渠道的多元矛盾糾紛化解機制，進一步發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議中的主渠道作用。近幾年，山東正在大力推行以集中行政復(fù)議職權(quán)為中心的行政復(fù)議體制改革，探索完善以政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會參與、民主決策為主要內(nèi)容，就是對行政復(fù)議體制改革和整合資源的有益探索，通過體制改革整合了行政資源，煥發(fā)了行政復(fù)議工作的生機與活力，最終實現(xiàn)了提升行政復(fù)議審理組織的權(quán)威性、專業(yè)性和公信力的目的。

（三）注重工作機制創(chuàng)新與復(fù)議權(quán)威性公信力提升有機統(tǒng)一。創(chuàng)新是做好行政復(fù)議工作的基礎(chǔ)和先決條件，更是提升行政復(fù)議權(quán)威的助推器。今后，各級行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極探索完善行政復(fù)議運行新機制，促進案件辦理規(guī)范高效運行，以工作機制的規(guī)范倒逼行政復(fù)議辦案質(zhì)量，從而提升行政復(fù)議權(quán)威性和公信力。應(yīng)當(dāng)積極推行案件辦理“繁簡分流”，進一步方便人民群眾維權(quán)。要大力推進行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)，提升行政復(fù)議辦案質(zhì)效。通過加大公開聽證力度，尤其是針對土地征收、房屋拆遷等重大、疑難、復(fù)雜案件，推行行政機關(guān)負責(zé)人參加聽證，切實提升行政復(fù)議權(quán)威性。充分借助現(xiàn)代化電子信息技術(shù)，搭建行政復(fù)議管理平臺，實行行政復(fù)議網(wǎng)上全流程辦案，進一步推進行政復(fù)議公開和電子檔案，實現(xiàn)案件實時統(tǒng)計、全程監(jiān)督，全面提升行政復(fù)議公信力。

（四）注重糾錯功能與源頭預(yù)防有機統(tǒng)一。加強行政復(fù)議工作，既要注重個案糾錯，又要關(guān)注社會整體效果，更要注重從源頭預(yù)防實現(xiàn)長效治理，只有這樣，才能使行政復(fù)議工作永葆生機與活力。要樹立全國行政復(fù)議“一盤棋”觀念，防止因個案的不當(dāng)造成全社會效仿的負面效應(yīng)，要注意典型案件的示范引導(dǎo)作用，積極實現(xiàn)以點帶面，進而解決一類共性問題的正面引導(dǎo)效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)注重行政復(fù)議工作對行政爭議源頭預(yù)防的作用，通過加強行政復(fù)議和行政監(jiān)督的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，在復(fù)議案件辦理中，對于具有示范效應(yīng)的典型案例和在具體行政行為中出現(xiàn)的明顯漏洞和共性問題，應(yīng)當(dāng)在作出行政復(fù)議決定的同時，一方面，對發(fā)現(xiàn)的問題，通過情況通報、發(fā)送行政復(fù)議建議書、意見書等方式，指明被申請人行政行為的錯誤和不足，明確提出整改的具體方式和措施，要求限期予以糾正；另一方面，及時向行政執(zhí)法監(jiān)督部門移交線索，由行政執(zhí)法監(jiān)督部門進行規(guī)范約束，通過雙管齊下，不斷提高行政機關(guān)工作人員行政執(zhí)法能力和水平，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為。

（五）注重從大局出發(fā)與加強自身建設(shè)有機統(tǒng)一。任何工作的成效都離不開黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，今后，各級黨委政府，必須把行政復(fù)議工作納入到中心工作中去推動部署，只有這樣，行政復(fù)議工作才能煥發(fā)強大的生命力。行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)摒棄“就復(fù)議而復(fù)議”的錯誤觀念，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局和群眾關(guān)心的熱點、難點問題開展工作，努力追求法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一，不僅為老百姓維權(quán)，也要為黨委政府排憂解難。打鐵還需自身硬，各級黨委政府，必須高度重視行政復(fù)議機構(gòu)和隊伍建設(shè)，尤其是承擔(dān)絕大部分任務(wù)的基層行政復(fù)議工作，要在人力、物力、財力方面予以傾斜，尤其是高度重視行政復(fù)議隊伍建設(shè)，加強人員配備，更要創(chuàng)造條件提高工作人員的素質(zhì)，為基層開展行政復(fù)議工作、做好行政復(fù)議工作奠定基礎(chǔ)、提供保障。行政復(fù)議工作只有從大局出發(fā)，才能得到黨委政府的重視，反過來推動黨委政府對行政復(fù)議自身建設(shè)的關(guān)注與投入，二者相輔相成，共同發(fā)力，才能切實發(fā)揮行政復(fù)議在服務(wù)大局方面的強大生機，并最終實現(xiàn)行政復(fù)議制度設(shè)計的初衷。