□張明敏

任何一項立法都不是靜態(tài)的，而是按照法定程序運行的具有階段性、關(guān)聯(lián)性、完整性的有序活動過程，一般包括立法準備階段、由法案到法階段、立法完善階段，而且立法不是由單一主體來完成的，是一個多方參與的動態(tài)博弈過程。特別在當今由于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革而形成的利益多元化大背景下，立法已經(jīng)不可能是單一主體的意志貫徹，而是融入了不同個人、不同所有制企業(yè)、不同地方和不同政府部門等的利益訴求，它們在立法的過程中都試圖將自己的利益通過立法加以反映或確認，多元利益主體共同參與立法過程的局面已經(jīng)形成。結(jié)合我國多年立法實踐，除了立法機構(gòu)外，還有其他多個主體參與，主要有黨委（組）、政府、司法機關(guān)、利益團體、專家學者及社會公眾等參與立法過程。立法的本質(zhì)是利益調(diào)整，能否妥善處理好各種利益關(guān)系，是立法能否順利進行、立法后能否順利實施的關(guān)鍵。因此，厘清立法過程中各個參與主體及其角色定位，對于完善立法工作機制和程序，推進科學立法、民主立法，提高立法質(zhì)量具有重要意義。

一、黨委（組）

改革開放以來我國立法的巨大成就，都是在黨的領(lǐng)導下取得的。習近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義法治之魂?！眻猿贮h對立法工作的領(lǐng)導，切實把黨的領(lǐng)導貫徹到立法工作的全過程，是我國立法工作必須遵循的重大政治原則，也是我國立法工作不斷取得新成績、實現(xiàn)新發(fā)展的基本經(jīng)驗。黨對立法工作的領(lǐng)導，是以黨中央和中央辦公廳印發(fā)的三個重要文件為依據(jù)。從歷年的全國人大常委會工作報告、立法規(guī)劃文件和立法工作機制可以看出，全國人大的立法工作始終緊緊圍繞黨中央的戰(zhàn)略部署進行統(tǒng)籌安排，按照黨中央確定的立法工作目標任務，科學研究制定修改立法規(guī)劃計劃，堅持重大立法項目和立法中的重大問題向黨中央請示報告制度，對重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事項，都及時向黨中央請示匯報，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和活動準則。為進一步完善黨對立法工作的領(lǐng)導，將黨中央的指示要求貫徹落實到立法工作中，2016年，黨中央總結(jié)多年來黨領(lǐng)導立法的工作經(jīng)驗，專門修訂出臺了《關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》，為立法工作更好地堅持黨的領(lǐng)導提供了重要遵循。意見印發(fā)以來，得到各級黨組織的有效實施。黨的十八大以來，凡涉及重大立法事項，如修改憲法、立法法，制定民法總則、監(jiān)察法等，全國人大常委會都以黨組名義向中央報送請示，形成了立法工作重大立法項目和重大問題向黨中央請示報告的常態(tài)化、制度化機制。

二、人大及其常委會

根據(jù)憲法、立法法等規(guī)定，全國人大及其常委會，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會，民族自治地方的人民代表大會是我國法定的立法機構(gòu)，承擔立法的起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、表決、廢止等職責，在立法中發(fā)揮主導作用。立法機構(gòu)是民意法制化的委托機構(gòu)，在立法過程中應把自己定位在公共利益基點上，保持一個相對中立的地位，能夠從長遠出發(fā)協(xié)調(diào)各方利益，在利害相關(guān)人、專家意見、一般民意之間尋求與維持平衡，使各種利益得到和諧共處，并考慮到理性、正義這些普遍原則，然后以其為基礎(chǔ)制定規(guī)則，確保不同的利益得以平等且真實地表達、博弈，進而在可接受的妥協(xié)和平衡基礎(chǔ)上形成大多數(shù)人共同意志，而絕不能把參賽者與仲裁者的職責一并承擔。同時，在立法過程中，立法機構(gòu)要以利益中立者的立場審視那些不同的利益訴爭，寬容地吸納不同利益主體的意見，做到“兼聽則明”“不偏不倚”。此外，立法機構(gòu)必須堅持科學立法，不能代替社會作出抉擇，否則社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和責任集中反彈到政府身上，政府就難以充分協(xié)調(diào)利益群體之間的利益摩擦和沖突，并且很可能會陷入其中難以自拔。這既是立法機構(gòu)義不容辭的責任，也是民主法治水平高低的標志。美國“憲法之父”麥迪遜曾指出，“管理這各種各樣、又互不相容的利益集團，是現(xiàn)代立法的主要任務”。

三、政府及其有關(guān)部門

政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是實施法律法規(guī)的主要主體。因此，在立法過程中也要起到至關(guān)重要作用。一是對立法規(guī)劃提出意見建議。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，對人大常委會編制的立法規(guī)劃和年度立法計劃提出意見建議。二是提出立法議案。在國家層面上，國務院向全國人大常委會提出立法議案，列席全國人大常委會審議法律草案；在地方層面上，人民政府可以向本級人民代表大會、人民代表大會常務委員會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的立法議案，并列席法規(guī)的審議。三是制定行政法規(guī)、部門規(guī)章和法律法規(guī)的配套文件。這主要根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，即法律法規(guī)授權(quán)政府制定法規(guī)的實施細則或者某項制度的具體實施辦法。四是提出清理法律法規(guī)的建議。雖然法律對政府在立法過程中的權(quán)利與義務都作了相關(guān)規(guī)定，但在立法實踐中，政府的權(quán)力已經(jīng)遠遠地超出了其職責范圍，逐漸形成“政府主導立法”局面，各“有關(guān)部門”也認識到，僅從政策層面進行權(quán)力和利益的分配，將缺乏合法性依據(jù)。因此，各“有關(guān)部門”轉(zhuǎn)而爭取立法的主導權(quán)，通過相關(guān)立法保障本部門或者集團利益的“合理化”與利益最大化，各“有關(guān)部門”在立法中更多地追求部門局部利益，“有利則爭、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的現(xiàn)象廣泛存在，特別是涉及行政許可和行政審批的權(quán)限劃分，各“有關(guān)部門”更是不遺余力地爭取部門利益的最大化，從而導致國家公權(quán)力與公民權(quán)利之間的失衡。

四、司法機關(guān)

法院、檢察院作為法律法規(guī)實施的重要主體，在立法中的作用主要體現(xiàn)在最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權(quán)和法律法規(guī)解釋、法律法規(guī)清理的建議權(quán)。具體來說，最高人民法院、最高人民檢察院有權(quán)對全國人大及其常委會制定的與法院、檢察院職責有關(guān)的法律提出意見建議或者提出法律草案稿；最高人民法院、最高人民檢察院可根據(jù)法律賦予的職權(quán)，對審判檢察工作中具體應用法律作具有普遍司法效力的解釋。但是在審判檢察工作實踐中，最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋的適用有時凌駕于法律之上，在一定程度上破壞了法治統(tǒng)一和損害了法律權(quán)威。

五、利益團體（集團）

我國的社會階層結(jié)構(gòu)已發(fā)生深刻變革，原先利益層次簡單穩(wěn)固的狀態(tài)被打破，除了原有的工人、農(nóng)民、知識分子階層以外，還出現(xiàn)了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等六大新的社會階層。社會新階層的利益訴求不但在加大、增多和交叉，而且通過不斷地利益分化，正在逐步結(jié)成眾多、復雜且力量對比不一的利益團體或者利益集團。關(guān)鍵一點，這些利益團體（集團）敏銳地覺察到了立法對利益、社會財富分配的決定性作用。因此，各個利益團體（集團）紛紛主動介入立法過程，力圖通過參與立法過程分一杯羹。這些利益團體（集團）通過本團體（集團）的精英人物、人際關(guān)系網(wǎng)絡和媒體呼吁、施壓性集體行動，采取說服、參與甚至賄賂、操縱選舉等方式影響公共決策，以獲取自身利益的最大化。這些利益團體（集團）成員眾多、精英人物多、資金雄厚、與決策者關(guān)系密切，往往通過特定渠道反映自己的意見和利益訴求，他們的意見被采納的程度一般高于普通公眾的意見。例如，在物權(quán)法起草、審議的過程中，全國各地廣大住宅小區(qū)業(yè)主委員會發(fā)揮了很大能量。

六、社會公眾

公眾參與立法已經(jīng)成為我國立法工作的一項重要制度。一方面，公民有權(quán)對法律草案發(fā)表看法、提出意見；另一方面，公共權(quán)力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，應通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)人獲取信息、聽取意見，并應當與社會公眾反饋互動。2000年頒布的立法法，進一步將公眾參與制度引入立法程序，規(guī)定“保障人民通過多種途徑參與立法活動”，在立法程序的規(guī)定中又明確要求“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)應當聽取各方面的意見”，“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見”。立法法頒布后，地方立法中公眾參與立法得到了更加迅速的發(fā)展。各地具有立法權(quán)的人大及其常委會紛紛制定和完善地方立法條例、地方立法程序規(guī)定、地方立法聽證辦法等，將法規(guī)草案公布制度、公民旁聽制度、立法問卷調(diào)查制度、立法項目征集制度、立法聽證制度等納入地方性法規(guī)的立法程序中。社會公眾是法律規(guī)范的主要對象，也是行政管理的相對人，他們應該是立法決策過程中需要予以特別關(guān)注的對象，但是由于他們在代表機構(gòu)里缺乏代言人，很多情況下他們表達利益訴求的聲音沒有得到足夠的重視。當前在立法實踐中主要通過公民旁聽常委會會議審議，在媒體上公布法規(guī)草案征求意見，召開立法座談會、立法論證會、立法聽證會等途徑和方式聽取社會公眾的意見，但是在信息不對稱的情況下，他們在立法利益博弈中處于最劣勢的位置，媒體上缺少他們的意見和聲音，在涉及其利益時缺乏有效的意志表達渠道，這導致在一些立法中其利益得不到有效保護。自然地，在法律實施過程中，在本性上是“使自我滿足最大化的理性主體”的法律接受體（社會公眾）內(nèi)心有種天然的抵觸情緒，法律實施效果大打折扣。

七、專家學者

立法工作者面對的社會問題日益復雜，立法工作者本身也不可能具備各個方面的專業(yè)技術(shù)知識，尤其是一些專業(yè)性、技術(shù)性很強的專項立法。因此，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家參與立法已是常態(tài)做法。現(xiàn)在，全國人大常委會和省、直轄市、自治區(qū)人大常委會都普遍建立了立法咨詢員制度或者設(shè)立了專家咨詢庫，邀請專家學者擔任立法咨詢員，這使得專家學者在立法中具有了較大的“話語權(quán)”。專家學者知識面廣，議事能力強，不是立法的直接利益相關(guān)方，既可以從專業(yè)的角度為立法提供智力支持，也可以從“去利益化”的立場為立法提供社會理性和良知的參考。但是在立法實踐中存在的一些問題不容忽視：專家學者是一個特定的群體，與社會普通公眾聯(lián)系不多，不一定能夠完全代表普通公眾的利益和社會的廣泛共識；立法咨詢員主要以法學專家為主，因而對經(jīng)濟、政治、社會、文化等其他領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娐犎〉貌粔虺浞郑徊糠謱＜覍W者還可能是特定利益群體的代言人，其立場需要甄別。

八、新聞媒體

在互聯(lián)網(wǎng)+時代，新聞媒體是社會的瞭望哨，也是社會輿論的引導者。面對厚厚的法律法規(guī)草案文本，普通公民既看不過來，也難以看出門道，這就需要新聞媒體的敏銳發(fā)現(xiàn)和通俗轉(zhuǎn)達。然而，有的新聞媒體為了吸引眼球，或者因為記者法律功底不夠，在對法律法規(guī)草案的報道中時不時出現(xiàn)斷章取義的行為，一番熱炒、熱評后才發(fā)現(xiàn)擺了烏龍。有的甚至因為媒體誤讀，影響到法律法規(guī)的出臺或執(zhí)行。因此，引導博弈、呈現(xiàn)爭議是媒體的職責，更需要媒體及時理性、客觀準確、生動形象地去解讀法律法規(guī)草案。