進(jìn)入新世紀(jì)以來，歐盟憲法危機(jī)、歐債危機(jī)、難民危機(jī)接踵而至，而以2016年的英國退歐公投為標(biāo)志，歐盟及歐洲一體化進(jìn)程受到了最為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和沖擊。歐盟在面對一系列危機(jī)過程中的各類因應(yīng)之舉，對其內(nèi)部治理和外部關(guān)系均有直接的指引作用，并對中歐關(guān)系產(chǎn)生了不可忽視的影響。

新世紀(jì)以來多重危機(jī)對歐盟的挑戰(zhàn)

作為影響力和利益鏈遍布全球的行為體，自進(jìn)入新世紀(jì)以來，歐盟受到了多個危機(jī)的連續(xù)沖擊。

首先，總體實力相對下降。一方面，歐盟的經(jīng)濟(jì)實力相對萎縮。當(dāng)前無論從橫向比較的空間維度或縱向比較的歷史維度來看，歐盟的綜合實力已經(jīng)處于下滑狀態(tài)。歐盟2008年的經(jīng)濟(jì)總量為19.029萬億美元，2009年則急劇下降到17.02萬億美元，2017年雖回升至17.74萬億美元，但如將已進(jìn)入退歐進(jìn)程的英國排除在外，則歐盟27國的經(jīng)濟(jì)總量不足15.12萬億美元。在自身實力發(fā)生顯著退縮的情況下如何理解并應(yīng)對日益強(qiáng)大的中國，成為歐盟迫切而重要的戰(zhàn)略議題。另一方面，歐盟凝聚力顯著趨弱。2016年英國舉行全民退歐公投，歐盟面臨著一體化啟動以來的最大挫折。這將使得歐盟作為世界經(jīng)濟(jì)力量的資源和規(guī)模進(jìn)一步弱化。英國退歐不僅挑戰(zhàn)了存在40余年的一體化發(fā)展模式，也翻轉(zhuǎn)了歐盟建設(shè)“更緊密聯(lián)盟”的發(fā)展進(jìn)程。

其次，全球治理效能下降。隨著國際力量對比的巨大變化以及歐盟國際地位的相對衰落，歐盟在全球治理領(lǐng)域的政策實踐效能也顯著下降。以應(yīng)對氣候變化為例，2009年哥本哈根氣候大會使得歐盟氣候外交戰(zhàn)略遭到諸多國家的抵制與拋棄，長期以來充任全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的歐盟成為被邊緣化的角色。此后，盡管歐盟在氣候治理領(lǐng)域仍持續(xù)推進(jìn)戰(zhàn)略調(diào)整與改革，但爭奪話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)的條件已經(jīng)不復(fù)存在。除氣候外交領(lǐng)域之外，歐盟在推進(jìn)全球貿(mào)易自由化、化解中東和北非難民危機(jī)等領(lǐng)域的外交舉措也受到前所未有的考驗，甚至在伊朗核協(xié)議等方面取得的既定成就也受到美國外交政策逆轉(zhuǎn)的沖擊。事實上，歐盟的全球治理觀念廣為人知，但卻并未深入人心，這是歐盟最為突出的戰(zhàn)略困境。

最后，伙伴關(guān)系面臨挑戰(zhàn)。歐盟所處的國際環(huán)境的變化、尤其是歐美伙伴關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化是其面臨的主要外部危機(jī)。特朗普就任后大幅調(diào)整美歐之間的貿(mào)易、安全關(guān)系，強(qiáng)硬的單邊主義政策對歐盟形成了巨大的壓力。在貿(mào)易方面，特朗普以貿(mào)易逆差、國家安全為由對歐盟鋼鋁等產(chǎn)品加征巨額關(guān)稅，使得歐盟推崇的全球貿(mào)易自由化和規(guī)制化受到挫折。在安全合作方面，特朗普治下的美國強(qiáng)勢要求盟友分擔(dān)更多責(zé)任，引發(fā)歐盟反感并加深了歐美之間的裂痕。此外，特朗普政府對歐洲一體化進(jìn)程采取了對抗舉措，突破了戰(zhàn)后美國歷屆政府均支持歐洲一體化的對歐政策邏輯。在民粹主義思潮推動下，美國政府采取強(qiáng)硬手段對歐盟施壓，這樣的舉動毫無疑問正在破壞以互信為基礎(chǔ)的歐美同盟關(guān)系。

歐盟應(yīng)對危機(jī)的系列政策調(diào)整

多重危機(jī)的發(fā)生與沖擊，并不能徹底否定歐盟在創(chuàng)造并維護(hù)區(qū)域合作、推動并保持經(jīng)濟(jì)繁榮、組建并提升貿(mào)易實力等各方面的成就及示范效應(yīng)。如何設(shè)計并推行行之有效的調(diào)整政策來應(yīng)對多重挑戰(zhàn)，既需要肯定自身的成就，也需要反思危機(jī)的根源，更需要展望未來的前景，而其中最為核心的則是維護(hù)歐盟的團(tuán)結(jié)。

（一）重塑歐盟政治自信

2016年6月，歐盟公布了名為《共同愿景、共同行動：歐盟共同外交與安全戰(zhàn)略》的政治文件，認(rèn)為歐盟的主要目標(biāo)是在內(nèi)部確認(rèn)共同威脅并尋求政策平衡，探索將確認(rèn)成員國“意愿聯(lián)盟”與歐盟協(xié)調(diào)作為主要決策和行動方式的可行性。同時該文件為歐盟外交政策確定了團(tuán)結(jié)、融入、責(zé)任和伙伴關(guān)系等四個原則與建設(shè)“歐盟的安全、歐盟國家與社會的復(fù)原力、一體化的沖突和危機(jī)應(yīng)對舉措、合作的地區(qū)秩序以及面向21世紀(jì)的全球治理”等重要目標(biāo)。次年3月，歐盟委員會發(fā)布《歐盟未來白皮書》，為歐盟發(fā)展設(shè)置了“成員國延續(xù)現(xiàn)狀、強(qiáng)化統(tǒng)一市場、建設(shè)多速歐洲、特定領(lǐng)域開展高效合作、推進(jìn)一體化”等五種發(fā)展圖景。與《白皮書》的發(fā)布相同步，歐盟對外行動署發(fā)布《歐盟六十年》公告指出：“國際體系的規(guī)制基礎(chǔ)正受到廣泛質(zhì)疑，歐盟將會在維護(hù)、增強(qiáng)和擴(kuò)大全球秩序方面扮演一個不可或缺的角色。”上述政治文件遵循的邏輯是，歐盟將強(qiáng)化內(nèi)部治理和構(gòu)建對外關(guān)系作為應(yīng)對危機(jī)、強(qiáng)化一體化進(jìn)程的兩大重要目標(biāo)。

（二）重啟“多速歐洲”計劃

為深化認(rèn)知國家之間一體化程度的差異狀態(tài)并維護(hù)歐盟的存續(xù)、夯實歐洲一體化進(jìn)程、緩解民粹主義浪潮和英國退歐的沖擊，歐盟提出了“多速歐洲”的口號。按照歐盟領(lǐng)導(dǎo)人特別是德法等國領(lǐng)導(dǎo)人的觀點，“多速歐洲”通過“選擇性退出”、“強(qiáng)化合作”和“開放式協(xié)調(diào)”等路徑，認(rèn)可不同成員國接受一體化機(jī)制的程度差異，由此確保歐盟機(jī)制的吸引力與成員國之間自主程度的平衡。早在20世紀(jì)90年代，關(guān)于一體化發(fā)展方向的爭論之中就曾出現(xiàn)“多速歐洲”的倡議。歐盟對于英國特殊訴求的許可與包容亦是“多速歐洲”的具體體現(xiàn)。但此后的英國退歐公投及談判說明，這一傳統(tǒng)的“多速歐洲”解決方案由于英國和歐盟內(nèi)外部條件的變化，也由于英國政府公投時機(jī)選擇和宣傳不力等因素的影響，未能達(dá)到預(yù)期的效果。可見，“多速歐洲”之成效的決定因素是復(fù)雜而廣泛的。未來的“多速歐洲”留給成員國在不同政策領(lǐng)域接受不同程度的一體化機(jī)制的權(quán)力，這意味著全面一體化的步伐將會放慢，而部分功能領(lǐng)域的一體化則會加強(qiáng)，甚至成為歐盟的主要發(fā)展支柱，換言之，功能性的一體化將是近期歐盟發(fā)展的主導(dǎo)理念。

（三）推進(jìn)歐盟防務(wù)建設(shè)

歐盟認(rèn)識到，明確的邊境和穩(wěn)固的安全是維護(hù)歐盟自由與繁榮的前提條件，歐盟必須構(gòu)建起防范恐怖襲擊的力量，并在必要時將其投射到歐盟之外的區(qū)域。當(dāng)前歐盟內(nèi)部普遍認(rèn)為，英國退歐是歐盟發(fā)展獨立防務(wù)的良好契機(jī)：一方面，對防務(wù)建設(shè)并無實質(zhì)性貢獻(xiàn)的英國退出歐盟，不會導(dǎo)致歐盟防務(wù)建設(shè)遭遇重大損失；另一方面，在英國退出歐盟之后，其他歐盟成員國將會積極踐行一體化機(jī)制，以此來證明它們對防務(wù)建設(shè)的嚴(yán)肅態(tài)度。此外，歐盟認(rèn)為強(qiáng)化防務(wù)能力建設(shè)也是有效維護(hù)歐美伙伴關(guān)系的關(guān)鍵路徑?；谏鲜鲈?，自英國退歐啟動以來，歐盟在建設(shè)獨立防務(wù)方面也明顯加快了步伐。

（四）強(qiáng)化對外貿(mào)易關(guān)系

對外貿(mào)易是歐盟作為世界重要力量的關(guān)鍵支撐條件，也是歐盟維系自身生存及國際影響力的首要目標(biāo)。重新界定歐盟與第三國之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系，成為歐盟調(diào)整對外關(guān)系的主要政策思路之一。繼2017年7月歐盟與日本達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定之后，歐盟與加拿大的自由貿(mào)易協(xié)定也于2017年9月起生效。歐盟強(qiáng)化對外貿(mào)易的政策調(diào)整，還體現(xiàn)在貿(mào)易政策與其它外交政策的協(xié)調(diào)與配合。特朗普政府上臺以來，歐美之間就貿(mào)易平衡問題的觀念裂痕愈益明顯，歐盟對美國的威脅性貿(mào)易政策采取了針鋒相對的回應(yīng)立場，與歐盟在其他關(guān)鍵國際議題上的對美政策相呼應(yīng)，形成明確的回應(yīng)式抗衡政策基調(diào)。

歐盟對華認(rèn)知與政策調(diào)整

歐盟需要通過構(gòu)建國際合作關(guān)系來實現(xiàn)其外交戰(zhàn)略目標(biāo)，尤其是在歐盟自身遭遇多重危機(jī)、美國推行“美國優(yōu)先”和“單邊主義”的背景下，穩(wěn)定發(fā)展中歐關(guān)系對于歐盟實現(xiàn)其外交戰(zhàn)略而言至關(guān)重要。

（一）歐盟對華認(rèn)知的角色定位

在新世紀(jì)以來的多重危機(jī)沖擊之下，歐盟因為緩慢的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度和相對滯后的外交與安全合作而難以成為“全球性歐洲”，中國則通過不斷深化擴(kuò)展的國際合作網(wǎng)絡(luò)以及持續(xù)上升的國家實力而日益彰顯全球影響力，中歐關(guān)系出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化。2016年《歐盟對華新戰(zhàn)略要素》文件指出，中歐雙方?jīng)Q策者對中歐關(guān)系的意義和目標(biāo)的認(rèn)知是中歐伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)；未來5年將推動雙邊投資，并將與中國通過緊密合作來解決雙邊、多邊國際沖突和外交重點問題。在經(jīng)歷退歐公投的沖擊之后，歐盟暫時遏制了歐洲范圍內(nèi)民粹主義的勢頭，政治信心有所恢復(fù)的歐盟在調(diào)高對華戰(zhàn)略期待的同時，也對中國的角色定位做了更多限定。同時，歐盟仍將中國視為重要的合作伙伴，并且堅信歐盟仍掌握著影響和塑造未來中國走向的能力。

（二）歐盟對華政策的調(diào)整

歐盟既看重與中國的合作潛力，又對中國的實力上升感到不適應(yīng)，在政策實踐中，歐盟成員國加強(qiáng)了同中國的經(jīng)貿(mào)合作，而歐盟機(jī)構(gòu)和部分官員則扮演了平衡者的角色，并對中國的發(fā)展和政策持有警惕心態(tài)?？傮w來看，歐盟對華政策調(diào)整集中體現(xiàn)在三個層面上。

第一，在全球治理層面上界定中歐關(guān)系。隨著中國國家力量的增強(qiáng)，歐盟對中國在全球治理領(lǐng)域內(nèi)合作的目標(biāo)亦已發(fā)生轉(zhuǎn)變，從最初將中國作為治理“客體”納入其主導(dǎo)的國際治理體系，逐漸演變?yōu)閷⒅袊鳛槿蛑卫淼摹爸黧w之一”及主要伙伴，通過加強(qiáng)接觸來影響中國的對外政策，要求中國在承擔(dān)更多責(zé)任的基礎(chǔ)上參與全球治理，應(yīng)對全球挑戰(zhàn)。歐盟在2016年外交與安全戰(zhàn)略中提出了歐盟、美國、中國并列為“G3”的概念，意味著歐盟認(rèn)可中國是世界上最為重要的力量之一，并希望通過中美歐三方力量等級的框定來重新鼓舞歐盟作為世界力量的信心，同時以自主戰(zhàn)略的方式來界定歐盟的世界地位。但危機(jī)之下的歐盟仍難以全面而充分地了解并接受中國的對外政策及國際影響，而是以提高警惕、加強(qiáng)防備、擇題發(fā)揮的方式來調(diào)整對華政策。

第二，在中歐雙邊層面調(diào)整中歐關(guān)系。在2016年《歐盟對華新戰(zhàn)略要素》文件中，歐盟為發(fā)展中歐伙伴關(guān)系設(shè)定了四個主要目標(biāo)：首先是促進(jìn)歐盟在中國市場上的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)利益，其次是促進(jìn)中國社會開放，再次是鼓勵中國深度融入市場經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易體系，最后是與中國共同推進(jìn)有效多邊主義，強(qiáng)化歐盟作為世界行為體的地位。但從戰(zhàn)略設(shè)計層面看，歐盟將強(qiáng)化合作視為發(fā)展未來中歐關(guān)系的主線，但目前尚缺乏將這一對華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為政策實踐的可操作路徑，同時，面對中國積極推進(jìn)的“16+1”對歐合作框架，歐盟依然缺乏相應(yīng)的聯(lián)系機(jī)制，更缺乏將對華戰(zhàn)略同歐盟內(nèi)部調(diào)整對接的相應(yīng)規(guī)劃。

第三，在歐盟成員國家層面發(fā)展中歐關(guān)系。歐債危機(jī)爆發(fā)以來，歐盟成員國同中國加強(qiáng)了雙邊經(jīng)濟(jì)合作，并在強(qiáng)調(diào)雙邊合作的共同基礎(chǔ)之上呈現(xiàn)出差異化競爭的政策態(tài)勢。如果說退歐談判進(jìn)程中的英國希望通過對華經(jīng)濟(jì)、教育交流等方式維系其“全球化英國”的角色，法國則將企業(yè)投資及推動貿(mào)易作為對華政策的重點，而德國希望獲得中國對德國乃至歐盟的多邊外交立場的支持。在危機(jī)影響深遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢的客觀壓力之下，部分歐盟國家的對華政策仍難以擺脫保護(hù)主義的牽制。相比較于中東歐國家積極對接中國“一帶一路”的合作立場，英法德等西歐國家則體現(xiàn)出既期盼強(qiáng)化雙邊合作、又防備自身利益流失的矛盾心態(tài)。

明晰對歐政策并推動雙邊關(guān)系穩(wěn)定和發(fā)展

盡管歐盟的對華政策調(diào)整存在著顯著的消極成分，中國仍然應(yīng)基于國際形勢變化和自身外交立場采取積極的對歐合作政策，以形成中歐關(guān)系發(fā)展的有利格局。

第一，加深全球治理層面的中歐相互戰(zhàn)略依存，增強(qiáng)合作。自歐盟各類危機(jī)連續(xù)發(fā)生以來，中國篤定堅持經(jīng)濟(jì)全球化與歐洲一體化的外交立場。比之于特朗普政府對歐盟外交及歐美關(guān)系的沖擊舉措，中國堅持作為“世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者”的國際角色，支持歐洲一體化和《巴黎氣候協(xié)定》，堅持通過政治外交方式解決沖突問題，成為歐盟有力的外部支持。正如歐盟委員會主席容克所言，“保持建設(shè)性是中歐伙伴關(guān)系的力量所在……中歐共同努力將使世界變得更加堅強(qiáng)”。在美國受到民粹主義推動而采取單邊政策的情勢下，中國與歐盟在維持多邊主義、推進(jìn)全球治理層面的戰(zhàn)略依賴顯著增強(qiáng)。比如，中國與歐盟均積極通過開展“中歐非”等多邊合作來解決非洲移民、反恐和發(fā)展等方面的問題；又如，中國與歐盟均對特朗普政府強(qiáng)行退出并破壞伊朗核協(xié)議框架的單邊行為持批評立場。從全局觀之，中歐雙方在全球治理領(lǐng)域存在廣泛的共識，這是穩(wěn)定當(dāng)前國際社會可持續(xù)發(fā)展的主要動力。

第二，穩(wěn)定中歐雙方角色的健康定位。在關(guān)于中歐雙方角色定位的問題上，中國更傾向于將彼此界定為協(xié)同處理全球重大問題的合作伙伴。正因為如此，中國對歐盟在其全球戰(zhàn)略中將中美歐三方并列為“G3”的提法并未給予正面回應(yīng)。反觀歐盟，系列危機(jī)的發(fā)生和延續(xù)，導(dǎo)致中國民眾對既有的歐盟角色評價出現(xiàn)持續(xù)下跌，歐盟作為“經(jīng)濟(jì)巨人”的力量出現(xiàn)萎縮，而作為“政治侏儒”的角色則更趨固化。當(dāng)前歐盟忙于應(yīng)對內(nèi)部多重危機(jī)沖擊、疲于抗衡美國單邊政策挑戰(zhàn)、疏于回應(yīng)中國合作意愿的狀態(tài)，也會使其在中歐戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系中的地位受到影響，進(jìn)而坐失中歐關(guān)系發(fā)展的良好時機(jī)。為此，實現(xiàn)雙方相互角色定位的健康穩(wěn)定，對中歐關(guān)系發(fā)展有利。

第三，使經(jīng)濟(jì)合作成為穩(wěn)定中歐關(guān)系的核心支柱。在全球經(jīng)濟(jì)趨勢放緩的宏觀環(huán)境下，持續(xù)平穩(wěn)增長的中國經(jīng)濟(jì)與初步復(fù)蘇的歐盟經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了更為強(qiáng)勁的合作需求。經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)在事實上成為穩(wěn)定中歐關(guān)系的核心支柱，但同時也受到中歐雙方對“互惠性”和“公平競爭”等議題的立場分歧所帶來的挑戰(zhàn)。中歐雙方在觀念與利益競爭加劇的同時，務(wù)實與平等合作的機(jī)會也相應(yīng)增加，其重要性也在上升。但歐盟如何看待中國同歐盟次區(qū)域國家的合作，主要取決于歐盟對中國的戰(zhàn)略認(rèn)知以及決定這些認(rèn)知的根本因素。在今后的中歐關(guān)系中，由于歐盟對中國的戰(zhàn)略誤解仍具有較廣泛的生存土壤和影響空間，如何破除這一限制中歐關(guān)系發(fā)展的重大干擾源，也是在以經(jīng)濟(jì)合作穩(wěn)定中歐雙邊關(guān)系發(fā)展時需要考慮的重要問題。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，歐盟所面臨的多重危機(jī)既是對歐盟自身功能缺失的暴露，同時也是歐盟機(jī)制改革與能力建設(shè)的機(jī)遇窗口。面對國家綜合實力特別是國際責(zé)任能力和意識穩(wěn)步增長的中國，歐盟的對華政策將受到歐強(qiáng)中弱的歷史慣性思維、美強(qiáng)歐弱的西方政治格局、勢強(qiáng)策弱的危機(jī)治理現(xiàn)狀的影響，因而可能呈現(xiàn)出短暫而有限的波動與震蕩，需要中歐雙方尤其是歐盟方面從全局出發(fā)，理解并執(zhí)守中歐關(guān)系的結(jié)構(gòu)及方向。對于一個有全球抱負(fù)的歐盟來說，當(dāng)前所面臨的多重危機(jī)既是其必須全面調(diào)整政策的壓力，亦是創(chuàng)造并利用各種機(jī)遇的動力，而推進(jìn)與發(fā)展中歐關(guān)系，則是其成功應(yīng)對危機(jī)、進(jìn)而把握機(jī)遇的合理途徑。