陳雷

從憲法到監(jiān)察法

憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。憲法是我國(guó)制定其他法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù)，包括了刑法、刑事訴訟法、監(jiān)察法等由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的法律、決定和立法解釋。如果說(shuō)，憲法是母法的話，那么，包括監(jiān)察法在內(nèi)的其他法律就是子法。

修改憲法是國(guó)家政治生活中的一件大事，是事關(guān)全局的重大立法活動(dòng)。本次修改憲法的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，將深化監(jiān)察體制的改革成果入憲，將原有的行政監(jiān)察體制確立為國(guó)家監(jiān)察制度，作為我國(guó)政治制度和法律制度的重要組成部分。

第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于2018年3月11日通過(guò)了憲法修正案，緊接著3月20日又通過(guò)了監(jiān)察法。憲法修正案涉及監(jiān)察體制改革的立法共有15個(gè)憲法條文，主要內(nèi)容涉及監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、產(chǎn)生和組成，主要領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的工作關(guān)系，上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)等。根據(jù)憲法制定的監(jiān)察法有九章，內(nèi)容包括總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國(guó)際合作、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，共69條。

從機(jī)構(gòu)定位到制度地位

目前，在我國(guó)法律體系中，憲法確立的我國(guó)新時(shí)代監(jiān)察制度的主要內(nèi)容，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是明確了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)法律性質(zhì)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。憲法第一百二十三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。”第一百二十五條還規(guī)定了“中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”。

二是確立了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位。憲法第一百二十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)?！钡谌龡l第三款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”第一百二十六條規(guī)定了“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)”。憲法第六十七條第六項(xiàng)和第一百零四條還分別規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。此外，憲法第一百二十四條第三款規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)主任每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆?！钡诹l、第六十三條和第一百零一條第二款分別對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任的選舉和罷免作出規(guī)定。

三是確立了上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系原則。憲法第一百二十五條第二款規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作?！?/p>

四是確立了獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察工作原則，憲法第一百二十七條第一款規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?/p>

五是明確了與司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的相互配合、相互制約的辦案原則。憲法第一百二十七條第二款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！?/p>

六是確立了監(jiān)察職責(zé)法定的原則。憲法第一百二十四條第四款規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！边@是授權(quán)立法，制定監(jiān)察法，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)的重要憲法依據(jù)。

從工作原則到法律原則

根據(jù)我國(guó)憲法制定的監(jiān)察法，其立法的主要特點(diǎn)：

一是職能特色明顯，法律調(diào)整的范圍和對(duì)象明確。監(jiān)察法第三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！痹摲ǖ谑鍡l具體規(guī)定了六類的監(jiān)察對(duì)象。

二是確立了監(jiān)察工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則和監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想。如監(jiān)察法第二條規(guī)定：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制?！?/p>

三是將憲法確立的監(jiān)察制度及監(jiān)察工作原則進(jìn)一步細(xì)化在監(jiān)察法中。如監(jiān)察法第四條規(guī)定的獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)和相互配合、相互制約的工作和辦案原則，第七條規(guī)定的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和設(shè)立地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)條款，第八條規(guī)定的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組成、人員任免、任期，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督條款，第九條地方各級(jí)委員會(huì)的產(chǎn)生、組成、人員任免、任期，以及對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督的“雙負(fù)責(zé)、雙監(jiān)督”條款，第十條規(guī)定的監(jiān)察委員會(huì)工作的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系條款，均直接體現(xiàn)了憲法的內(nèi)容和精神。

四是將憲法和其他法律已經(jīng)確立的適用法律原則、刑事政策等內(nèi)容融入監(jiān)察法中。如該法第五條規(guī)定，“國(guó)家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，在適用法律上一律平等；權(quán)責(zé)對(duì)等，從嚴(yán)監(jiān)督；懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”等。

五是將監(jiān)察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期工作實(shí)踐中形成的有效工作原則上升為法律原則。如該法第一條規(guī)定的“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。第六條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察工作堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐敗；深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力；加強(qiáng)法治道德教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制?！?/p>

六是借鑒、吸納并消化了其他法律，主要是刑事訴訟法、刑法等法律的相關(guān)內(nèi)容。如監(jiān)察法第十七條規(guī)定的指定管轄原則，第十八條規(guī)定的收集、調(diào)取證據(jù)和調(diào)查保密原則，第二十條訊問(wèn)涉嫌職務(wù)犯罪被調(diào)查人條款，第二十一條詢問(wèn)證人條款，第二十二條留置條件條款，第二十三條查詢、凍結(jié)涉案單位和個(gè)人存款、匯款、債券、股票、基金等財(cái)產(chǎn)條款，第二十四條搜查條款，第二十五條調(diào)取、查封、扣押涉嫌違法犯罪財(cái)物等及其程序條款，第二十六條勘驗(yàn)檢查條款，第二十七條鑒定條款，第二十八條技術(shù)調(diào)查條款，第二十九條在逃被調(diào)查人通緝條款，第三十條限制出境條款，第三十一條投案自首、立功和認(rèn)罪認(rèn)罰條款，第三十二條揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人職務(wù)違法犯罪行為條款，第三十三條訴訟證據(jù)使用條款，第三十四條線索移送條款，第三十五條管轄移送條款，第四十條全面收集證據(jù)和禁止非法收集證據(jù)條款，第四十一條采取訊問(wèn)、留置、搜查等各項(xiàng)調(diào)查措施的基本程序和全程錄音錄像條款，第四十三條留置時(shí)限及其延長(zhǎng)，以及留置措施不當(dāng)及時(shí)解除條款，第四十四條采取留置措施后通知家屬和單位，以及留置期限折抵刑期條款，第四十五條第四款對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)審查、提起公訴條款，第四十六條對(duì)違法和犯罪贓物分別處置原則條款，第四十七條檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送案件采取刑事訴訟強(qiáng)制措施、審查起訴，以及退回補(bǔ)充調(diào)查條款，第四十八條適用被調(diào)查人逃匿或死亡的違法所得沒(méi)收程序條款等。

七是原行政監(jiān)察法較為成熟的條款得以保留，或基本保留，或相關(guān)內(nèi)容整合到監(jiān)察法條款內(nèi)容中。如行政監(jiān)察法第三條規(guī)定的“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。第八條規(guī)定的“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員。監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員實(shí)行統(tǒng)一管理，對(duì)派出的監(jiān)察人員實(shí)行交流制度”。第十七條規(guī)定的“上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)；必要時(shí)也可以辦理所轄各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)。監(jiān)察機(jī)關(guān)之間對(duì)管轄范圍有爭(zhēng)議的，由其共同的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)確定”。第二十四條第一款規(guī)定的“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有下列情形之一的，可以作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議：（一）違反行政紀(jì)律，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除處分的；（二）違反行政紀(jì)律取得的財(cái)物，依法應(yīng)當(dāng)沒(méi)收、追繳或者責(zé)令退賠的?！鄙鲜鰲l款分別體現(xiàn)在監(jiān)察法第四條第一款、第十二條、第十六條第三款、第十七條第一款、第四十五條第二款、第四十六條條款內(nèi)容中。

八是立法突破，并與國(guó)際反腐先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)接軌。如監(jiān)察法第十五條規(guī)定的對(duì)公職人員的監(jiān)察范圍（即6項(xiàng)監(jiān)察對(duì)象）比刑法規(guī)定的“國(guó)家工作人員”的范圍更廣，也更加具體、明確。根據(jù)刑法第九十三條規(guī)定：“本法所稱國(guó)家工作人員，是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論?！倍罁?jù)監(jiān)察法第十五條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：(一)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照公務(wù)員法管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；(三)國(guó)有企業(yè)管理人員； (四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員?！北O(jiān)察法對(duì)“公職人員”的法律界定，既突破了刑法第九十三條對(duì)“國(guó)家工作人員”的界定范圍，也突破了公務(wù)員法涵蓋公務(wù)員的范圍。而“公職人員”作為國(guó)際通行的法律概念，第一次在我國(guó)的立法中得到體現(xiàn)，比原有的立法更為科學(xué)，更加接近“行使公權(quán)力”的職能特征。此外，我國(guó)監(jiān)察法第十五條規(guī)定與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第二條規(guī)定的“公職人員”定義、內(nèi)容和范圍的立法精神也十分契合。

九是立法創(chuàng)新，將近些年紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)踐總結(jié)出來(lái)的辦案工作經(jīng)驗(yàn)和做法以立法的方式固定下來(lái)。如監(jiān)察法第三十六條、第三十七條、第三十八條和第三十九條規(guī)定的問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理、立案程序機(jī)制，第四十三條和第四十四條規(guī)定的留置程序，第四十五條對(duì)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果的處置程序，第四十九條規(guī)定的不服監(jiān)察處理決定的申請(qǐng)復(fù)審程序，第五十條、第五十一條和第五十二條規(guī)定對(duì)反腐敗國(guó)際追逃追贓工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織協(xié)調(diào)程序，以及第六十五條規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違紀(jì)違法行為的法律責(zé)任程序等。