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        創(chuàng)新我省“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”融資機制

        2018-11-17 04:01:45李一花張念明
        山東人大工作 2018年5期
        關(guān)鍵詞:財產(chǎn)稅直接稅市民化

        □李一花 張念明

        黨的十八屆三中全會提出要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,黨的十九大提出要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線下,加快推進“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”是我省穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的黃金結(jié)合點,是新舊動能有序轉(zhuǎn)換的重要支撐。

        一、我省推動“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的目標和挑戰(zhàn)

        (一)總體目標。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)提出,到2020年我國要解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn),在此總體要求下,我省《2014—2020新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出,到2020年要實現(xiàn)700萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn),實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率62%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率52%的基本目標。加快推進“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”已成為我省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要施政方略。

        (二)挑戰(zhàn)之一:人往哪里去?推進“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”面臨兩大難題:一是人往哪里去;二是錢從何處來?對于第一個問題,2016年《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》做出了明確的回答。山東半島城市群要構(gòu)建“兩圈四區(qū)、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展”的總體格局,以都市圈(區(qū))為主要載體,統(tǒng)籌推進人口市民化。濟南、青島邁入特大城市行列,臨沂、煙臺、淄博、濟寧、濰坊進一步壯大規(guī)模,棗莊、威海、德州等8個城市發(fā)展成為大城市。

        (三)挑戰(zhàn)之二:錢從何處來?當前,各界對市民化公共成本的測算結(jié)果不一,我們以《國家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》項目為標準,測算的市民化人均公共成本大致在10萬元左右。由于城市基本公共服務(wù)水平不同,各市有所不同,濟南市9萬元、青島市11萬元、一般地級市為7萬元左右。當前我國經(jīng)濟進入新常態(tài),財政收支壓力大、財政赤字水平高、地方債券規(guī)模有限,如何創(chuàng)新市民化的資金來源成為亟待解決的難題。

        與市民化面臨資金難題密切相關(guān),從農(nóng)民工的角度,其在城鄉(xiāng)間的流動也表現(xiàn)出動態(tài)化、復雜化的特點。一方面,部分農(nóng)民工存在留城意愿和能力不足的問題;另一方面,意愿落戶城市存在供需不匹配問題。由此出現(xiàn)一個值得重視的現(xiàn)象,就是近幾年農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移速度出現(xiàn)下降,農(nóng)民工在城市間的流動出現(xiàn)分化,一線城市、區(qū)域中心城市,人口遷移的供需矛盾更加突出。

        因此,我們認為,我國的城鎮(zhèn)化已走到一個十字路口,地方政府尤其是肩負市民化重要任務(wù)的大中城市能否創(chuàng)新性地解決市民化的資金瓶頸,能否提升城市戶籍的含金量,是關(guān)系到能否激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿湍芊駥崿F(xiàn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”目標的大問題。

        二、發(fā)達國家城市化、市民化的融資之道與啟示

        以美國為例,從建國至1862年的近百年間,美國聯(lián)邦政府推動的城市化依靠的是“土地財政”,土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達到48%。1862年后,聯(lián)邦政府的“土地財政”才逐漸被地方政府的財產(chǎn)稅所代替。美國的“土地財政”之所以能切換到“稅收財政”,靠的是聯(lián)邦政府在放棄土地收益的同時地方政府開征財產(chǎn)稅,在社會公眾稅負不變的情況下,實現(xiàn)了財政收入在不同政府間的切換。

        當然,開征財產(chǎn)稅或增加直接稅并不容易,這是因為在所有的稅種中,財產(chǎn)稅、個人所得稅等最能引起納稅人的“稅痛”。從歷史上看,發(fā)達經(jīng)濟體為了建立起以直接稅為基礎(chǔ)的政府信用,無不經(jīng)歷了漫長痛苦的社會動蕩。如英國和德國個人所得稅的建立均長達80年之久。因此,直接稅與間接稅的選擇,并非僅是哪種稅收模式更有效率、更公平的問題。不同稅收模式間也不是簡單的數(shù)量替換。征稅的方式?jīng)Q定了國家可能采用的治理方式。

        反觀我國以“土地財政”融資支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式,實際上是一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度。政府通過出售土地未來的增值(70年),為城市公共服務(wù)進行一次性投資融資。相對于“征稅”的方式,通過“出售土地升值”來回收公共服務(wù)投入的效率非常之高,以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資,借助土地的巨大融資能力,地方政府還可以為企業(yè)大幅度的減稅和進行地價補貼。可以說,“土地財政”成為我國地方政府巨大且不斷增值的信用來源,也是我國城市化高速發(fā)展的重要保障。但是,隨著城市儲備開發(fā)土地的減少以及大規(guī)模城市化基礎(chǔ)設(shè)施的完成,“土地財政”會逐漸退出并轉(zhuǎn)變?yōu)楦沙掷m(xù)的增長模式。在我國財政體制縱向不平衡情況下,“土地財政”的轉(zhuǎn)型或退出,涉及到中央與地方財力的重新調(diào)整。在稅收財政還沒有完全建立,尤其是直接稅的作用還沒有充分發(fā)揮的情況下,輕率地拋棄“土地財政”存在很大的戰(zhàn)略風險。我們認為,正確的改革策略應(yīng)當是:隨著城市化水平的提高,“土地財政”逐步轉(zhuǎn)型。在這一過程中,政府主動培養(yǎng)未來的稅源和采用多樣化方式融資,如此逐漸演變到直接稅與間接稅并重,乃至直接稅為主的模式。

        三、以保障房建設(shè)為突破口,創(chuàng)新我省“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”融資機制

        按照我們對市民化公共成本的測算,保障房投入是僅次于基礎(chǔ)設(shè)施投入的第二大成本項目,保障房建設(shè)關(guān)乎農(nóng)民工最基本的生活條件。吸引農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)、提高城鎮(zhèn)戶籍含金量的關(guān)鍵在于提供保障房。以保障房建設(shè)為抓手的市民化融資機制的建議如下:

        (一)對于城市新建部分,維持“土地財政”積累模式。對于城市新開發(fā)、新出讓的土地繼續(xù)實施“土地財政”融資。但需要注意的是,需要將不動產(chǎn)分為投資和消費兩個獨立的市場。區(qū)分兩個市場的主要標準是收入水平和房產(chǎn)的套數(shù)。低收入群體(無房戶或一套房)的目標是消費,而中高收入群體(二套房及以上)的目標是投資。通過將投資市場和消費市場分開,并在不同的市場分別達成不同的經(jīng)濟目標——在投資市場,防止泡沫破裂;在消費市場,確保居者住其屋,以此打破用一個房地產(chǎn)政策同時達成“防止房地產(chǎn)泡沫”和“滿足消費需求”兩個目標。

        (二)鼓勵房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)發(fā)展。我國近幾年已經(jīng)開始大力發(fā)展住房租賃市場,但目前大城市的租售比只有不到2%,這與國際上REITs的收益率一般在6%~8%之間差別太大。因此,REITs落地最大的問題是解決住房租賃企業(yè)的收益率問題。這方面可以通過REITs的結(jié)構(gòu)設(shè)計,適當用一定的政府補貼和購買服務(wù)把收益率提升上去。此外,共有產(chǎn)權(quán)的思路也有助于解決REITs收益率。政府在土地出讓時持有一部分產(chǎn)權(quán),能夠降低房子的成本,提高租售比,滿足不動產(chǎn)證券化對收益率的要求。因此,要加快研究制定鼓勵房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)發(fā)展的優(yōu)惠政策,探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)房,協(xié)調(diào)與指導金融機構(gòu)積極參與,支持住房租賃企業(yè)利用房地產(chǎn)投資信托基金融資。

        (三) 發(fā)行地方專項債券,積極發(fā)揮類金融的作用。省級政府可以向國家申請發(fā)行“資產(chǎn)擔保債”專項債券籌集建設(shè)保障房的資金。由于土地及附著其上的保障房是安全有效的抵押品,因此政府還可以通過定向從社保、養(yǎng)老金、公積金等沉淀資金獲得低息貸款,解決保障房的融資問題。除此之外,應(yīng)該大力發(fā)揮國開行、農(nóng)發(fā)行等開發(fā)性金融機構(gòu)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的作用。

        (四)有條件地開征財產(chǎn)稅。

        對城市中的存量房地產(chǎn),符合征稅條件的可以率先開征財產(chǎn)稅。這包括企事業(yè)單位和商業(yè)機構(gòu)的房地產(chǎn);僑房、公房等永久性產(chǎn)權(quán)房;小產(chǎn)權(quán)房、城中村可以結(jié)合確權(quán)同時開征財產(chǎn)稅;有期限的房地產(chǎn)物業(yè),70年到期后開征財產(chǎn)稅同時轉(zhuǎn)為永久產(chǎn)權(quán);老城區(qū)新增住宅拍賣時就規(guī)定要交財產(chǎn)稅;老城區(qū)及附近新出讓的項目可以縮短期限,如從70年減少到20年或30年,到期后開征財產(chǎn)稅。

        至于保障房的提供,可以采取“先租后售”或“只租不售”兩種不同的形式。從“先租后售”來看,“先租”的好處不僅能照顧到農(nóng)民工的支付能力,大大減輕購房一次性支出負擔沉重的問題,還能夠與現(xiàn)有商品房市場區(qū)隔,方便保障房的管理;“后售”則有利于建設(shè)資金的回收,還能賦予進城農(nóng)民工以持續(xù)增值的財產(chǎn),這有利于未來的房地產(chǎn)征稅。從“只租不售”來看,則需要把購房者應(yīng)享受的公共服務(wù)解決好,當前階段應(yīng)進一步細化和優(yōu)化住房租賃的相關(guān)政策,積極推進符合條件的農(nóng)民工申請和享有租賃住房的各項權(quán)益。

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