廖昌海

（貴州大學(xué) 貴州 貴陽 550025）

由于貴州省推行省直管縣體制時間相對較晚，且當(dāng)前仍處于試點(diǎn)階段，因此貴州省在推行省直管縣體制改革取得一定運(yùn)行效果的同時也存在一些亟待解決的問題。當(dāng)前省直管縣體制改革已成為學(xué)界研究的熱門話題，研究成果頗豐。然而，卻鮮有學(xué)者對貴州省直管縣體制改革進(jìn)行研究。本文從省直管縣體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變的視角對貴州省推進(jìn)省直管縣體制的成績、問題及思路進(jìn)行研究，以期為加快推進(jìn)貴州省直管縣體制改革提供理論參考。

一、貴州省推行省直管縣取得的成績

貴州省推行省直管縣體制以來，先期試點(diǎn)的威寧縣和仁懷市各方面取得重大發(fā)展，尤其是政府職能得到很好轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速，城市面貌為之一新。

（一）政府職能得到很好轉(zhuǎn)變

被確定為首批省直管縣試點(diǎn)縣以來，威寧縣和仁懷市政府職能得到很好轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府已然建立。作為省直管縣，貴州省給予威寧縣和仁懷市極大的權(quán)限，兩縣（市）直接向省委省政府匯報(bào)工作?？梢姡鸵话愕氖泄芸h相比，省直管縣權(quán)限更大，行政效率更高。

財(cái)政方面，相較于市管縣，直管縣不容易造成財(cái)政貧血，如此一來，縣級政府就有更大的財(cái)政支配權(quán)和更多的財(cái)力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；政務(wù)公開方面，省直管縣的政務(wù)更加公開、透明，政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓廣大人民群眾監(jiān)督政府，增強(qiáng)了政府在群眾中的公信力；干部隊(duì)伍素質(zhì)方面，干部都以省直管縣的特殊地位為榮，自覺提升綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷提高服務(wù)群眾的能力；政府組成部門方面，各部門權(quán)責(zé)更加明確清晰，辦事效率更高。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績顯著

被確立為首批試點(diǎn)的省直管縣以來，威寧縣和仁懷市經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著。如仁懷市2012年全市生產(chǎn)總值約為330億元，2013年則為384.46億元，2016年突破500億元大關(guān)，為560.83億元；再如威寧縣2012年全縣生產(chǎn)總值為95.51億元，2016年突破200億元大關(guān)，為215.15億元。兩縣（市）生產(chǎn)總值均排在貴州省各縣前列，2016年仁懷市生產(chǎn)總值排名全省第三，威寧縣排名全省第十七。

威寧、仁懷兩縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠取得如此優(yōu)異的成績，與省直管縣的試行是分不開的。作為省直管縣，兩縣（市）擁有更大的自主權(quán)，能夠制定符合地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃，如威寧縣近年來充分發(fā)揮草海旅游資源優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，提升旅游景區(qū)品位，旅游產(chǎn)業(yè)也成為助推威寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；仁懷市則立足茅臺酒廠，做大做強(qiáng)國酒茅臺，不斷提升其中國酒都的知名度和美譽(yù)度。

（三）城鄉(xiāng)面貌煥然一新

近年來，威寧縣、仁懷市依托省直管縣平臺，加大環(huán)境整治力度，制定一系列制度，打造宜居宜業(yè)的美麗環(huán)境。貴州省環(huán)保廳大力支持省直管縣環(huán)保體制改革，一是下放環(huán)評審批權(quán)限，給予威寧、仁懷兩縣（市）環(huán)保局和市州級環(huán)保局同等職權(quán)和待遇；二是給予項(xiàng)目和資金支持，在省環(huán)保廳的支持下，貴州省2015年啟動了草海生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理工程，計(jì)劃投資約110億元專項(xiàng)資金對草海進(jìn)行治理。

在省及省直各部門的大力支持下，威寧縣和仁懷市環(huán)境極大改善，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。2014年仁懷市成功創(chuàng)辦“國家衛(wèi)生城市”；威寧縣自2015年啟動草海治理工程近三年以來，污染源頭全部切除，草海生態(tài)系統(tǒng)大大改善，退耕還濕成效顯著，水域面積極大擴(kuò)大，據(jù)悉，到2020年草海水域面積將會達(dá)到33平方公里。

二、貴州省推行省直管縣存在的問題

作為首批試點(diǎn)的省直管縣，威寧縣和仁懷市在省政府大力支持下，各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展邁上新臺階，但發(fā)展過程中也存在一些問題。

（一）直管縣政府行政能力不夠高

同市管縣相比，省直管縣雖擁有更大的職權(quán)，但是也肩負(fù)更大的責(zé)任。威寧縣和仁懷市被確立為首批直管縣試點(diǎn)后，省里把原屬于市州的權(quán)力直接下放到縣里，如貴州省環(huán)保廳就將下放給市(州)的9個行業(yè)30項(xiàng)環(huán)評審批權(quán)限全部下放給仁懷市、威寧縣環(huán)境保護(hù)局，這就意味著直管縣要具備市級政府的行政能力。

市管縣在遇重大問題難以解決的時候，還可以向市級政府匯報(bào)，請求市級政府幫助解決，一般都會得到很好解決，然而作為直接向省里匯報(bào)工作的直管縣卻沒有這項(xiàng)待遇，遇到疑難問題必須通過自己想辦法解決，務(wù)必做到打鐵還需自身硬。相較于市級政府而言，直管縣政府無論是平臺、資金還是人才都比較欠缺，尤其是高層次人才匱乏。因此，對于直管縣而言，機(jī)會與挑戰(zhàn)并存，獲得更多權(quán)限的同時也肩負(fù)了相應(yīng)的責(zé)任，無疑，省直管縣的工作難度大大加大了。

（二）省市縣三級政府缺乏有效溝通

由于直管縣直接向省里匯報(bào)工作，省里也將財(cái)政等大權(quán)下放到直管縣，因此，市級政府就容易認(rèn)為直管縣已脫離出市，對直管縣往往缺乏關(guān)懷，任由直管縣“自生自滅”，直管縣有時候也存在自己不屬于市政府的錯誤思想，我行我素，這就使得直管縣和市級政府之間難以有機(jī)對接，對很多工作的開展帶來不利。

直管縣施行以后，由于在省里的位置幾乎等同于市級政府，市縣政府之間交流變少，很難得到市級政府各方面的指導(dǎo)。作為省直管縣，在省級指標(biāo)有限的情況下，需要同市級政府機(jī)構(gòu)共同競爭有限資源，直管縣往往處于劣勢地位，多數(shù)時候競爭不過市級單位，如若沒有省里出面協(xié)調(diào)，直管縣就往往抓不住機(jī)會，得不到急需的資源。同時，對于市里面的資源，由于直管縣的特殊性質(zhì)，往往很難與其他市管縣得到同等待遇甚至根本沒有直管縣的指標(biāo)，一旦錯過了省里的資源結(jié)果就是兩頭空。

（三）直管縣干部晉升遭遇瓶頸

干部晉升至關(guān)重要，小則關(guān)系到干部個人的個人理想，大則關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其作用不可小覷。省直管縣黨政正職一般高配為副廳級，比市管縣級別更高，然而，其他機(jī)構(gòu)與市管縣是一樣的。由于直管縣直接歸屬省里管理，干部晉升就缺了市級這一廣闊空間，這無疑給廣大干部造成了很多機(jī)會的流失。

就一般的市管縣而言，市級單位往往是干部晉升的常規(guī)空間，很多有能力有思想的市管縣干部通過自身的不斷努力，一般都有機(jī)會進(jìn)入市里施展自己的才能。省直管縣的干部往往就很少有這樣的機(jī)會，對于直管縣干部而言，要想晉升就唯有同市級干部一道競爭省里的職位，對于直管縣干部而言，這是相當(dāng)困難的，因?yàn)槭屑壐刹繜o論是閱歷還是各方面能力都比他們要強(qiáng)得多。因此，直管縣干部晉升困難，進(jìn)而不利于調(diào)動干部工作積極性。

三、加快推進(jìn)貴州省直管縣體制改革的基本思路

貴州省直管縣體制改革要取得長效發(fā)展，必須省市縣三級政府共同發(fā)力，進(jìn)一步加快推進(jìn)體制改革，多措并舉開創(chuàng)貴州省直管縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新局面。

（一）省市縣政府找準(zhǔn)各自的職能定位，共同發(fā)力助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展

政府職能是行政機(jī)關(guān)在管理地方事務(wù)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中所起的作用，政府職能定位的準(zhǔn)確與否直接關(guān)系著各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。省直管縣作為一個新事物，其職能定位更為重要，實(shí)施省直管縣體制，必須對省、市、縣三級政府的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，方能實(shí)現(xiàn)直管縣經(jīng)濟(jì)社會又好又快地發(fā)展，真正嘗到省直管縣體制帶來的甜頭。

實(shí)施省直管縣試點(diǎn)要注意吸收兄弟省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和好的做法。在直管縣的試點(diǎn)過程中，省市縣三級政府要找準(zhǔn)各自的職能定位?？偟膩碚f，省政府的職能是協(xié)調(diào)市縣關(guān)系，最大限度地將權(quán)力下放到直管縣；市級政府要盡可能少地干預(yù)直管縣的發(fā)展問題，盡可能多地鼓勵直管縣積極探索適合地方的發(fā)展戰(zhàn)略；縣級政府要主動作為，充分利用直管縣的平臺和省里給予的特殊權(quán)限，找準(zhǔn)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的思路，推動地方各項(xiàng)事業(yè)邁上新臺階。

（二）直管縣要著力提高干部素質(zhì)，打造高效率型政府

干部素質(zhì)包括業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)，一個地方發(fā)展得怎么樣前景如何很大程度取決于當(dāng)?shù)馗刹康木衩婷埠途C合素質(zhì)。干部素質(zhì)尤其是干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)直接關(guān)系到解決行政事務(wù)的能力，省直管縣必須加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提升干部素質(zhì)，方能利用好直管縣的優(yōu)越平臺，才能提高行政效率，更好地為群眾辦好事實(shí)事。

省直管縣試點(diǎn)工作推行以后，省里要為直管縣搭建高層次人才平臺，鼓勵和吸引高層次人才到直管縣施展才華；直管縣要制定好配套政策，想方設(shè)法使高層次人才來到地方之后能夠留得下來，要改變傳統(tǒng)的給房給錢留人才的老辦法，更加注重在高層次人才的興趣和專長上下功夫。同時，直管縣要加強(qiáng)與高等院校之間的合作，爭取得到高等院校智囊團(tuán)的幫扶，和高校之間互派優(yōu)秀干部掛職，一則使優(yōu)秀干部得到進(jìn)一步鍛煉，二則借助高校精英把脈地方發(fā)展。

（三）完善相關(guān)制度建設(shè)，監(jiān)督政府權(quán)力陽光運(yùn)行

貴州省實(shí)施直管縣體制相對較晚，很多方面還存在很多不足，諸如關(guān)于省市縣三級政府及其組成部門的職能劃分方面、干部晉升方面、對直管縣的監(jiān)督方面等還沒有制定明確的規(guī)章制度。沒有規(guī)矩不成方圓，直管縣的發(fā)展與相關(guān)制度的制定和完善是分不開的，完善符合直管縣實(shí)際的制度建設(shè)務(wù)必盡早盡快。

在直管縣試點(diǎn)工作中，由于對省市縣三級政府及其組成部門之間各自權(quán)限界定不明，往往造成各部門配合不緊密工作不協(xié)調(diào)的困境；直管縣干部晉升沒有相應(yīng)的法律制度，大多數(shù)干部看不到奮斗的前景；直管縣試點(diǎn)后，省里沒有更多的精力監(jiān)督直管縣的權(quán)力運(yùn)行，直管縣有時就會出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行不當(dāng)?shù)那闆r。“我國省管縣改革必須與行政區(qū)域調(diào)整同時進(jìn)行，適當(dāng)減小省的管轄范圍，才可能實(shí)現(xiàn)省對縣的有效管理”①。完善直管縣制度建設(shè)重點(diǎn)要在以上三個方面發(fā)力。

注釋：

①徐繼敏.地方行政體制改革：實(shí)踐、問題與路徑[J].改革與發(fā)展,2012(4):60-64.