■李 靖 鐘積鮮/空軍預(yù)警學(xué)院

一、從公共治理走向社會(huì)治理創(chuàng)新

公共治理是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的反思與超越，公共治理與公共行政存在很大的差異，兩者的理論基礎(chǔ)、工作中關(guān)注的重點(diǎn)以及價(jià)值基礎(chǔ)等都不同。公共治理的理論基礎(chǔ)是網(wǎng)絡(luò)理論以及制度理論，而公共行政的理論基礎(chǔ)是公共政策理論以及政治科學(xué)。另外，公共治理工作證關(guān)注的重點(diǎn)是多元主體的價(jià)值觀以及方法論，而公共行政關(guān)注的焦點(diǎn)是政策的產(chǎn)生、政策的執(zhí)行以及績(jī)效管理?？傊仓卫硎且环N新型的社會(huì)管理模式，改變了傳統(tǒng)公共行政的公共性實(shí)現(xiàn)路徑。

從某種意義上來(lái)說(shuō)，近代以來(lái)社會(huì)治理體系的演進(jìn)其實(shí)就是一個(gè)逐漸走向公共治理的過(guò)程。由傳統(tǒng)公共行政這個(gè)單一主體公負(fù)擔(dān)公共性的實(shí)現(xiàn)功能存在很多不足，傳統(tǒng)公共行政不能充分實(shí)現(xiàn)公共性。因此，公共治理就是將“公共性”的充分實(shí)現(xiàn)寄托于多元主體的行動(dòng)之中，這也是公共治理的基本精神。在現(xiàn)實(shí)情況下，公共治理順應(yīng)了全球化時(shí)代社會(huì)治理發(fā)展的新趨勢(shì)，因此，社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)該將公共治理作為一個(gè)重要理論參照系。

二、公共治理中影響傳統(tǒng)公共行政行為的主要因素

(一)傳統(tǒng)公共行政行為會(huì)受到政策問(wèn)題的影響

在社會(huì)管理之中最基本的管理工具之一就是政策，社會(huì)管理會(huì)受到政策輸出的影響。尤其是在全球化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，政策問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，部分政策問(wèn)題已經(jīng)不是某一個(gè)國(guó)家的個(gè)別問(wèn)題，而是很多國(guó)家都共同存在的問(wèn)題，如：環(huán)境治理、能源問(wèn)題等，這些問(wèn)題就需要共同治理。這樣就在一定程度上打破了以往政策領(lǐng)域的國(guó)家邊界。另外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，人們的生活水平不斷提升，人們的需求也逐漸朝著多元化以及個(gè)性化的趨勢(shì)發(fā)展，同時(shí)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求越來(lái)越高。在這樣的背景下，傳統(tǒng)公共行政僅僅憑借自身的力量難以滿(mǎn)足人們的多樣化的需求，而且提供的服務(wù)也是有限的是，這樣就難以滿(mǎn)足人們提出了服務(wù)要求。最終就會(huì)導(dǎo)致政策水平低下，人們逐漸會(huì)對(duì)傳統(tǒng)公共行政的能力產(chǎn)生懷疑。因此，政策問(wèn)題的復(fù)雜性讓政策水平以及政策要素之間的相互依賴(lài)性越來(lái)越高，這就在很大程度上增加政策制定的難度。

(二)傳統(tǒng)公共行政行為會(huì)受到傳統(tǒng)公共行政工具多樣性的影響

傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理的發(fā)展過(guò)程中新的傳統(tǒng)公共行政管理工具不斷出現(xiàn)。發(fā)展至今，傳統(tǒng)公共行政的社會(huì)管理工具種類(lèi)越來(lái)越多樣，不同的社會(huì)管理工具效果不同。常見(jiàn)的社會(huì)管理工具有：合同、授權(quán)、稅收分享以及公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等。在傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理之中采用的工具從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是中介因素，主要連接著意向與行動(dòng)。實(shí)際上，傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理工具的設(shè)計(jì)以及選擇應(yīng)用經(jīng)常會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。因此，在傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理行動(dòng)之中，要對(duì)各種社會(huì)管理工具的特點(diǎn)進(jìn)行掌握，并且清楚各種社會(huì)管理工具的實(shí)際應(yīng)用范圍，而不是只注重工具性的政策產(chǎn)出。具體來(lái)說(shuō)就是，作為工具的政策本身應(yīng)該包含價(jià)值方面的是內(nèi)容，主要是指：公平以及正義等基本價(jià)值。

另外，傳統(tǒng)公共行政的社會(huì)管理內(nèi)容不是一成不變的，而是隨著社會(huì)的發(fā)展不斷變化的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，傳統(tǒng)公共行政已經(jīng)不再是全權(quán)傳統(tǒng)公共行政以及全能傳統(tǒng)公共行政，“政企分開(kāi)”、以及“政社分開(kāi)”改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期傳統(tǒng)公共行政負(fù)責(zé)管理所有的經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)事務(wù)。現(xiàn)階段，傳統(tǒng)公共行政在管理經(jīng)濟(jì)以及管理社會(huì)事務(wù)時(shí)一定要做到權(quán)責(zé)分明。另外，傳統(tǒng)公共行政在社會(huì)管理中要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況對(duì)傳統(tǒng)公共行政自身的角色以及職能進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變，以此適應(yīng)新情境的變動(dòng)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)力量不斷壯大，傳統(tǒng)公共行政與社會(huì)組織以及非傳統(tǒng)公共行政組織的互動(dòng)與交流越來(lái)越頻繁，傳統(tǒng)公共行政所處的情境也越來(lái)越復(fù)雜。在這種情況下，傳統(tǒng)公共行政必須尋找新的社會(huì)管理工具，如：網(wǎng)絡(luò)、互動(dòng)、分權(quán)以及協(xié)商等志愿性工具。另外，信息共享以及共建伙伴等工具在社會(huì)管理中的應(yīng)用，讓傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理方式更加柔性化?？傊?，傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理行為中在選擇工具時(shí)越來(lái)越傾向根據(jù)社會(huì)管理的具體情況進(jìn)行選擇。

(三)傳統(tǒng)公共行政行為受到組織關(guān)系傳導(dǎo)性的影響

站在公共治理視域下分析社會(huì)管理會(huì)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)公共行政在與市場(chǎng)互動(dòng)以及與社會(huì)互動(dòng)的過(guò)程之中，會(huì)獲取一些新的知識(shí)，從而提升傳統(tǒng)公共行政結(jié)構(gòu)的靈活性，同時(shí)促進(jìn)傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理方式的多樣化。另外傳統(tǒng)公共行政固有的行為模式也會(huì)在一定程度上改變。但是組織間的傳導(dǎo)性功能不會(huì)影響官僚制的核心功能，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬鲜艿絺鹘y(tǒng)公共管理方式的阻礙。如：專(zhuān)業(yè)化導(dǎo)致組織間相互孤立，或者是傳統(tǒng)公共行政合同以及傳統(tǒng)公共行政績(jī)效評(píng)估的制約等，這些情況都會(huì)在一定程度上弱化組織之間的傳導(dǎo)性，從而影響傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理行為的優(yōu)化。

三、傳統(tǒng)公共行政行為的動(dòng)態(tài)過(guò)程以及優(yōu)化

根據(jù)上述介紹可知，傳統(tǒng)公共行政在面臨不同的傳統(tǒng)公共行政問(wèn)題時(shí)要根據(jù)具體的問(wèn)題選擇不同的工具，同時(shí)要根據(jù)組織之間的復(fù)雜性選擇不同的行為方式。其實(shí)傳統(tǒng)公共行政在社會(huì)管理中選擇某種行為方式的過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。想要把握好這個(gè)過(guò)程需要了解傳統(tǒng)公共行政的行為是怎樣的產(chǎn)生的，思考傳統(tǒng)公共行政為什么會(huì)選擇這樣的行為方式，傳統(tǒng)公共行政選擇這樣的行為方式會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，并且在整個(gè)過(guò)程中怎樣優(yōu)化傳統(tǒng)公共行政行為等問(wèn)題。

在分析傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理行為形成過(guò)程的動(dòng)態(tài)分析之中可以采用博弈的視角進(jìn)行分析。《沖突的策略》一書(shū)之中提出：“博弈雙方的利害關(guān)系是相互依存的，博弈雙方之間存在達(dá)成某種共識(shí)的基礎(chǔ)?！毕胍獏f(xié)調(diào)博弈雙方之間的行為，雙方都要對(duì)對(duì)方的行為模式進(jìn)行研究，博弈雙方要進(jìn)行反復(fù)的協(xié)調(diào)與溝通。如果將社會(huì)管理行為中的多元主體看做參與博弈的各方，那么在傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理行為實(shí)施的過(guò)程中，兩兩主體會(huì)逐漸形成雙方博弈的局面。那么在多元主體之間是不是存在博弈關(guān)系呢？研究這一問(wèn)題時(shí)，可以將博弈看成利益與權(quán)力的函數(shù)，這樣就可以看做傳統(tǒng)公共行政、市場(chǎng)以及社會(huì)等多元主體之間存在著不同的利益以及去權(quán)力，那么傳統(tǒng)公共行政對(duì)社會(huì)的分權(quán)以及放權(quán)就是實(shí)現(xiàn)雙方博弈的結(jié)果。所以說(shuō)，在多元主體互動(dòng)的過(guò)程之中，各個(gè)主體的行為方式會(huì)在一定程度上影響其他主體的行動(dòng)，這樣來(lái)看傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理的行為的形成過(guò)程就一個(gè)博弈的過(guò)程。

在公共治理視域下的社會(huì)管理中政府是多元主體之一，因此政府與來(lái)自社會(huì)自身的社會(huì)治理主體是相互依存的。多元主體之間的相互依存度與社會(huì)的開(kāi)放性程度存在一定的相關(guān)性。另外，多元主體之間的相互依存性體現(xiàn)在資源共享與功能互補(bǔ)上面，同時(shí)還意味著多元主體之間能夠給各司其職的實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理功能的完整性。傳統(tǒng)公共行政社會(huì)管理多元主體共同面對(duì)的問(wèn)題是創(chuàng)社會(huì)體制以及如何促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。這一個(gè)問(wèn)題又被分解成很多子問(wèn)題。所以說(shuō)，社會(huì)治理所面臨的政策問(wèn)題是具有共性的。現(xiàn)階段，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)力量在不斷的成長(zhǎng)，社會(huì)組織的數(shù)量以及社會(huì)組織的類(lèi)型會(huì)迅速增長(zhǎng)。在這種情況下，傳統(tǒng)公共行政必須重視社會(huì)以及市場(chǎng)的作用，與政府及市場(chǎng)合作共治。所以說(shuō)，多元主體在社會(huì)治理之中存在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)。

在社會(huì)體制改革方面，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，傳統(tǒng)公共行政的社會(huì)治理模式正在逐漸從統(tǒng)治向多元主體合作共治轉(zhuǎn)變。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程之中，傳統(tǒng)公共行政要對(duì)社會(huì)進(jìn)行充分分析。社會(huì)組織具有專(zhuān)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)以及靈活性的優(yōu)勢(shì)，因此在社會(huì)管理領(lǐng)域之中能夠?qū)⑦@些功能優(yōu)勢(shì)很好的發(fā)揮出來(lái)。另外，在社會(huì)管理中存在一些公益組織等非營(yíng)利性的組織，這些組織能夠?yàn)槿藗兲峁o(wú)償?shù)姆?wù)或者是低常的服務(wù)。這樣就能夠在一定程度上降低傳統(tǒng)公共行政的供給成本，同時(shí)還能夠在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共行政公共服務(wù)的供給不足。站在這個(gè)角度上來(lái)講，在社會(huì)治理中傳統(tǒng)公共行政應(yīng)該與社會(huì)組織建立合作關(guān)系。

改革開(kāi)放至今，我國(guó)社會(huì)管理模式經(jīng)歷了重大的變化，從某種角度上來(lái)講，社會(huì)管理模式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從統(tǒng)治向管理的轉(zhuǎn)變，并且逐漸走向公共治理。但是傳統(tǒng)公共行政并沒(méi)有在一開(kāi)始就意識(shí)到傳統(tǒng)公共行政不是唯一的社會(huì)管理主體，隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在社會(huì)治理之中的作用，但是想要在傳統(tǒng)公共行政與社會(huì)組織之間建立平等的合作關(guān)系，還需要一個(gè)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程之中，傳統(tǒng)公共行政要根據(jù)社會(huì)發(fā)展實(shí)際轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，逐漸建立多元主體合作共治理念，優(yōu)化自身行為方式，促進(jìn)社會(huì)主體的成長(zhǎng)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)的社會(huì)建設(shè)中社會(huì)治理創(chuàng)新十分關(guān)鍵，在社會(huì)治理創(chuàng)新中多元主體合作共治的方式逐漸成熟，多元主體合作共治就是公共治理。隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，多元治理主體的合作共治逐漸代替了以往傳統(tǒng)公共行政單一主體的社會(huì)管理方式。本文研究分析了公共治理視域下的社會(huì)管理行為優(yōu)化，首先對(duì)從公共治理走向社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)行了介紹，然后從三個(gè)方面詳細(xì)分析了公共治理中影響傳統(tǒng)公共行政行為的主要因素，最后重點(diǎn)研究了傳統(tǒng)公共行政行為的動(dòng)態(tài)過(guò)程及優(yōu)化，希望通過(guò)以上分析能夠有效的優(yōu)化社會(huì)管理行為，從而促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。

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