于 冰, 胡求光

寧波大學(xué)商學(xué)院,寧波 315211

海洋是人類經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地,但是隨著海洋資源開發(fā)利用程度的不斷加大,海洋生態(tài)環(huán)境正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2013年7月,習(xí)近平在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時指出,要全力遏制海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢,加快建立海洋生態(tài)補償和生態(tài)損害賠償制度。2016年全國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作要點明確指出了“沿海省級海洋部門結(jié)合實際推進(jìn)海洋生態(tài)補償和生態(tài)損害賠償制度建設(shè)”。由此可見,健全海洋生態(tài)補償?shù)戎贫润w系是推進(jìn)我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。

然而,隨著“海洋生態(tài)損害賠償”、“海洋生態(tài)補償”、“海洋生態(tài)保護(hù)補償”、“海洋生態(tài)損害補償”等各項海洋生態(tài)保護(hù)制度的相繼提出,出現(xiàn)了對相關(guān)概念和內(nèi)容混淆、模糊等問題,不利于政策落實與推進(jìn)。就海洋生態(tài)損害補償而言,其具有與以往補償和賠償機制不同的獨特性質(zhì)。它不同于生態(tài)保護(hù)補償?shù)募顧C制,強調(diào)的是海洋資源使用者對產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性的“買單”,從這一角度它是一種海洋使用者的“賠償”機制;但它也不同于海洋生態(tài)損害賠償?shù)倪`法追責(zé)機制,強調(diào)的是對受損海洋生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和修復(fù),從這一角度它是一種對海洋的“保護(hù)”機制。為此,本文對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述,梳理海洋生態(tài)損害補償?shù)南嚓P(guān)概念,總結(jié)海洋生態(tài)損害補償?shù)难芯恐攸c和難點,以期為進(jìn)一步完善海洋生態(tài)補償制度提供借鑒與啟示。

1 海洋生態(tài)損害補償相關(guān)概念

海洋生態(tài)損害是建立海洋生態(tài)損害補償?shù)认嚓P(guān)制度的理論前提。海洋生態(tài)損害是一個廣泛的概念,是指由于人類活動直接、間接改變海域自然條件或者向海域排入污染物質(zhì)、能量,對海洋生態(tài)系統(tǒng)及其生物、非生物因子造成的有害影響[1]。具體表現(xiàn)為海洋生物資源的損失、海洋生境的改變、海洋環(huán)境功能的損失[2- 3]。引起海洋生態(tài)損害的原因眾多,包括自然原因和人為原因,前者指由海嘯和風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害引起的損害,后者主要包括填海、圍海、開放式用海等的各類海洋開發(fā)利用活動,突發(fā)性的溢油等污染事件,以及陸源污染排放引起的損害。其中海洋生態(tài)損害補償所指的是人為原因引起的海洋生態(tài)損害,但值得注意的是由于人為原因也會影響自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和范圍,因此界定自然災(zāi)害與人為的影響效果也將是海洋生態(tài)損害補償研究的重點和難點。

針對不同人類活動產(chǎn)生的海洋生態(tài)損害類型,有關(guān)的賠償與補償制度相繼建立。海洋環(huán)境損害賠償制度最早以美國的自然資源損害評估指導(dǎo)文件為代表,其主要是針對溢油污染事故產(chǎn)生的人身健康、財產(chǎn)損害的賠償以及資源環(huán)境恢復(fù)[4]。在借鑒美國環(huán)境損害立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上,歐盟在2004年頒布了第一部具有嚴(yán)格環(huán)境責(zé)任和強制執(zhí)行環(huán)境責(zé)任指令[5]。但這些法律都規(guī)定自然資源損害應(yīng)該是補償性賠償?shù)亩瞧胀ǚㄔ瓌t下的懲罰性賠償[6]。2014年國家海洋局印發(fā)我國的《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》,明確規(guī)定海洋行政主管部門可以向?qū)е潞Ｑ蟓h(huán)境污染或生態(tài)破壞的行為責(zé)任者提出索賠要求。在此基礎(chǔ)上,有關(guān)研究將海洋生態(tài)損害賠償和海洋生態(tài)損害補償?shù)膬?nèi)涵進(jìn)一步明確,分別用于指未經(jīng)批準(zhǔn)和經(jīng)過批準(zhǔn)的用海活動對海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成損害時,由損害的責(zé)任方對自然進(jìn)行的補救或者補償[7- 9]。2016年山東省印發(fā)的《山東省海洋生態(tài)補償管理辦法》中明確提出了海洋生態(tài)損失補償概念,指用海者履行海洋環(huán)境資源有償使用責(zé)任,對因開發(fā)利用海洋資源造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和生物資源價值損失進(jìn)行的資金補償。該辦法明確的“海洋生態(tài)損失補償”與文獻(xiàn)出現(xiàn)的“海洋生態(tài)損害補償”內(nèi)涵基本一致,本文將兩者視為同義語。從發(fā)展過程來看,海洋生態(tài)損害補償提出較晚,是在已有制度的基礎(chǔ)上建立的,因此需要結(jié)合與已有相關(guān)制度的聯(lián)系來解讀其內(nèi)涵。就補償內(nèi)容而言,海洋生態(tài)損害補償是一種生態(tài)補償制度,是一種調(diào)整海洋環(huán)境資源利益相關(guān)者之間的環(huán)境利益及經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系、將人類活動產(chǎn)生的環(huán)境外部性內(nèi)化的制度安排[10];此外,在海洋開發(fā)活動前,國家相關(guān)部門會向用海主體收取海域使用金,以保障海洋資源的可持續(xù)利用。但海域使用金并沒有將海洋的生態(tài)成本納入核算體系,海洋生態(tài)價值沒能完全體現(xiàn)[11]。因此,就有償內(nèi)容而言,海洋生態(tài)損害補償是對海洋開發(fā)利用過程中被忽視的海洋生態(tài)價值損失的內(nèi)化,體現(xiàn)了海洋生態(tài)價值由無償向有償?shù)霓D(zhuǎn)變,是對海域有償使用制度的有益補充。

綜上,海洋生態(tài)損害補償是在海洋生態(tài)損害賠償和生態(tài)保護(hù)補償建立的基礎(chǔ)下,提出的對受損海洋生物資源及生態(tài)功能的生態(tài)補償制度,針對的是過程中的用海行為管制而非事后的過失懲罰,強調(diào)的是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)而非責(zé)任方追責(zé)。與此同時,海洋生態(tài)損害補償內(nèi)化了海洋開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境代價,使得海域有償使用不僅是海域空間有償使用,更是海域生態(tài)環(huán)境有償使用。

2 海洋生態(tài)損害補償主體研究

生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是對許多利益主體之間的責(zé)任和權(quán)利的一種平衡和再分配機制。因此,生態(tài)補償機制運行首要解決的是“誰補償誰”即主體問題,在這一過程中利益相關(guān)者分析起著重要作用。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中,利益相關(guān)者之間的關(guān)聯(lián)是基于環(huán)境外部性發(fā)生的,因此他們之間具有不確定性、非市場性、被動性的三大特征[12]。而海洋的生態(tài)環(huán)境比陸地的更為復(fù)雜,其利益相關(guān)者的界定難度也更大。

按照“誰破壞誰補償”的原則,海洋生態(tài)損害的補償主體即為產(chǎn)生海洋生態(tài)損害的行為主體,是提供補償?shù)囊环健τ谳^為明確的海洋生態(tài)損害來源,如用?；蛏婧９こ添椖康?補償主體由項目責(zé)任方承擔(dān)。如果該項目是政府行為,則補償主體為相關(guān)政府;對于相對模糊的海洋生態(tài)損害來源,如海洋的陸源污染,其中點源污染可需要根據(jù)污染物質(zhì),對排污企業(yè)進(jìn)行排查,確定補償主體[13]。而對于非點源污染,其隨機性強、成因復(fù)雜,相關(guān)的責(zé)任主體尚難以界定。結(jié)合具體的海洋生態(tài)損害補償案例分析,如表1,海洋生態(tài)損害補償主體既有抽象性的政府機構(gòu),也有具體的企業(yè)個體,抽象主體和具體主體都是海洋生態(tài)損害補償主體中不可或缺的組成部分。在環(huán)境資源問題上,政府在生態(tài)補償中的核心地位也是各國生態(tài)補償制度設(shè)計的重點,但對國家或政府的過分強調(diào)容易形成一個封閉的和單一的生態(tài)補償主體,有可能出現(xiàn)“政府失靈”的情況[22]。因此在海洋生態(tài)損害補償中也需注意不能過度強調(diào)一種主體的作用。

表1 部分海洋生態(tài)損害補償研究案例

相對而言,海洋生態(tài)損害的受償主體即為接受補償?shù)囊环?結(jié)合海洋生態(tài)損害和生態(tài)修復(fù)的實際情況,受償主體主要包括以下內(nèi)容：首先,海洋生態(tài)系統(tǒng)是第一直接影響對象,但是作為受償主體的海洋生態(tài)無法向使用者提出補償要求,因此國家常作為海洋生態(tài)的代理人,授權(quán)相關(guān)政府部門對責(zé)任方提出補償要求;其次,海洋開發(fā)活動導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能產(chǎn)生變化,以其影響范圍找出利益相關(guān)者,通過利益增損分析確定海洋生態(tài)損害補償主體[23]。從這一角度分析,受償主體是海洋生態(tài)資源享用者和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損害的受害者,根據(jù)用海工程的不同,其包括從事海洋捕撈生產(chǎn)的生產(chǎn)者、當(dāng)?shù)鼐用?、港運部門等;再次,海洋生態(tài)修復(fù)往往需要采取一系列具體的人工保護(hù)和修復(fù)措施,這些有助于保護(hù)和提高海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的群體,即海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的貢獻(xiàn)者[16]在海洋生態(tài)損害補償實踐中具有雙重身份,對于用海主體,他們是受償對象,對于受損海域,他們是補償對象。

綜上,從損害表象上,人類通過開發(fā)活動對海洋生態(tài)造成損害,因此海洋使用者與海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的補償關(guān)系,是“人-?！钡难a償;從實際影響和補償實施上,海洋生態(tài)損害也可能使得受損海域周邊人群受到直接或間接的影響,這些人群也是補償受體。另外,海洋生態(tài)的修復(fù)需要通過人工措施實現(xiàn)對海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù),而影響這一補償目標(biāo)實現(xiàn)又包含很多的利益主體。因此,海洋生態(tài)損害補償也離不開“人-人”的補償?？傮w來看,現(xiàn)階段對海洋生態(tài)損害補償主體的研究較少,以一般性的概化關(guān)系分析或?qū)δ骋活悇e的典型補償主體分析居多,甚少針對不同海洋生態(tài)損害情形下的主體關(guān)系進(jìn)行全方位解構(gòu)。海洋生態(tài)損害補償已然突破了受益者付費原則,更接近于生態(tài)學(xué)意義上的生態(tài)補償含義。如何通過“人-人”的補償實現(xiàn)“人-?！钡难a償,構(gòu)建完整的“人-人-?！毖a償關(guān)系還有待深入和細(xì)化。

3 海洋生態(tài)損害評估及補償標(biāo)準(zhǔn)研究

海洋生態(tài)損害補償旨在恢復(fù)和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,因此對海域的受損情況進(jìn)行評估是確定補償量的前提基礎(chǔ)。海洋環(huán)境損害賠償制度建立相對較早,因此國內(nèi)外關(guān)于溢油或危險化學(xué)品泄漏的海洋生態(tài)損害評估研究較多[4- 6],隨著海洋生態(tài)損害補償制度的提出,圍填海、海水養(yǎng)殖、電廠等工程性海洋生態(tài)損害研究也逐漸增加。國家海洋局在2017年發(fā)布了《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)》,指出通過“比較事件發(fā)生前后海洋生態(tài)系統(tǒng)水質(zhì)、沉積物、生物、水動力等主要生態(tài)因子的變化進(jìn)行綜合評估海洋生態(tài)系統(tǒng)損害程度”。具體的海洋生態(tài)損害量化方法主要分為兩類: 基于生態(tài)修復(fù)的評估和基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的評估。而海洋生態(tài)損害評估是生態(tài)補償量化的基礎(chǔ),因此補償標(biāo)準(zhǔn)的核算也多依據(jù)于上述的評估方法進(jìn)行。

生境等價分析法(HEA)是基于生態(tài)修復(fù)的生態(tài)損害評估方法,該方法的理論思想是通過建立生境或?qū)ζ渌嗨粕尺M(jìn)行建設(shè)和保護(hù),用補償區(qū)域的生態(tài)服務(wù)‘增加量’補償受損區(qū)域的‘損失量’[24]。作為環(huán)境損害評估的主要方法,HEA在國外司法實踐中已廣泛開展,應(yīng)用于珊瑚礁修復(fù)、鹽沼濕地修復(fù)等各領(lǐng)域補償[25-26]。近幾年,我國學(xué)者也應(yīng)用HEA方法,分別以退田還海和種植紅樹林作為修復(fù)工程,對海洋溢油和圍填海造地帶來的海洋生態(tài)損害程度和補償規(guī)模進(jìn)行評估[15,27]。該方法通過生境補償項目提供相同或相似類型的生態(tài)環(huán)境來補償損失的公共生境資源,考慮了環(huán)境損害中的動態(tài)性問題和潛在受損情況,補償計劃可以是真實的也可以是虛擬的,因此在環(huán)境自身損害經(jīng)濟(jì)評估中具有很大的優(yōu)勢[28]。但是,這一類方法在研究過程中需要依據(jù)過強的假設(shè)條件,因而補償措施的實際有效性有待驗證,如有學(xué)者對美國佛羅里達(dá)州近十年的海洋生境修復(fù)情況進(jìn)行研究,指出生境補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不能只考慮數(shù)量(補償規(guī)模)不考慮質(zhì)量(補償效果),要從補償項目與受損生境的區(qū)域鄰近性、模仿性和功能等同性三方面來確定補償標(biāo)準(zhǔn)[29]。此外,僅以生境損失作為補償依據(jù),缺乏對社會成本、福利和相關(guān)利益人群效用的考慮,致使在實踐研究中發(fā)現(xiàn)基于HEA的補償項目并不一定是最經(jīng)濟(jì)高效的[30-31]。如有學(xué)者將HEA方法與GIS技術(shù)相結(jié)合,綜合生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)的各類指標(biāo)評估法國圣馬洛海灣建立海藻養(yǎng)殖場的補償成本[32]。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法也是計量海洋生態(tài)損失的重要方法,該方法的理論思想是對通過生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值評估量化研究區(qū)的生態(tài)損失[33]。在理論研究方面,學(xué)者們建立了針對海洋生態(tài)系統(tǒng)的價值評估技術(shù)框架[34],并以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論為基礎(chǔ),分析了海洋生態(tài)損失的十種形式及各自的計量模型[35]。還有學(xué)者將該方法與專家調(diào)查法結(jié)合,綜合海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和受損系數(shù)評估海洋工程的生態(tài)損害[18,36]。然而,正如中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2006年度政策報告所指出：“如果生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的市場價值能夠被準(zhǔn)確地評估和量化,那么它應(yīng)該是確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)最好的依據(jù)”[11],但是該方法卻很少能夠直接用于實際的政策制定[37]。首先,大多數(shù)研究在核算生態(tài)損害成本是基于線性函數(shù)的假設(shè),而實際上各生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失累積是非線性的[38]。其次,同一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在不同的社會和經(jīng)濟(jì)環(huán)境也會表現(xiàn)出不同的價值,評估方法需要進(jìn)行本地化修正,尤其價格參數(shù)的多變性也增加了評估結(jié)果的不確定性[39]。最后,海洋生態(tài)損害補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)需要能夠兼顧對社會經(jīng)濟(jì)福利的影響和對生態(tài)環(huán)境的影響[40]。

盡管海洋生態(tài)損害評估研究比較成熟,但在實施過程中補償標(biāo)準(zhǔn)往往并不能直接根據(jù)生態(tài)損害的評估結(jié)果而定,海洋生態(tài)損害補償標(biāo)準(zhǔn)研究也正在逐步深入。一方面,有研究提出建立基于保護(hù)建設(shè)成本、發(fā)展機會成本、生態(tài)損害成本及生態(tài)治理與修復(fù)成本的生態(tài)損害補償核算體系,并與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法結(jié)合確定補償標(biāo)準(zhǔn)[41]或補償?shù)膬?yōu)先次序[42]。另一方面,學(xué)者們嘗試通過引入生態(tài)補償系數(shù)等方式調(diào)整海洋生態(tài)損害補償標(biāo)準(zhǔn),以解決生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估結(jié)果過高、未兼顧補償主體的實際補償能力等問題,因此,生態(tài)補償系數(shù)的內(nèi)容體系及其研究方法成為主要的關(guān)注點。如有研究考慮了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平,建立基于恩格爾系數(shù)與皮爾生長曲線模型的海洋生態(tài)補償系數(shù)模型,以此反映不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下人們對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的認(rèn)知程度和進(jìn)行補償?shù)闹Ц兑庠竅16]。而《山東省用海建設(shè)項目海洋生態(tài)損失補償評估技術(shù)導(dǎo)則》中根據(jù)用海建設(shè)項目所屬產(chǎn)業(yè)的社會經(jīng)濟(jì)特征、國家產(chǎn)業(yè)政策、影響區(qū)域等分別確定基準(zhǔn)補償系數(shù)、政策調(diào)整系統(tǒng)、附加補償系數(shù),三者加和確定用海建設(shè)項目的綜合補償系數(shù)再乘以建設(shè)項目占用海域產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失和生物資源損失。

根據(jù)以上分析,當(dāng)前對于海洋生態(tài)損害補償標(biāo)準(zhǔn)主要存有兩種認(rèn)識：第一,海洋生態(tài)損害補償是為了恢復(fù)受損海洋生態(tài)系統(tǒng),而實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“無凈損失”是補償?shù)慕K點,據(jù)此形成基于生態(tài)修復(fù)的海洋生態(tài)損害補償標(biāo)準(zhǔn)。第二,海洋生態(tài)損害補償是建立在海洋生態(tài)損害評估基礎(chǔ)上的一種綜合補償,不僅考慮受損海域的生態(tài)修復(fù)還要考慮補償成本、補償能力等人為條件,從而形成了生態(tài)補償調(diào)整系數(shù)。在一定程度上講,生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)就是一種生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會利益的重新分配機制。因此,筆者認(rèn)為盡管海洋生態(tài)損害補償?shù)哪康氖恰叭?海”補償,但其最終實現(xiàn)還是需要“人-人”補償,必須重視利益相關(guān)方的協(xié)商參與,區(qū)域問題、時間問題、補償主體的需求和能力問題等都是補償標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的需要考慮的因素。在一定意義上,海洋生態(tài)損害補償標(biāo)準(zhǔn)將是海洋生態(tài)損害評估體系與補償體系的綜合作用結(jié)果。

4 海洋生態(tài)損害補償方式研究

生態(tài)補償方式是補償?shù)靡詫崿F(xiàn)的具體表現(xiàn)形式。從補償實施內(nèi)容上看,海洋生態(tài)補償可以分為經(jīng)濟(jì)補償、資源補償和生境補償三種方式[43]。經(jīng)濟(jì)補償指以收取資金形式用于海洋生態(tài)修復(fù),如通過政府補貼、財政援助、生態(tài)稅和基金等方式進(jìn)行[44]。資源補償主要是以人為的方式對海洋生態(tài)環(huán)境中缺失的生物資源以及其他資源進(jìn)行數(shù)量補充,主要形式是人工的增殖放流技術(shù)[45]。生境補償主要是通過生態(tài)修復(fù)和生境建設(shè)等方式,對海洋環(huán)境和生態(tài)功能的補償,包括海岸帶的濕地建設(shè)補償[46],沙灘修復(fù)工程[47],以及人工魚礁項目[48]。

不同的補償方式在實施主體、實施條件、實施效率、實施效果等方面都有一定差異。對比來看,經(jīng)濟(jì)補償適用性最廣,操作起來最簡單,但實施前提是生態(tài)損失可以量化,且這種補償實施產(chǎn)生的環(huán)境效益具有一定的間接性和延遲性;資源補償一般針對那些經(jīng)濟(jì)魚類物種,有一定的環(huán)境效益但容易受到補償海域其他物種以及所處生境等外界因素干擾;生境補償最具多樣性,可以根據(jù)不同實際情況采取不同方法,實施過程相對復(fù)雜,具有長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益,因此也成為目前最具前景的海洋生態(tài)補償方式[49]。有學(xué)者提出海洋資源損害補償應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用修復(fù)補償形式,只有當(dāng)修復(fù)在技術(shù)上不可能或經(jīng)濟(jì)上顯著不經(jīng)濟(jì)時,才能采用貨幣補償?shù)男问絒16]。我國的海洋生態(tài)補償方式從最開始的資金補償方式向生境補償方式轉(zhuǎn)變,更加注重建設(shè)海草床、人工紅樹林,人工濕地、退田還海等措施[50]。受不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境本底差異的影響,海洋生態(tài)損害補償一直未有明確的規(guī)范體系,如何通過采取不同的補償方式,平衡經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益,確立混合型補償標(biāo)準(zhǔn)將又是一個難點[51]。

5 海洋生態(tài)損害補償?shù)谋Ｕ洗胧┭芯?/h2>

盡管在理論層面海洋生態(tài)損害補償研究已逐步深入,但補償?shù)木唧w實施還需要有相應(yīng)的保障體系和配套制度作為支撐條件,而這也是健全海洋生態(tài)損害補償機制的另一關(guān)鍵問題。主要表現(xiàn)在以下方面：在資金保障上,海洋生態(tài)損害補償?shù)馁Y金來源主要包括3種類型：私人資金-用海主體直接出資進(jìn)行海洋生態(tài)補償,公共資金-由相關(guān)海洋保護(hù)專項資金支持的海洋生態(tài)補償,第三方借貸-如通過生境銀行等實施海洋生態(tài)補償[52]?，F(xiàn)階段我國生態(tài)補償主要以財政轉(zhuǎn)移支付為主,但是這種政府主導(dǎo)的補償方式會造成資金管理缺位、資金利用效率低下及補償?shù)亩▋r機制不合理等問題[53-54]。因此,海洋生態(tài)損害補償資金的來源渠道、籌集方式、使用形式等問題都影響生態(tài)補償?shù)膶嵤┠芰π枰钊胙芯?在組織管理上,生態(tài)補償機制的運行是一個系統(tǒng)工程,需要補償要素之間有機結(jié)合發(fā)揮作用,而現(xiàn)階段的海洋生態(tài)補償機制尚無健全的框架結(jié)構(gòu),更缺乏對補償?shù)谋O(jiān)督、評估、反饋等后補償機制的研究[55],直接影響了我國海洋生態(tài)損害補償?shù)膶嵤┬Ч?在制度保障上,海洋生態(tài)損害補償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)確定需要有相應(yīng)的法理支撐,補償實施需要有法律法規(guī)的強制性保障。盡管國內(nèi)外已經(jīng)有了一些相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件,如表2,但我國國家層面的海洋生態(tài)損害補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系還很缺乏,直接影響了我國海洋生態(tài)損害補償?shù)膶嵤┬Я?。海洋生態(tài)損害補償?shù)姆山缍?、法律依?jù)、立法程序、保障制度等研究還有待深入。

表2 海洋生態(tài)損害補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)和政策文件

6 海洋生態(tài)損害補償研究現(xiàn)狀和未來展望

多年來,隨著人類活動不斷向海洋拓展,海洋生態(tài)經(jīng)歷了從污染到管制、從事后對違法行為的追責(zé)賠償?shù)竭^程中合理用海行為的管制補償,在生態(tài)損害賠償和生態(tài)保護(hù)補償?shù)幕A(chǔ)上,海洋生態(tài)損害補償機制正逐漸建立。海洋生態(tài)損害補償?shù)难芯繒r間相對較短,以工程性海洋生態(tài)損害補償研究為主,而缺乏陸源污染的海洋生態(tài)損害補償研究;以海洋生態(tài)損害補償?shù)睦碚搩?nèi)涵、補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等單方面研究為主,而缺乏對海洋生態(tài)損害機理和補償機制全過程的相關(guān)研究?？傮w上海洋生態(tài)損害補償研究已有一定進(jìn)展,但從海洋生態(tài)損害補償發(fā)展的全過程來看,仍有一些關(guān)鍵問題尚待深入研究。

(1)補償前提之海洋生態(tài)損害機理問題。海洋生態(tài)損害已在認(rèn)識層面基本達(dá)成共識,相關(guān)概念內(nèi)涵也基本明確,但具體的海洋生態(tài)損害的生成機理沒有得到充分揭示,這嚴(yán)重影響著海洋生態(tài)損害補償制度的形成。其研究難點表現(xiàn)為：第一,海洋生態(tài)損害是一種相對概念,是指定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在海洋開發(fā)活動前后的差值,但是這種變化差異可以從不同角度去衡量;第二,海洋生態(tài)環(huán)境具有動態(tài)性特征,因此生態(tài)環(huán)境受到污染和損害的邊界問題難以確定;第三,需要以典型的海洋生態(tài)損害補償研究案例進(jìn)行具體性研究,在此基礎(chǔ)上提煉海洋生態(tài)損害補償研究范圍界定的一般性原則和特殊性原則。

(2)補償建立的關(guān)鍵環(huán)節(jié)問題。海洋生態(tài)損害評估和標(biāo)準(zhǔn)研究仍是海洋生態(tài)損害補償?shù)年P(guān)鍵和難點,海洋生態(tài)損害補償標(biāo)準(zhǔn)看似是對損害的評估,實則是綜合利益的結(jié)果。從海洋生態(tài)損害補償主體的角度來分析,基于海洋生態(tài)損害評估的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是基于“人-?！毖a償思想的結(jié)果。但是如上文分析,海洋生態(tài)損害補償實施實際上離不開“人-人”的補償,所以基于“人-?！钡难a償標(biāo)準(zhǔn)難就以直接指導(dǎo)補償實踐,還需要兼顧考慮補償主體的支付能力和經(jīng)濟(jì)成本等問題。由此可見,從海洋生態(tài)損害評估到標(biāo)準(zhǔn)制定還有很大的縫隙。一方面,需要提高海洋生態(tài)損害評估方法的準(zhǔn)確性;另一方面,需要結(jié)合實地客觀條件,設(shè)計梯級補償標(biāo)準(zhǔn),并從補償主體、補償方式等其他角度拓展補償標(biāo)準(zhǔn)的研究模式和渠道。

(3)補償落實的保障條件問題。海洋生態(tài)損害補償是希望從制度保障的源頭解決海洋生態(tài)損害問題,因此除了需要有理論框架,還需要有必要的支撐條件,包括以下幾方面：第一,在廓清已有的相關(guān)法律制度的同時，厘清建立海洋生態(tài)損害補償制度的法理基礎(chǔ);第二,為了增加補償機制的可行性,涉及相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體難以承擔(dān)海洋生態(tài)損害補償問題,需要建立海洋生態(tài)損害補償?shù)恼葷?jì)和社會救濟(jì)制度,協(xié)助實現(xiàn)對海洋生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和補償;第三,建立海洋生態(tài)損害補償?shù)膶崿F(xiàn)機制,如補償主體的組織、協(xié)調(diào)、管理,補償資金的來源、構(gòu)成、流向,補償工程的設(shè)計、施工、監(jiān)管等體系建設(shè)。

(4)補償效果及持續(xù)性問題。為了切實保障補償作用的有效發(fā)揮,需要對海洋生態(tài)損害補償實施效果進(jìn)行評估。通過建立不同尺度上、不同視角下、面向不同主體的評價體系,對海洋生態(tài)損害補償績效和效率等問題進(jìn)行研究,以發(fā)現(xiàn)各生態(tài)補償要素在機制運行中的存在問題。而為了補償效果能夠持續(xù),需要對海洋生態(tài)損害補償機制進(jìn)行不斷改進(jìn)。補償?shù)膶崿F(xiàn)不能僅靠單一的政策激勵和資金扶持,需要發(fā)展政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)的多元海洋生態(tài)損害補償模式。此外,在政策實施上,海洋生態(tài)損害補償需要與已有相關(guān)制度有機結(jié)合發(fā)揮最大功效。

(5)補償機制的發(fā)展和拓展問題。從其他相對成熟的生態(tài)補償類型的發(fā)展經(jīng)驗看,海洋生態(tài)損害補償?shù)难芯亢蛯嵺`將呈“點-線-面”的發(fā)展趨勢。這是由生態(tài)補償本質(zhì),即環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)發(fā)展所決定的,因此隨著海洋生態(tài)損害補償?shù)纳钊?海洋生態(tài)損害補償?shù)母叫?yīng)會促使補償向其他維度拓展和交叉。其涉及的不僅是海洋生態(tài)保護(hù),還有藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海陸統(tǒng)籌治理、社會公平等其他方面。就此而言,海洋生態(tài)損害補償?shù)陌l(fā)展也會由補償關(guān)鍵要素的“點研究”到補償機制全過程的“線研究”到綜合生態(tài)補償,即與其他經(jīng)濟(jì)/社會問題相結(jié)合的“面研究”。