失能弱能貧困人口是今后一段時期的重點(diǎn)扶貧對象。鹽山縣通過采取綜合措施，將對失能弱能貧困人口的社會保障兜底和產(chǎn)業(yè)幫扶有機(jī)結(jié)合，具有較強(qiáng)的參考價值。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》指出，“過去五年，我們采取超常規(guī)舉措，以前所未有的力度推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。農(nóng)村貧困人口顯著減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降，解決區(qū)域性整體貧困邁出堅(jiān)實(shí)步伐，貧困地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件顯著改善，貧困群眾獲得感顯著增強(qiáng)，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，創(chuàng)造了我國減貧史上的最好成績”?！皬拿撠毠?jiān)任務(wù)看，未來三年，還有3000萬左右農(nóng)村貧困人口需要脫貧，其中因病、因殘致貧比例居高不下，在剩余三年時間內(nèi)完成脫貧目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨”。要在2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，消除絕對貧困，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的既定脫貧目標(biāo)，必然要對因病、因殘等原因致貧的失能弱能特殊困難貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)對焦、精準(zhǔn)幫扶。

失能弱能貧困人口脫貧要與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合

失能弱能貧困人口致貧原因主要是因病、因殘及因意外喪失部分或者全部勞動力，目前針對這一部分特殊困難群體主要采用“社會保障兜底一批”實(shí)現(xiàn)脫貧。這一做法可以有效提高失能弱能貧困人口的收入水平，改善失能弱能貧困人口福利狀況，緩解貧困人口脆弱性問題，見效也最快。但是簡單以社會保障兜底解決脫貧問題，容易帶來貧困戶自身發(fā)展動力和機(jī)會不足問題，一定程度上也容易造成農(nóng)村新的內(nèi)部矛盾。

在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的“五個一批”脫貧路徑中，“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”是首要路徑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動脫貧攻堅(jiān)的根本出路”。若將對失能弱能貧困人口的幫扶與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合，既能調(diào)動貧困人口勞動積極性和內(nèi)生動力，也有助于從長遠(yuǎn)解決失能弱能貧困人口的幫扶問題，實(shí)現(xiàn)失能弱能貧困人口的穩(wěn)定脫貧。要將產(chǎn)業(yè)扶貧與社會兜底保障統(tǒng)一于對失能弱能貧困人口的有效幫扶之中，關(guān)鍵在于“措施到戶精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)”，切實(shí)結(jié)合失能弱能貧困人口實(shí)際情況，因地制宜合理布局扶貧產(chǎn)業(yè)，有效構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)與失能弱能貧困人口的利益聯(lián)結(jié)共享機(jī)制。

在精準(zhǔn)扶貧工作開展較好且已完成脫貧退出的貧困縣中，個別貧困縣結(jié)合縣內(nèi)貧困人口致貧原因和產(chǎn)業(yè)狀況，將產(chǎn)業(yè)扶貧與對失能弱能貧困人口的幫扶相結(jié)合，取得了顯著成效。當(dāng)前，全國累計(jì)退出的貧困縣數(shù)量已達(dá)到153個，占貧困縣總數(shù)的18.4%。整體來看，153個已退出貧困縣在扶貧工作各個領(lǐng)域積極嘗試各種創(chuàng)新措施，扶貧工作整體開展情況較好，減貧成效顯著，貧困發(fā)生率均已低于申請退出的相關(guān)指標(biāo)要求，脫貧手段對其他貧困縣的扶貧工作具有重要參考意義。

以河北省鹽山縣為代表的貧困縣在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，針對失能弱能貧困人口脫貧問題，在社會保障兜底以外，積極結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧政策和本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，創(chuàng)新工作思路、拓寬方法手段，較好解決了失能弱能貧困人口穩(wěn)定脫貧問題。

從鹽山縣建檔立卡貧困人口致貧結(jié)構(gòu)來看，因病、因殘和缺勞動力致貧占鹽山縣建檔立卡貧困戶比重74.6%，五保戶占比17.4%，60歲以上人員占比46.2%。從鹽山縣貧困人口的致貧原因可以看出，病人、殘疾人、老人等失能弱能貧困人口是主要的扶貧對象，貧困人口普遍缺少完整的勞動能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。要實(shí)現(xiàn)脫貧退出摘帽，必須解決在貧困人口中占主體的失能弱能貧困人口的脫貧問題。針對這部分失能弱能貧困人口，鹽山縣在實(shí)施社會保障政策兜底的同時，積極探索通過實(shí)現(xiàn)居家就業(yè)遍地開花、突出小微工廠就地增收、強(qiáng)化龍頭企業(yè)輻射帶動、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)資源生金等多元產(chǎn)業(yè)扶貧模式，有效聯(lián)結(jié)產(chǎn)業(yè)扶貧與失能弱能貧困人口，深化并拓展了失能弱能貧困人口參與產(chǎn)業(yè)扶貧的程度和范圍，提高了失能弱能貧困人口穩(wěn)定脫貧能力和信心，這些經(jīng)驗(yàn)和方法具有重要參考價值。

實(shí)現(xiàn)居家就業(yè)遍地開花

“居家就業(yè)”模式是指村內(nèi)農(nóng)戶及貧困戶在企業(yè)設(shè)立的定點(diǎn)領(lǐng)取生產(chǎn)原料，根據(jù)自身時間情況在家加工后，由企業(yè)計(jì)件付薪回收的就業(yè)模式?！熬蛹揖蜆I(yè)”的工作場所是在家中，對工作時間和工作強(qiáng)度沒有具體要求，靈活性極強(qiáng)，更加適合留守婦女、殘疾人、老年人等弱能貧困人口，極大降低了這部分特殊困難群體的工作難度，是產(chǎn)業(yè)扶貧“措施到戶精準(zhǔn)”的一大創(chuàng)新。

鹽山縣積極引進(jìn)和培育一批工藝插花、箱包、電子產(chǎn)業(yè)、食品、藤編、毛絨玩具等加工類企業(yè)，采取“公司+網(wǎng)點(diǎn)+貧困戶”經(jīng)營模式，扶持發(fā)展以貧困戶為生產(chǎn)單位的特色家庭手工業(yè)。企業(yè)通過在人口居住相對集中的行政村內(nèi)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)，周邊農(nóng)戶可以到網(wǎng)點(diǎn)領(lǐng)取插花、藤編等手工業(yè)原料，領(lǐng)料后根據(jù)各自閑暇時間在家加工生產(chǎn)。這種手工業(yè)上手難度極低，并且只是簡單的重復(fù)勞動，即使是行動不便的老年人均可以從事插花等手工業(yè)。筆者實(shí)地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，正在插花的農(nóng)戶多為60歲以上的老年婦女，年齡最大的達(dá)到80歲。加工完的成品農(nóng)戶自行送到點(diǎn)上，按量付給農(nóng)戶工資。由于“居家就業(yè)”模式的工資水平一般，使得其有效過濾了村內(nèi)收入水平較高的農(nóng)戶，絕大多數(shù)從事“居家就業(yè)”的農(nóng)戶為農(nóng)村老年人、病人、殘疾人等失能弱能貧困人口?！熬蛹揖蜆I(yè)”模式適應(yīng)了農(nóng)村居民勞動時間分散靈活的現(xiàn)實(shí)情況，解決了失能及弱能貧困人口的就業(yè)問題和增收問題，激發(fā)了貧困戶自主脫貧的內(nèi)生發(fā)展動力，對于拓展精準(zhǔn)扶貧工作思路極具現(xiàn)實(shí)意義。目前，鹽山縣共有居家手工加工企業(yè)300多家，帶動貧困家庭600多戶，戶年均增收1500余元。

從鹽山縣的實(shí)踐情況看，“居家就業(yè)”模式適用于勞動力密集型且技術(shù)要求相對較低的手工加工業(yè)，具有計(jì)件付薪、彈性工作時間、收入風(fēng)險(xiǎn)低等特征，充分適應(yīng)了留守婦女、殘疾人、老年人等弱能貧困人口的就業(yè)需求，對于增強(qiáng)貧困人口內(nèi)生發(fā)展動力、塑造貧困地區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)氛圍也具有重要意義。

突出小微工廠就地增收

與“居家就業(yè)”模式較為類似，“小微工廠”和“居家就業(yè)”都屬于就近就業(yè)，但是“居家就業(yè)”模式更為靈活，對失能弱能貧困人口更具針對性，門檻更低，但是收入水平一般。“小微工廠”模式聚焦于失能弱能貧困家庭中勞動能力相對較好的貧困人口，門檻相對較高，收入水平也更高。鹽山縣一些貧困家庭成員雖然有一定的勞動能力，但需要照顧老人、孩子或病人，或因缺技能、缺少就近就業(yè)機(jī)會等，盡管他們有就業(yè)愿望，但是除了在家務(wù)農(nóng)，沒有其他勞動收入來源，這部分弱能貧困戶如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧成為一個難題。

面對這一難題，鹽山縣因勢利導(dǎo)，鼓勵、支持和引導(dǎo)企業(yè)在村內(nèi)設(shè)立小型生產(chǎn)車間即“小微工廠”，繼而優(yōu)先招聘本村及周邊貧困人口到“小微工廠”務(wù)工，在家門口實(shí)現(xiàn)“一人就業(yè)、全家脫貧”。鹽山縣清香食品有限公司是一家生產(chǎn)春卷等速凍食品的小微企業(yè)，通過優(yōu)先接收安置、優(yōu)先保留工作崗位和彈性管理制度，幫助附近村莊的13名建檔立卡戶貧困婦女實(shí)現(xiàn)就業(yè)。該公司用小小的春卷撬動了國際市場，賺取外匯。2017年9月，被河北省婦女聯(lián)合會授予“河北省巧手脫貧示范基地”稱號。匯祥牧業(yè)養(yǎng)殖種植合作社主要經(jīng)營杭白菊種植和毛驢養(yǎng)殖，流轉(zhuǎn)貧困村前閆村土地近千畝，優(yōu)先雇傭30名建檔立卡貧困女性，進(jìn)行田間管理以及季節(jié)性采摘，每人年均增收2000多元，使貧困群眾在自己的土地上順利就業(yè)脫貧。2017年10月，鹽山縣匯祥牧業(yè)養(yǎng)殖種植合作社被全國婦聯(lián)辦公廳認(rèn)定為“全國巾幗脫貧示范基地”。通過典型示范帶動，全縣積極引導(dǎo)扶貧“小微工廠”60多家，帶動貧困戶550多人，年人均增收800余元，弱能貧困人口在獲得穩(wěn)定收入的同時，也能夠促進(jìn)家庭和諧，成為重要的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。

與完全失能貧困人口不同，弱能貧困人口仍具有一定的勞動能力，對于貧困家庭脫貧致富仍具有勞動能力和勞動愿望，只是限于家庭情況的制約，無法外出務(wù)工。在幫助解決這部分群體就近勞動機(jī)會不足問題后，能夠迅速通過勞動增收致富，鹽山縣“小微工廠”的做法值得借鑒。

強(qiáng)化龍頭企業(yè)輻射帶動

龍頭企業(yè)是地方產(chǎn)業(yè)布局中具有較強(qiáng)輻射能力和帶動能力的骨干企業(yè)，通過向龍頭企業(yè)投入資金支持，在龍頭企業(yè)和失能弱能貧困人口之間建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，可以有效發(fā)揮扶貧產(chǎn)業(yè)的輻射帶動作用。在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的同時，通過資產(chǎn)收益方式為失能弱能貧困人口增加穩(wěn)定收入。

鹽山縣圣佛鎮(zhèn)扶貧小微工廠一角

鹽山縣在篩選龍頭產(chǎn)業(yè)企業(yè)時，秉持“被投入企業(yè)信譽(yù)良好，無生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等違法違規(guī)記錄；企業(yè)資產(chǎn)大于投入扶貧資金的三倍以上；連續(xù)兩年無虧損”等三個硬指標(biāo)。同時，為確保資金安全和收益持續(xù)，與企業(yè)簽訂3到5年的合作協(xié)議，并聘請第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對企業(yè)的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況進(jìn)行審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)性評估，各項(xiàng)程序嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)投入資金的低風(fēng)險(xiǎn)、高收益和可持續(xù)性。2016年以來，鹽山縣與亞洲最大的上市養(yǎng)殖企業(yè)溫氏集團(tuán)和河北省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)恩際生物合作，投入產(chǎn)業(yè)資金3118萬元，每年返還本金和收益金758.474萬元。按照一般貧困戶年人均增收不低于1600元、建檔立卡低保五保戶年人均增收不低于300元的標(biāo)準(zhǔn)，將產(chǎn)業(yè)收益資金覆蓋到建檔立卡貧困戶。兩年來，龍頭企業(yè)資產(chǎn)收益扶貧方式共帶動建檔立卡一般貧困戶1285戶3288人，低保五保戶2641戶4107人。

為鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過金融扶貧帶動貧困戶，對享受金融扶貧貸款企業(yè)分紅（每戶每年分紅不低于2500元）的貧困戶，補(bǔ)差至每人每年增收1800元，共帶動168戶506人。為了更加精準(zhǔn)幫扶不同貧困深度的貧困戶，根據(jù)貧困戶屬性，發(fā)放紅、黃、藍(lán)三種收益權(quán)證，明確產(chǎn)業(yè)收益的來源、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配方式，在增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目與貧困戶的利益共享聯(lián)結(jié)機(jī)制的同時，增強(qiáng)了對失能弱能特殊困難貧困人口的帶動力度。為壯大貧困村的集體經(jīng)濟(jì)收入，龍頭企業(yè)也拿出一部分產(chǎn)業(yè)收益資金分配到113個貧困村，使村集體年均增收2.1萬元，增強(qiáng)了村集體的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

資產(chǎn)收益扶貧通過集中分散資金進(jìn)行專業(yè)化、市場化投資運(yùn)營，能夠降低資金投資的風(fēng)險(xiǎn)，從而為貧困戶提供穩(wěn)定收入來源。在實(shí)踐過程中，嚴(yán)格篩選投資企業(yè)、建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和收益機(jī)制，同時建立合理的收益分配方式是開展龍頭企業(yè)帶動扶貧的重要前提和保障。

促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)資源生金

失能弱能貧困人口由于勞動耕作能力受限，土地閑置情況較為突出，土地利用潛力有待充分挖掘。在大力發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的背景下，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，有利于提高土地利用效率，通過吸納貧困戶務(wù)農(nóng)、發(fā)放土地流轉(zhuǎn)收益等方式，可以為貧困戶增加一份穩(wěn)定收入。

鹽山縣積極嘗試現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合，盤活貧困村和貧困戶手中的土地資源，將土地流轉(zhuǎn)政策融入全縣產(chǎn)業(yè)扶貧政策鏈條，最大限度挖掘貧困戶的土地資源優(yōu)勢，改變貧困戶傳統(tǒng)經(jīng)營模式，通過土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，增加貧困戶土地流轉(zhuǎn)固定收入。同時，采取“就近就業(yè)”的原則，吸納貧困村有一定勞動能力的貧困人口務(wù)工，增加貧困戶務(wù)工收入。鹽山縣濱禾農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司是集油用牡丹種植、生態(tài)休閑觀光、設(shè)施蔬菜種植和珍禽養(yǎng)殖為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體。流轉(zhuǎn)土地400畝，其中流轉(zhuǎn)貧困村集體土地80畝，貧困村年增收達(dá)4萬元；流轉(zhuǎn)10個貧困戶土地21畝，每畝年增收1000元；帶動建檔立卡19人到園區(qū)務(wù)工，年人均增收1500元，使貧困戶既掙“租金”，又掙“薪金”。近幾年來，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，共培育了薛堂村生態(tài)旅游項(xiàng)目、鄉(xiāng)情緣果蔬采摘基地等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目60多個，其中流轉(zhuǎn)貧困戶土地980多畝，通過利用貧困戶手中土地資源，使土地生金，帶動貧困村貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收。

提高失能弱能貧困人口土地利用效率，幫助失能弱能貧困人口獲得土地租金收益及務(wù)工收入，對提高這部分特殊困難貧困群體的收入水平具有重要作用。以土地流轉(zhuǎn)等形式盤活貧困村和失能弱能貧困人口的土地資源，幫助貧困人口增收的風(fēng)險(xiǎn)相對較小，政府幫助有效對接土地供給與需求，提高土地資源利用效率，也是對失能弱能貧困人口產(chǎn)業(yè)幫扶的重要形式。

鹽山縣通過對縣內(nèi)失能弱能貧困人口采取居家就業(yè)、小微工廠、企業(yè)帶動、資源流轉(zhuǎn)等精準(zhǔn)幫扶方式，有效改變了以往單純依靠社會兜底保障的幫扶局面，使失能弱能貧困人口在享受政府兜底的同時，也通過自身勞動創(chuàng)造價值，不斷改善收入水平和生活狀況。整體來看，鹽山縣采取的四類措施中，企業(yè)帶動和資源流轉(zhuǎn)在其他貧困地區(qū)也在以不同形式深入開展，“小微工廠”模式和當(dāng)前一些地區(qū)開展的“扶貧車間”模式有相似之處。“居家就業(yè)”模式在其他貧困地區(qū)開展相對較少，由于帶來的收入不高，“居家就業(yè)”模式存在自動瞄準(zhǔn)機(jī)制，使從事“居家就業(yè)”的農(nóng)戶多數(shù)為失能弱能貧困人口，精準(zhǔn)度更高。靈活的加工方式更符合貧困地區(qū)和貧困人口的實(shí)際狀況，適應(yīng)性更強(qiáng)，參考借鑒價值更大。在離2020年全面建成小康社會僅剩不到三年的背景下，各地尚未脫貧的貧困人口中失能弱能的比重越來越高，脫貧難度不斷增加，“居家就業(yè)”模式對于幫扶這部分失能弱能貧困人口具有重要作用。要發(fā)展“居家就業(yè)”扶貧模式，需要注意“居家就業(yè)”模式的產(chǎn)業(yè)選擇要符合本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，選取的產(chǎn)業(yè)要具有勞動力密集型、就業(yè)門檻低、簡單易上手、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)易拆分等特征。同時，要設(shè)計(jì)合理的網(wǎng)點(diǎn)布局，既要提高單個網(wǎng)點(diǎn)覆蓋范圍，也要兼顧農(nóng)戶獲取原料和銷售成品的便利性，真正發(fā)揮“居家就業(yè)”模式的優(yōu)勢。