饒 丹

（河海大學 公共管理學院，南京 211100）

根據(jù)國家對事業(yè)單位的財政撥款經(jīng)費、承擔社會公益性服務任務和通過市場資源配置的程度，可將公益服務類事業(yè)單位劃分為公益一類、公益二類和公益三類事業(yè)單位。其中高等院校就屬于財政差額撥款的公益二類事業(yè)單位。在2008年對事業(yè)單位公職人員進行養(yǎng)老保險改革前，我國機關事業(yè)單位的退休金制度從嚴格意義上來說并不能算做一種養(yǎng)老保險制度，因為財政撥款維系的退休金制度并不能體現(xiàn)出保險的基本特征。此后，在機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革逐漸深入的過程中，我們?nèi)悦媾R著諸多挑戰(zhàn)，還有許多問題亟待解決。

一、我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的發(fā)展歷程與研究背景

自1978年國務院頒布《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》以來，這兩個文件被視為機關事業(yè)和企業(yè)建立不同養(yǎng)老保險制度并一直實施至今的政策源頭。此后，國務院于1986年下發(fā)《關于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》，規(guī)定國家機關、事業(yè)單位和社會團體的退休養(yǎng)老實行社會保險制度。1992年，國家印發(fā)《關于機關、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關問題的通知》，再次強調(diào)對機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度進行改革，將退休金全權由國家包攬的做法提出要漸漸改變。此后，國務院于2008年下發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，決定率先在山西、浙江和廣東等地開展試點，重點內(nèi)容是實行“統(tǒng)賬結合”的基本養(yǎng)老保險制度，并進一步細化計發(fā)辦法，同時配以職業(yè)年金制度。2010年《社會保險法》在參加基本養(yǎng)老保險的人群范圍中擴充了事業(yè)單位及其職工這一群體。隨后，國務院于2015年發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）（以下簡稱《決定》國發(fā)〔2015〕2號），對基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法及建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制等內(nèi)容進行了新規(guī)定，同時該《決定》意味著“養(yǎng)老金并軌”正式啟動，近4 000萬機關事業(yè)單位工作人員告別了養(yǎng)老免繳費時代。同年，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18號），對機關事業(yè)單位工作人員的職業(yè)年金繳費比例、領取條件和領取方式等做出了相關規(guī)定。

縱觀上述改革歷程，發(fā)現(xiàn)在我國社會發(fā)展、經(jīng)濟體制轉型中對公職人員的養(yǎng)老保險的重視。與此同時，事業(yè)單位加入養(yǎng)老保險之后，退休金轉變?yōu)轲B(yǎng)老金，在機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金并軌過渡期如何實現(xiàn)改革前后的政策順利銜接，如何確保工作人員，尤其是“中人”的養(yǎng)老保險待遇不降低等問題都已成為職工關注的焦點。因此，對公職人員的養(yǎng)老保險制度和養(yǎng)老保險待遇等相關問題進行研究，有利于深化機關事業(yè)單位自身改革和內(nèi)部發(fā)展，有利于人員的正常流動，有利于促進維護機關事業(yè)單位離退休人員的合法權益。為此，本文基于國家與河南省現(xiàn)行相關政策文件的要求，結合鄭州市當?shù)氐膶嶋H發(fā)展水平，根據(jù)河南省鄭州市某高校教師的基本情況，對其退休后的養(yǎng)老金待遇水平和替代率水平進行測算，從而為我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革發(fā)展提供決策參考。

二、養(yǎng)老金待遇預測

根據(jù)人社部和財政部聯(lián)合發(fā)布的《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（人社部發(fā)〔2015〕28號）（以下簡稱《決定》人社部發(fā)〔2015〕28號）和《河南省機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革實施辦法》（豫政〔2015〕68號）（以下簡稱《豫政〔2015〕68號》）的相關規(guī)定，結合鄭州市某高校教師的相關情況對該職工的養(yǎng)老金待遇進行預測。

該職工的基本信息如表1所示：

表1 職工甲某某基本情況表

該職工自1991年參加工作以來，一直在同一高校工作，不存在個人檔案轉移問題。根據(jù)上述國家相關規(guī)定和表1數(shù)據(jù)可知，該職工屬于在2014年10月1日前參加工作且于2014年10月1日后退休的“中人”，對于“中人”應以過渡性措施確保平穩(wěn)過度。根據(jù)《決定》人社部發(fā)〔2015〕28號）和《豫政〔2015〕68號》文件中對“中人”的有關規(guī)定，應為其設立10年過渡期（即2014至2024年間），通過比較新老待遇的計發(fā)辦法保基本、限過高。待過渡期結束后，退休人員應當按新辦法的相關辦法執(zhí)行。因此，按照現(xiàn)行養(yǎng)老保險相關規(guī)定及辦法，該職工2026年退休，其養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金和職業(yè)年金四部分構成?，F(xiàn)以河南省鄭州市相關繳費比例為基礎，結合實際情況，提出以下假設：國民經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，社會和各行業(yè)的平均工資水平增速平緩，暫且拋開通貨膨脹因素；現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在該職工領取養(yǎng)老金期間繼續(xù)執(zhí)行；養(yǎng)老金繳納時間沒有中斷，不考慮提前退休、退保等因素，現(xiàn)就對相關內(nèi)容進行預測。

（一）基礎養(yǎng)老金

根據(jù)《決定》（人社部發(fā)〔2015〕28號）的相關規(guī)定，基礎養(yǎng)老金P基礎可表示為：

其中，W社n-1表示退休時河南省上年度在崗職工月平均工資，t1表示本人平均繳費工資指數(shù)，n繳表示繳費年限。其中，t1又應考慮視同繳費年限和實際繳費年限的不同情況。其中，視同繳費年限的每年繳費工資指數(shù)按1計算；而實際繳費年限每年的繳費指數(shù)則與個人月平均工資和上年的在崗職工工資有關。通過將“視同”與“實際”的指數(shù)相加，除以實際參與計算繳費工資指數(shù)的年數(shù)，即為本人平均繳費工資指數(shù)。因此t1可表示為：

在上式中，n視表示視同繳費年限，當n視不是整年時，n視的值為n視的整年數(shù)加 1。v個1、v個2...v個n-1表示參保人員自建立個人賬戶以來，直至退休的歷年月平均繳費工資，w社1、w社2...w社n-1表示參保人員在該時期當?shù)氐臍v年在崗職工月平均工資。根據(jù)1991—2017年鄭州市的在崗職工月平均工資（見圖1），可預算出2018—2026年鄭州市在崗職工月平均工資。

圖1 鄭州市1991—2017年在崗職工月平均工資統(tǒng)計圖

設鄭州市在崗職工月平均工資增長率為：

故：w社n=w社2017×（1+g社）（n-2017）

同理，根據(jù)該職工2014—2017年個人平均月工資可測算出該職工個人工資增長率為。

故：v個n=v個2017×（1+g個）（n-2017）

根據(jù)上述分析，可預測出鄭州市2018—2026年在崗職工月平均工資和該職工月平均工資，如表2所示。

根據(jù)上述分析及預測數(shù)據(jù)，可知該職工的基礎養(yǎng)老金平均繳費工資指數(shù)為1.25，因此測得該職工的基礎養(yǎng)老金為6 530.82 元/月。

表22018 —2026年鄭州市在崗職工月平均工資和該職工月平均工資

（二）個人賬戶養(yǎng)老金

個人賬戶的養(yǎng)老金月待遇計算方法為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，目前60歲的計發(fā)月數(shù)為139。故：

個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶儲存額÷139

若表示個人賬戶收益率，c1表示個人賬戶繳費率，Z0表示1991年的社平工資月標準，則該職工退休時個人賬戶基金積累總額M1為：

因此，該職工的個人賬戶養(yǎng)老金為：

根據(jù)人社部和財政部于聯(lián)合發(fā)布的《統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率辦法》（人社部發(fā)〔2017〕31號）的相關規(guī)定，不論是機關事業(yè)單位，還是企業(yè)職工，其養(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率不得低于銀行定期存款利率。根據(jù)人社部發(fā)布的《關于公布2017年職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率等參數(shù)的通知》，當年的個人賬戶記賬利率為7.12%，若將個人賬戶記賬利率視為個人賬戶收益率，則該職工的個人賬戶養(yǎng)老金P個人為1 090.65/月。

（三）過渡性養(yǎng)老金

對于“中人”的過渡，全國實行統(tǒng)一的過渡辦法。過渡期內(nèi)實行新老待遇計發(fā)辦法對比，保底限高。由于機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險制度并軌，因此對于機關事業(yè)單位工作人員的過渡性養(yǎng)老金可根據(jù)鄭州市人民政府2007年下發(fā)的《鄭州市企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法》（政府令第161號）第十一條規(guī)定：“過渡性養(yǎng)老金月標準為參保人員退休時本人指數(shù)化月平均繳費工資、視同繳費年限、過渡系數(shù)1.3%的乘積?！眲t該部分計算公式為：

過渡性養(yǎng)老金=本人指數(shù)化月平均繳費工資×視同繳費年限×1.3%

在計算參保人員退休時的過渡性養(yǎng)老金時，本人指數(shù)化月平均繳費工資計算公式為：

其中，t2表示參保人員退休時計算過渡性養(yǎng)老金的本人平均繳費工資指數(shù)，并表示為：

因此，過渡性養(yǎng)老金為：

根據(jù)上述分析可得，該職工的過渡性養(yǎng)老金P過渡為8 131.48 元/月。

（四）職業(yè)年金

根據(jù)河南省政府印發(fā)的《河南省機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革實施辦法的通知》（豫政〔2015〕68號）的規(guī)定，應當為機關事業(yè)單位的工作人員建立職業(yè)年金。職業(yè)年金可按下法計算：

職業(yè)年金養(yǎng)老金=職業(yè)年金儲存額÷139

該職工退休時個人賬戶職業(yè)年金積累總額M2為：

根據(jù)個人賬戶職業(yè)年金積累總額，可知職業(yè)年金為：

其中，c2表示職業(yè)年金繳費率，Z職表示2014年的社平工資月標準。根據(jù)以上分析，該職工的職業(yè)年金P職業(yè)為732.6元/月。

綜上，該職工在退休前一年（2025年）的社平工資為16 586.20元/月，該職工2025年的月平均工資為20 424.57元，在2026年退休時應領取的養(yǎng)老金為：P總=P基礎+P個人+P過渡+P職業(yè)=16 485.55元/月。

三、預測結論分析

養(yǎng)老金替代率是衡量職工退休前后維持其基本生活水平的重要指標。按照替代率的計算公式和上述測算結果，得知該職工的養(yǎng)老金替代率為80.71%。依據(jù)國際慣例，若退休后的替代率超過70%則可維持正常生活水平，若低于50%，其生活水平或?qū)⒋蟛蝗鐝那?。因此，國際勞工組織在《社會保障最低標準公約》中將替代率的最低警戒線定為55%，也就是說，若養(yǎng)老金替代率低于55%，則說明在勞動者在退休后的生活水平會大幅下降。根據(jù)上述預測結果，該事業(yè)單位退休職工的養(yǎng)老金待遇水平還是有保障的。

對于機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率水平保障較為充分的現(xiàn)象，我國公職人員的薪金待遇和社會保障由財政支撐，因此該職工相比其他企業(yè)或靈活就業(yè)人員的薪金待遇來源較為穩(wěn)定，退休以后的社會保障水平較為可靠且更有保障。加之對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革秉承不降低原有待遇標準的員額，因此我們應對該改革抱有信心。

四、我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革面臨的問題

目前雖然已有相關配套措施確保改革順利實施，但是在這個過程中，仍然存在一些問題。

第一，企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險待遇水平不及事業(yè)單位的充分。根據(jù)由社科院提供的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示，“我國養(yǎng)老金替代率由2002年的72.9%，下降到2011年的50.3%?！睋?jù)中央財經(jīng)大學褚福靈測算，我國企業(yè)職工2011年的養(yǎng)老金替代率僅為42.9%，比國際警戒線低12個百分點。根據(jù)楊燕綏教授的研究顯示，目前我國養(yǎng)老金替代率偏低，僅為社會平均工資的40%左右。中國人民大學李珍教授得出的企業(yè)職工替代率水平的研究數(shù)據(jù)也與此相仿，而機關事業(yè)單位的替代率水平一直維持在保障較為充分的檔次。由此可見，這種不同群體間待遇水平的較大差距仍將是礙社會公平的不利因素。

第二，事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇計發(fā)辦法各地政策差異大。由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距顯著、基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次較低和城鄉(xiāng)二元的格局體系，決定了制度在不同地區(qū)間的發(fā)展不均狀態(tài)，且地方政府對于政策的貫徹落實存在一些自主性。不同省份的繳費基數(shù)、比例和方式各不相同，有按固定比例繳費的，有按固定額度繳費的；有按月征繳的，也有按年征繳的?；诖朔N情況，既阻礙了提高統(tǒng)籌層次的進程，又將加劇碎片化程度。

第三，對養(yǎng)老保險待遇的計發(fā)標準規(guī)定不詳盡，數(shù)據(jù)平臺建設不完善。在對事業(yè)單位養(yǎng)老金進行預算時發(fā)現(xiàn)，除了需要綜合考慮諸多因素以外，現(xiàn)行相關政策對養(yǎng)老保險測算的各項算法規(guī)定不明確，加之我國目前數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)不健全，部分信息尚未公開，數(shù)據(jù)查詢不便等諸多原因，導致對機關事業(yè)單位人員退休時養(yǎng)老保險的測算存在諸多難題，很難面面俱到。對于視同繳費年限的認定和在申報過程中對信息真?zhèn)蔚谋鎰e等也缺乏相應的監(jiān)督管理機制。

五、建議及思考

第一，樹立公平共享的發(fā)展理念，不斷縮小養(yǎng)老保險制度在人群與地區(qū)間的發(fā)展差距。國家應重塑養(yǎng)老保險三支柱的功能定位，強化頂層設計，不斷縮小企業(yè)職工與公職人員之間保障不足與保障過度的差距。只有完善公平共享、科學合理的養(yǎng)老保險制度，才能確保不同群體之間的待遇差距不再顯化，才能確保經(jīng)濟發(fā)展成果由人民共享，才能促使公民逐漸扭轉體制內(nèi)外的擇業(yè)觀念，從而增強公眾的安全感和幸福感。

第二，加快提高養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次。自2010年頒布的《社會保險法》中第一次明確提出“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”以來，在近30年的發(fā)展過程中，相關部門對提高基金統(tǒng)籌層次頒布了一系列政策文件和實施辦法，但整體效果不佳。除北京、上海、陜西等地實現(xiàn)了基金在省級層面的統(tǒng)收統(tǒng)支外，其他大部分地區(qū)仍停留在縣（市）級統(tǒng)籌階段，或以省級調(diào)劑金形式向名義上的“省級統(tǒng)籌”靠攏，而非實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌。在河南省內(nèi)部，各個地級市的養(yǎng)老保險相關規(guī)定與經(jīng)辦流程也不盡相同。因此，應加快提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，以全國統(tǒng)籌為導向加快推進制度資源整合，通過統(tǒng)一各地區(qū)繳費基數(shù)、繳費比例和享受待遇的標準，加大基金調(diào)劑功能，縮小參保職工跨地區(qū)流動障礙，從而增加制度攜帶的便捷性。

第三，完善機關事業(yè)養(yǎng)老保險改革的配套措施。在養(yǎng)老保險待遇計發(fā)辦法方面，除國家的基本方針與政策文件外，還應出臺并細化與之對應的配套措施的政策文件與實施意見，確保為相關計發(fā)部門提供明確詳細的計發(fā)辦法與政策支撐。此外，在機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革進程的過渡期，要時刻關注過渡政策的實施落實情況，并根據(jù)實際發(fā)展情況進行及時調(diào)整與完善。在對事業(yè)單位人員改革前的信息統(tǒng)計方面，應秉承真實性、客觀性和公平性的原則，避免多記、少記月數(shù)或誤登信息等情況。在數(shù)據(jù)庫建設方面，應重點規(guī)范全國數(shù)據(jù)統(tǒng)計平臺的管理和操作標準，先著力打造各省統(tǒng)一的信息共享平臺，再逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)一避免跨地區(qū)之間人員流動的信息系統(tǒng)不兼容或查看權限被設置等情況。

結語

我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要我們對此改革抱有應有的信心和樂觀的心態(tài)，更需要我們的共同努力，通過及時發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，具體問題具體分析，以分步走的戰(zhàn)略逐步完善我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革。