◎常仲農(nóng)

近年來(lái)，小水電無(wú)序過(guò)度開(kāi)發(fā)，生態(tài)影響突出，已成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要問(wèn)題之一。2018年6月，中共中央和國(guó)務(wù)院頒布 《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，提出要 “打好長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)”。為此，要找準(zhǔn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電問(wèn)題的病因，系統(tǒng) “治療”。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電問(wèn)題

根據(jù)水利部門(mén)農(nóng)村水電統(tǒng)計(jì)公報(bào)資料分析，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省區(qū)小水電數(shù)量多、單機(jī)規(guī)模小，以引水式開(kāi)發(fā)為主。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共有小水電2.4萬(wàn)余座，總裝機(jī)容量近6千萬(wàn)千瓦，占全國(guó)小水電總裝機(jī)的75%。近些年，小水電發(fā)展普遍存在無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、違法違規(guī)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題。

1.無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)的問(wèn)題十分突出。小水電一般分布在支流，普遍缺乏河流規(guī)劃依據(jù)，各地小水電在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、遍地開(kāi)花的問(wèn)題。長(zhǎng)江上中游8省市472條4～5級(jí)河流中，435條河流都被開(kāi)發(fā)，占92.2%，天然河流所剩無(wú)幾，河流生境高度破碎化，河道在枯水期減脫水嚴(yán)重。對(duì)比2008年全國(guó)農(nóng)村水能資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果，目前長(zhǎng)江上中游8省市小水電裝機(jī)容量占該地區(qū)小水電技術(shù)可開(kāi)發(fā)量的70%以上。

2.保護(hù)讓位于開(kāi)發(fā)現(xiàn)象依然突出，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建設(shè)活動(dòng)仍有發(fā)生。據(jù)部分省區(qū)中央環(huán)保督查及有關(guān)部門(mén)排查，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市有1500余座小水電涉及自然保護(hù)區(qū)。2015年環(huán)保部聯(lián)合9部委印發(fā)的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》中明確要求對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法取水權(quán)要逐步退出，但部分地區(qū)仍為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電增效擴(kuò)容創(chuàng)造條件，不退反擴(kuò)。

3.生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。一是基本不考慮生態(tài)流量，壩下河段干涸?，F(xiàn)有2.4萬(wàn)個(gè)水電站中，86%屬引水式和混合式開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致壩下河段水量顯著減小，甚至出現(xiàn)干涸；部分地區(qū)開(kāi)發(fā)程度高，首尾相接，整條河流已難覓流水生境，河流生態(tài)功能完全喪失。二是擠占魚(yú)類(lèi)生境，魚(yú)類(lèi)種類(lèi)和資源減少。電站建設(shè)改變河流水文情勢(shì)，閘壩阻隔魚(yú)類(lèi)洄游，魚(yú)類(lèi)生存空間大幅壓縮，魚(yú)類(lèi)生物多樣性急劇下降。

4.未批先建等違法違規(guī)建設(shè)行為多發(fā)。無(wú)規(guī)劃、無(wú)審批核準(zhǔn)、無(wú)環(huán)評(píng)的小水電較普遍。有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，約占60%水電沒(méi)有依法履行手續(xù)。近年來(lái)，部分小水電項(xiàng)目實(shí)施了增效擴(kuò)容改造，多數(shù)也未依法開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

5.生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任不落實(shí)，政府監(jiān)管整改不到位。由于建設(shè)年代不同，小水電企業(yè)落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位，85%的項(xiàng)目未采取魚(yú)類(lèi)保護(hù)措施，約40%以上的項(xiàng)目未建設(shè)生態(tài)流量下泄措施。相關(guān)部門(mén)在日常監(jiān)管中，由于監(jiān)管力量不足等原因，監(jiān)管流于形式，難以形成有效監(jiān)管。開(kāi)發(fā)與保護(hù)的部分政策相互沖突，未形成推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的小水電管理政策體系。

二、原因分析

在一定歷史階段，小水電是政策支持的重點(diǎn)，是一些區(qū)域重點(diǎn)招商引資對(duì)象，對(duì)解決廣大農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)用電需求、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了作用。但過(guò)度發(fā)展也造成了流域生態(tài)問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)和地區(qū)雖然開(kāi)展了大量工作，實(shí)施過(guò)清理整頓，但歷史積累的問(wèn)題涉及利益面廣，整治難度大，小水電無(wú)序開(kāi)發(fā)的勢(shì)頭并未得到根本遏制。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌不夠。部分地區(qū)沒(méi)有正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，片面追求投資拉動(dòng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有些地區(qū)形成了盲目追求小水電投資開(kāi)發(fā)效益而犧牲生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)缺位。有關(guān)部門(mén)排查，約有一半小水電無(wú)規(guī)劃依據(jù)。部分河流和地區(qū)雖編制了規(guī)劃，但純粹以開(kāi)發(fā)為目的，追求資源利用最大化，不留生態(tài)空間。根據(jù)排查，編制規(guī)劃的河流中，80%以上未相應(yīng)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，起不到從流域?qū)用娼y(tǒng)籌水電開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、有效管控流域小水電開(kāi)發(fā)規(guī)模及布局和結(jié)構(gòu)的作用。

3.存在片面認(rèn)識(shí)。一些部門(mén)和地區(qū)片面強(qiáng)調(diào)小水電的歷史功績(jī)，認(rèn)為其是清潔能源，有利于節(jié)能減排；可以實(shí)現(xiàn)以電代薪，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)；認(rèn)為其規(guī)模小，導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境影響也?。坏鹊?。正是基于以上認(rèn)識(shí)，致使忽視小水電整體上對(duì)生態(tài)環(huán)境的累積性和長(zhǎng)期性影響，放松了保護(hù)責(zé)任和監(jiān)管要求。

4.資源分配體制不科學(xué)。地方在主要河流大中型水電開(kāi)發(fā)中的收益分配少，不少地區(qū)為盡可能多獲取資源收益，與干流齊頭并進(jìn)開(kāi)發(fā)中小河流，進(jìn)而導(dǎo)致了小水電遍地開(kāi)花，能電皆電。

5.生態(tài)環(huán)境保護(hù)和守法意識(shí)不強(qiáng)。部分電站建設(shè)年代早，受歷史局限，未采取生態(tài)保護(hù)措施。2000年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求不斷提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不斷完善，但是部分企業(yè)守法意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境要求視而不見(jiàn)，在建設(shè)運(yùn)行中，未履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任。

6.尚未形成有效監(jiān)管的體制機(jī)制。小水電行業(yè)管理涉及多個(gè)部門(mén)，地方上對(duì)小水電的行業(yè)管理，有的是能源部門(mén)主管，有的是水利部門(mén)主管。在具體項(xiàng)目監(jiān)管上，涉及發(fā)改、工信、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理、能源等部門(mén)，職責(zé)分散，未形成協(xié)同保護(hù)的合力。

三、建議

為切實(shí)修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)小水電綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型任務(wù)十分緊迫。當(dāng)前電網(wǎng)已基本覆蓋，電力市場(chǎng)供需形勢(shì)發(fā)生重大變化，電力產(chǎn)能過(guò)剩、西南地區(qū)水電棄水嚴(yán)重，為開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整頓和綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)條件。

1.切實(shí)提高政治站位，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想。相關(guān)部門(mén)在制定小水電綠色發(fā)展指導(dǎo)性文件時(shí)，要堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。要以問(wèn)題為導(dǎo)向，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，綜合施策，分類(lèi)處置，切實(shí)降低長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電開(kāi)發(fā)密度，恢復(fù)一定自然生態(tài)空間，規(guī)范開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)行為，協(xié)調(diào)好水電開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。沿江省市要主動(dòng)扛起長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任，正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，高度重視、積極穩(wěn)妥推進(jìn)小水電清理整頓和小水電綠色發(fā)展工作。

2.強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，嚴(yán)控新上小水電項(xiàng)目。對(duì)于未編制規(guī)劃的河流，相關(guān)部門(mén)應(yīng)依法抓緊組織編制河流開(kāi)發(fā)與保護(hù)規(guī)劃，同步開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，積極轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路，摒棄傳統(tǒng)以資源最大限度利用為目的規(guī)劃思路，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，將流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)作為規(guī)劃的優(yōu)先任務(wù)，明確資源利用上限、生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線，科學(xué)合理確定開(kāi)發(fā)與保護(hù)邊界，提出水電開(kāi)發(fā)優(yōu)化和強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)的對(duì)策措施。嚴(yán)格控制小水電開(kāi)發(fā)，除扶貧攻堅(jiān)任務(wù)外，不再開(kāi)發(fā)建設(shè)小水電項(xiàng)目。修改產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策文件，將小水電列入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。

3.堅(jiān)持分類(lèi)處置，妥善解決現(xiàn)有問(wèn)題。對(duì)各省區(qū)轄區(qū)流域內(nèi)小水電項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，綜合生態(tài)環(huán)境破壞情況、是否具有不可替代作用以及違法違規(guī)等情況，按拆除類(lèi)、保留類(lèi)、整改類(lèi)實(shí)施分類(lèi)處置。對(duì)于違法建設(shè)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、整改不經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目，一律拆除，并同步做好生態(tài)修復(fù)；對(duì)于不涉及法規(guī)明確禁止占用區(qū)域、符合規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)要求、項(xiàng)目審批手續(xù)完備、環(huán)保措施建設(shè)及運(yùn)行規(guī)范、環(huán)境影響較小的項(xiàng)目，納入保留類(lèi)。其他項(xiàng)目列為整改類(lèi)，按照 “一站一策”原則，提出具體整改方案，限期整改到位。

4.完善相關(guān)政策制度，建立開(kāi)發(fā)與保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。積極探索通過(guò)電量補(bǔ)償、資源入股等方式，支持大、中、小水電開(kāi)展資源整合，推動(dòng)小水電退出。研究建立小水電扶貧政策，確保扶貧方案切實(shí)可行，困難群眾直接受益，要嚴(yán)防以扶貧之名、行開(kāi)發(fā)之實(shí)。要充分利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，積極探索通過(guò)電價(jià)、稅收、信貸等方式鼓勵(lì)小水電主動(dòng)落實(shí)生態(tài)流量泄放等生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。電網(wǎng)企業(yè)要嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，對(duì)于手續(xù)不全，生態(tài)環(huán)境影響大的項(xiàng)目，不得接入電網(wǎng)。完善中央小水電增效擴(kuò)容財(cái)政資金使用方向，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為重要內(nèi)容，強(qiáng)化增效擴(kuò)容 “以新帶老”生態(tài)保護(hù)任務(wù)和保障資金。

5.嚴(yán)格監(jiān)管和問(wèn)責(zé)，確保清理整頓到位。盡快制定出臺(tái)小水電相關(guān)監(jiān)督管理政策，研究建立小水電全過(guò)程管理制度，強(qiáng)化規(guī)劃、建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理。研究建立多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，形成小水電開(kāi)發(fā)和保護(hù)的統(tǒng)一政策體系。對(duì)于未依法履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，導(dǎo)致生態(tài)破壞的項(xiàng)目和企業(yè)，將失信企業(yè)和個(gè)人納入信用系統(tǒng)，對(duì)失信行為進(jìn)行公開(kāi)，對(duì)屬于國(guó)有企事業(yè)單位的要依法問(wèn)責(zé)追責(zé)。對(duì)違法現(xiàn)象多發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、監(jiān)管流于形式的地區(qū)，要對(duì)地方政府實(shí)施追責(zé)問(wèn)責(zé)。將小水電的開(kāi)發(fā)、管理和清理整頓工作，納入中央環(huán)保督察，推動(dòng)地方黨政落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。