張新勤 江蘇師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇徐州 221006

我國高校學(xué)生參與高校管理的核心內(nèi)容普遍是行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及建議權(quán)。高校的信息公開制度是學(xué)生參與高校管理的基礎(chǔ)，其一旦缺失，狹隘的信息公開情況必然限制學(xué)生的知情權(quán)。信息公開涉及學(xué)生主體權(quán)益的內(nèi)容必須及時(shí)、全面地向?qū)W生公開。[1]高校的學(xué)生代表大會制度、領(lǐng)導(dǎo)約見制度、學(xué)生評議制度等是高校學(xué)生參與高校管理的途徑，很多高校的這些制度并不健全，或者這些學(xué)生參與高校的管理途徑并不缺乏，但展開面較窄。學(xué)生需要發(fā)聲機(jī)制來保障自身參與學(xué)校管理的權(quán)益，只有少部分學(xué)生了解并參與了“民意”傳遞的機(jī)制。高校學(xué)生決策權(quán)、表決權(quán)、投票權(quán)機(jī)制的建立，亟需完善現(xiàn)行法律及規(guī)章制度，將它們作為民主發(fā)聲機(jī)制的突破口，實(shí)現(xiàn)全體學(xué)生的自由意志、參與自我管理。

一、現(xiàn)行法律法規(guī)中的學(xué)生權(quán)利規(guī)定

高校學(xué)生既具有普通公民身份，又具有學(xué)生的身份，因此高校學(xué)生不僅享有普通公民的基本權(quán)利，還享有作為高校學(xué)生的一些特殊權(quán)利。高校出于管理的需要，會對學(xué)生的權(quán)利進(jìn)行一定的限制，卻忽視甚至侵犯了法定的學(xué)生特殊權(quán)利的享有。相關(guān)法律法規(guī)主要有《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《》學(xué)生管理規(guī)定》）等，以上法律法規(guī)對學(xué)生享有的特殊權(quán)力作了較為明確的規(guī)定。如《高等教育法》第五十七條：“高等學(xué)校的學(xué)生，可以在校內(nèi)組織學(xué)生團(tuán)體。學(xué)生團(tuán)體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)活動，服從學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和參與管理。”

高校學(xué)生享有的特殊權(quán)利按照其性質(zhì)分類，主要可以分為實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利，還有一部分存在于兩者之間的其他權(quán)利。學(xué)生享有的實(shí)體性權(quán)利，主要有使用校內(nèi)設(shè)施資源的權(quán)利、獲得獎助學(xué)金的權(quán)利、獲得公正評價(jià)的權(quán)利、組織社團(tuán)參加活動的權(quán)利、獲得學(xué)業(yè)證書與學(xué)位證書的權(quán)利，等等。程序性權(quán)利主要有知情權(quán)，申辯權(quán)，聽證權(quán)，申訴權(quán)，起訴權(quán)和上訴權(quán)等。其他權(quán)利如參與權(quán)，監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)下的高校學(xué)生管理中，重實(shí)體輕程序的傾向仍舊十分常見。高校對于學(xué)生程序性權(quán)利的保護(hù)很少給予重視。盡管，目前我國教育部門規(guī)章對學(xué)生的程序性權(quán)利較之以往更加重視，在新的《學(xué)生管理規(guī)定》中也有體現(xiàn)，對學(xué)生違紀(jì)處理程序更加規(guī)范化。如第五十五條規(guī)定：“在對學(xué)生作出處分或者其他不利決定之前，學(xué)校應(yīng)當(dāng)告知學(xué)生作出決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知學(xué)生享有陳述和申辯的權(quán)利，聽取學(xué)生的陳述和申辯……可以利用學(xué)校網(wǎng)站、新聞媒體等以公告方式送達(dá)。”然而在操作層面，學(xué)生群體并未全然體會到規(guī)章等的切實(shí)施行?！秾W(xué)生管理規(guī)定》要求學(xué)校作出涉及學(xué)生切身權(quán)益的處分行為時(shí)，必須遵守全部的法定實(shí)現(xiàn)條件，尤其告知、送達(dá)等程序必不可少；尤其在涉及對學(xué)生處以開除學(xué)籍的處分決定時(shí)，要報(bào)高校所在地省級教育行政部門備案；盡管還規(guī)定了高校管理的自由裁量權(quán)應(yīng)在一定范圍之內(nèi)，且明確規(guī)定受處理學(xué)生申訴的答復(fù)期限，理論層面能夠一定程度地確保申訴案件的處理效率。實(shí)施過程中，各高校相應(yīng)地缺乏具體規(guī)則，因而相關(guān)規(guī)章制度并未真正付諸實(shí)施。

二、學(xué)生自我管理相關(guān)規(guī)定存在的問題

（一）具體規(guī)章制度缺失

具體規(guī)章制度缺乏對高校與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)明確化的規(guī)定。高校具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第二十九、三十條也為高校設(shè)定了權(quán)利義務(wù)，這些規(guī)定不僅是高校推行“法人治理”的法律依據(jù)，也是高校如何建構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的法律基礎(chǔ)。依據(jù)《教育法》、《高等教育法》這兩部法律對高校法人性質(zhì)的定位，高校有義務(wù)保障其內(nèi)部相關(guān)權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)得到合理配置和均衡，從而促進(jìn)高校學(xué)生自我管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。學(xué)生作為高校內(nèi)部基數(shù)最大的權(quán)利主體，在高校實(shí)施管理過程中的法律職責(zé)和義務(wù)并不明確，以上兩部上位法能夠做的僅僅只是一些原則性的規(guī)定，非常概括、籠統(tǒng)。

“法”的生命在于實(shí)施，高校學(xué)生自我管理需要好的法律規(guī)章制度還不夠，最終要的是確保其有效實(shí)施。高校有權(quán)在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)制定內(nèi)部管理規(guī)則，尤其是各類配套的實(shí)施細(xì)則。明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)定是確保法律法規(guī)落實(shí)的基礎(chǔ)，高校才能順理成章地成為嚴(yán)格遵守制度的主體?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”，這一理念放到高校同樣適用。制定規(guī)則是治校的重要手段，好的規(guī)則才能實(shí)現(xiàn)好的治理。規(guī)則制定權(quán)，事務(wù)管理權(quán)，爭議裁決權(quán)是高校管理權(quán)的組成內(nèi)容。以規(guī)則的制定實(shí)現(xiàn)事務(wù)的管理，管理過程的爭議遵循制定的規(guī)則加以解決，方能推動依法管理學(xué)校，實(shí)現(xiàn)高校的法治化、民主化。

（二）高校管理機(jī)制落后

我國的高校管理機(jī)制還存在一些問題和不足。行政管理人員之類的“內(nèi)部人”往往容易過于將自身利益最大化，而損害了學(xué)校其他利益相關(guān)者的利益。在很長一段時(shí)間里，我國高校內(nèi)外對學(xué)生權(quán)利沒有相當(dāng)?shù)年P(guān)注和重視，導(dǎo)致高校學(xué)生主體地位缺失，學(xué)生的利益在高校所有利益相關(guān)者中已然邊緣化。西方高校決然不同于中國高校，他們有著共同決策和相互制衡的機(jī)制。更有“利益相關(guān)者委員會”這種機(jī)構(gòu)的存在，外有政府、社會公正人士代表，內(nèi)有高校行政管理人員、教師以及學(xué)生代表。[2]在資源配置的角度下看，學(xué)生群體有機(jī)會參與涉及專業(yè)的設(shè)置及其他管理事務(wù)的決策、章程規(guī)則的制定和實(shí)施。各方根據(jù)他們參與高校管理的能力和意愿，在管理結(jié)構(gòu)中各得其所，各行其責(zé)。

我國高校還會采用“一刀切”的辦法，用盡可能多的條條框框和禁令來束縛管制學(xué)生，防止學(xué)生犯錯(cuò)或出軌。學(xué)生事務(wù)管理者堅(jiān)守等級觀念，強(qiáng)調(diào)自身權(quán)威，無從耐心聽取學(xué)生的意見和想法，慣用垂直的、單向的、權(quán)威性的交流方式，根本沒有自由平等的討論氛圍和服務(wù)意識，綜合考慮我國現(xiàn)階段的各種現(xiàn)實(shí)因素，既要合理借鑒西方現(xiàn)代高校內(nèi)部管理的成功經(jīng)驗(yàn)，還要緊密結(jié)合我國的國情。類似“利益相關(guān)者委員會”的機(jī)構(gòu)視高校的具體情況按進(jìn)程推進(jìn)，重點(diǎn)要注意該機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)思想要牢牢把握黨內(nèi)政策的主流思想，對學(xué)校發(fā)展中的重大問題以及重要事項(xiàng)進(jìn)行決策，堅(jiān)持黨委會作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，不可動搖。教代會以及學(xué)代會作為全體教師及學(xué)生的的群眾性代表，在學(xué)校黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，以利益相關(guān)者的身份參與高校管理，行使民主管理和監(jiān)督權(quán)。[3]

（三）學(xué)生權(quán)益受侵犯

學(xué)生具有雙重的社會身份，作為公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，以及作為學(xué)生應(yīng)當(dāng)享有的特殊權(quán)利，均與高校的管理權(quán)，存在一定的矛盾和沖突，從而致使高校學(xué)生權(quán)利在不同程度上受到漠視與侵犯。

高校學(xué)生首先具備公民的身份。在我國，任何公民都享有平等的憲法賦予的各項(xiàng)基本權(quán)利和自由。包括基本政治權(quán)利，如選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，還享有人格權(quán)尊嚴(yán)權(quán)、獲得社會保障與物質(zhì)幫助的權(quán)利、受教育權(quán)。當(dāng)然，公民還享有個(gè)作為民事主體享有的民事權(quán)利，如財(cái)產(chǎn)權(quán)。這些權(quán)利，都是憲法或其他基本法律賦予公民的法定權(quán)利。高校不管是在學(xué)生事務(wù)管理，還是在行政管理、學(xué)術(shù)管理上，都不能隨意侵犯學(xué)生的法定權(quán)利。這些法律法規(guī)極大限制了高校規(guī)范性管理制度的制定，也構(gòu)成了對高校管理權(quán)的限制和約束。在高校的學(xué)生管理實(shí)踐中，普遍存在超越法定權(quán)限范圍行使職權(quán)而侵犯學(xué)生權(quán)益的問題。

高校學(xué)生的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最能夠真正體現(xiàn)高校與學(xué)生的關(guān)系，是充分體現(xiàn)學(xué)生其他權(quán)利的標(biāo)志性權(quán)利。[4]《學(xué)生管理規(guī)定》多處提及了應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與民主管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法參與學(xué)校民主管理。這些部門規(guī)章不乏對學(xué)生行使參與權(quán)的準(zhǔn)確描述，但在管理實(shí)踐中，出于對管理的成本、效率以及程序的考慮，高校往往忽略了讓學(xué)生參與管理實(shí)際。即使存在學(xué)生參與的各種形式，也并沒有真正將學(xué)生們反饋的意見納入管理決策議案的考量范圍。高校的實(shí)際管理者經(jīng)常以各種合理或不合理的理由來接受或是否定學(xué)生的合理訴求，也沒有讓學(xué)生充分實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)。

三、高校學(xué)生自我管理路徑探索

（一）“自我管理協(xié)議的書”

學(xué)校管理的一個(gè)關(guān)鍵原則是，決策應(yīng)以所有受影響方的協(xié)商、合作、相互信任和參與為基礎(chǔ)。所有的角色扮演者都應(yīng)該永久地參與對話。[5]有部分高校在不斷探索高校與學(xué)生之間的合理關(guān)系定位。學(xué)校、家庭的合作關(guān)系有益于學(xué)生的成長與學(xué)習(xí)。努力建立并維持所有相關(guān)方之間的健康關(guān)系，尤其重要。

南京、廣州和山東一些高校與學(xué)生簽訂協(xié)議，如：《學(xué)生自律與教育管理協(xié)議書》。“協(xié)議書”內(nèi)容廣泛，涵蓋了高校的教育管理及日常生活管理中的一些內(nèi)容，分別明確了高校與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)及各自應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的“法律后果”?！皡f(xié)議書”由學(xué)校專門成立的“學(xué)生工作法律指導(dǎo)小組”起草并實(shí)施。針對協(xié)議中爭議較大的非學(xué)術(shù)性條款：學(xué)生在校外發(fā)生事故、校內(nèi)自殺自傷，校方無需承擔(dān)法律責(zé)任。因此《協(xié)議書》被學(xué)生戲稱為“生死狀”。部分學(xué)生認(rèn)為“生死狀”既不合情理，又不合法，校方即為甲方有逃避責(zé)任之嫌，簽訂協(xié)議書并非基于乙方完全自愿的行為。2002 年教育部出臺的部門規(guī)章——《學(xué)生意外傷害管理辦法》（2010 年12 月13 日修改）明確規(guī)定：“學(xué)校對未成年學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，但法律有規(guī)定的或者學(xué)校依法接受委托承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形除外?！备咝W(xué)生應(yīng)對自身行為負(fù)責(zé)，若有意外事故出現(xiàn)，只非校方的原因造成，學(xué)校無需承擔(dān)任何法律上的責(zé)任?？梢哉f“學(xué)校不承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)”是高校出臺《學(xué)生自律與教育管理協(xié)議書》的可靠依據(jù)?！皡f(xié)議書”的存在無可厚非，但這一協(xié)議是由各高校單方制定。筆者建議各高校或許以某種聯(lián)盟的形式，共同制定類似于《學(xué)生自律與教育管理協(xié)議書》的高校學(xué)生自我管理協(xié)議。通過廣泛征求意見，專家論證，教育部備案，各高校聯(lián)名發(fā)布，可以避免權(quán)威性、科學(xué)性、合理性不足的問題。

（二）慣例“成文化”

部分高校會出現(xiàn)這樣的硬性規(guī)定，表現(xiàn)為“非明文”的慣例。在評獎評優(yōu)制度中表現(xiàn)為“高標(biāo)準(zhǔn)”，存在某些規(guī)則會變相強(qiáng)迫學(xué)生服從于學(xué)校的管理活動事項(xiàng)。以名額有限或符合有關(guān)管理規(guī)定為由，限制學(xué)生的評獎評優(yōu)資格。如此這般，學(xué)生獲得公平公正評價(jià)的權(quán)利無端遭受侵害。高校學(xué)生評獎評優(yōu)的基本單位往往限定為以班級為單位，各班級學(xué)生整體評價(jià)的成績因素各不相同卻適用同一標(biāo)準(zhǔn)，處在評優(yōu)邊緣的學(xué)生或多或少都遭受過不公平的待遇，這與高校學(xué)生自我管理的法治理念相悖。

“法”即規(guī)則，是一種“社會契約”，這些不成文的規(guī)定運(yùn)用應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄W(xué)生的認(rèn)可，筆者認(rèn)為這是對學(xué)生權(quán)利的最有效維護(hù)。應(yīng)秉承“凡符合條件者及優(yōu)秀的”皆可申報(bào)的評優(yōu)理念。[6]通過查看幾所高校的“優(yōu)秀獎學(xué)金評定細(xì)則”發(fā)現(xiàn)，均未包含對“高標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。至少將類似的“慣例”以明文的形式確定下來。在進(jìn)行學(xué)生工作時(shí)有章可循。高位階的國家法律對學(xué)生群體享有的一些權(quán)利義務(wù)表示了直接的認(rèn)可。法律或規(guī)章制度旨在保護(hù)、鞏固一定的秩序，它由適用范圍內(nèi)的人制定或認(rèn)可。在任何管理中，只有通過法律以及制度才能創(chuàng)造一種平衡。避免管理中混亂秩序的出現(xiàn)，受到廣大學(xué)生們認(rèn)可的慣例“成文化”未嘗不是有效的解決途徑。