陳坤 西北大學(xué)公共管理學(xué)院

村干部是黨和政府在基層的形象代言人，他們是否依法依規(guī)依紀(jì)辦事，關(guān)乎老百姓的切實(shí)利益，也關(guān)乎基層的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種利益格局的多樣化，使得社會(huì)利益關(guān)系更加復(fù)雜，農(nóng)村基層的利益沖突不斷加劇。加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督與管理，是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)又好又快發(fā)展的必然要求。

一、問(wèn)題提出

村級(jí)組織，特別是村委會(huì)屬于基層群眾自治型組織，由此被我們稱為“村官”的村干部，并非真正意義上的官，但是“村官”的權(quán)力卻不容小覷，尤其是隨著新農(nóng)村建設(shè)力度的加大和速度的加快，使村干部擁有的資源不斷增多，而約束村干部權(quán)力，監(jiān)督村干部行為的制度和機(jī)制卻嚴(yán)重缺失，造成群眾對(duì)農(nóng)村干部的信訪和農(nóng)村干部的違紀(jì)違法現(xiàn)象逐年上升。在近幾年的群眾信訪件中，涉及農(nóng)村干部問(wèn)題的占三分之一以上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)立案查處的村干部也為數(shù)不少?？梢哉f(shuō)，村干部腐敗已成為新農(nóng)村建設(shè)的“內(nèi)傷”，嚴(yán)重制約著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明，影響著新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵性問(wèn)題。因此，積極思考對(duì)村干部監(jiān)督管理模式，構(gòu)建科學(xué)有效符合和諧社會(huì)發(fā)展要求的村干部監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)輕微違紀(jì)的預(yù)警，及時(shí)糾正輕微違紀(jì)違法苗頭，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村民主政治建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、對(duì)村干部監(jiān)督和管理的困難之處

近年來(lái)，日益嚴(yán)重的村干部違法違紀(jì)現(xiàn)象已然成為國(guó)家和社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。在我國(guó)目前的村干部監(jiān)督管理中常常會(huì)出現(xiàn)“監(jiān)督難、監(jiān)督軟”的尷尬局面，村干部監(jiān)督現(xiàn)狀堪憂，其根源主要有幾個(gè)方面。

（一）紀(jì)律監(jiān)督有盲區(qū)。主要體現(xiàn)在對(duì)村委會(huì)的監(jiān)管上。村民委員會(huì)是自治機(jī)構(gòu)，不是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，村干部不屬于行政監(jiān)察對(duì)象，約束國(guó)家公職人員的條例法規(guī)，大多對(duì)他們不適用，行政監(jiān)督很難發(fā)揮作用。在村委會(huì)成員選舉過(guò)程中，由于村民享有充分的自治，一些非黨村干部由村民選舉產(chǎn)生，不是黨員，黨紀(jì)無(wú)法約束，從而成為黨紀(jì)監(jiān)督盲區(qū)。

（二）法律監(jiān)督難到位。村干部的身份比較特殊，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，村干部只有在協(xié)助政府從事行政管理工作過(guò)程中的貪污、挪用、受賄行為，才屬于司法機(jī)關(guān)管轄范圍，而在管理村里內(nèi)部事務(wù)中產(chǎn)生的其他違法亂紀(jì)行為，司法機(jī)關(guān)往往很難介入。而且有些村干部的大部分違紀(jì)行為構(gòu)不成犯罪，司法機(jī)關(guān)調(diào)查取證程序復(fù)雜，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，加之違法違紀(jì)數(shù)額較小，司法機(jī)關(guān)監(jiān)管的積極性不高，絕大多數(shù)違法案件很難進(jìn)入實(shí)質(zhì)性法律程序。

（三）民主監(jiān)督流于形式。當(dāng)前不少村民主監(jiān)督徒有虛名。從村務(wù)公開(kāi)來(lái)看，一些村搞假公開(kāi)、半公開(kāi)，應(yīng)付檢查，糊弄群眾。有時(shí)即使公開(kāi)，村民們絕大多數(shù)也不知道是否合理。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員如果不是村黨組織成員，一般無(wú)法融入村工作中，監(jiān)督流于表面；是村黨組織成員，在目前村兩委基本不分家的狀況下，也無(wú)法起到監(jiān)督的作用。另一方面，村民罷免村委干部的程序過(guò)于復(fù)雜。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村委會(huì)成員，罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)”。這種復(fù)雜的程序，導(dǎo)致很少有人愿意走這條路。

（四）社會(huì)環(huán)境加劇難度。從客觀現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，我們國(guó)家具有人情社會(huì)、鄰里社會(huì)的文化背景。朋友之間逢年過(guò)節(jié)走訪送禮被視為天經(jīng)地義，朋友間互相幫忙也被認(rèn)定是友誼的主要內(nèi)涵。這一點(diǎn)在農(nóng)村尤其突出，中國(guó)農(nóng)村是熟人社會(huì)，人情關(guān)系更復(fù)雜，熟人好辦事，這中間就極易導(dǎo)致村干部身份與村民身份相混淆、職務(wù)行為與個(gè)人行為相融合，致使許多輕微的違紀(jì)行為在不經(jīng)意間發(fā)生，并容易披上合理的外衣。

三、加強(qiáng)村干部監(jiān)督和管理的具體途徑

（一）源頭監(jiān)督。加強(qiáng)村干部的隊(duì)伍建設(shè)，首先要把好選舉關(guān)，抓好民主選舉制度的落實(shí)，真正做到選好人，用好人。要加強(qiáng)選舉候選人的資格審查，牢牢把握“德才兼?zhèn)?、群眾公認(rèn)”原則?？疾旌蜻x人是要更加關(guān)注村干部候選人的“私德”，最大限度地聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，切實(shí)做到以德為先，德才兼?zhèn)?，從源頭上加強(qiáng)對(duì)村干部隊(duì)伍監(jiān)管。另一方面，在目前農(nóng)村民主選舉中，家族勢(shì)力的影響、拉票、賄選等情況不同程度地存在，甚至有黑惡勢(shì)力染指村級(jí)政權(quán)，干涉、操縱基層選舉，嚴(yán)重破壞了黨和政府的形象。因此，要切實(shí)嚴(yán)肅換屆紀(jì)律，堅(jiān)持依法辦事，按程序辦事，嚴(yán)厲查處選舉中的違法行為。此外要不斷改革和完善基層村干部的選拔任用制度，加強(qiáng)對(duì)村干部的任用和管理，提高村干部的素質(zhì)。

（二）組織監(jiān)督。鎮(zhèn)（街）黨委政府負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督村委會(huì)工作的職責(zé)，但在實(shí)踐中，鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)往往重使用、輕管理，疏于對(duì)村（居）干部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)村（居）干部中違法違紀(jì)的問(wèn)題，處理上失之于寬、失之于軟。因此，要加強(qiáng)鎮(zhèn)（街）對(duì)村委會(huì)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，積極引導(dǎo)村委會(huì)依法開(kāi)展自治活動(dòng)。同時(shí)，要特別注重和加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作指導(dǎo)和保障。

（三）民主監(jiān)督。目前，村民大會(huì)或村民代表會(huì)議作為農(nóng)村的最高決策機(jī)構(gòu)往往會(huì)被村黨支部或村委會(huì)所取代，管理權(quán)被一小部分人控制，村內(nèi)各項(xiàng)制度也是有名無(wú)實(shí)，村務(wù)公開(kāi)流于形式，村民根本沒(méi)有審查事項(xiàng)、發(fā)表意見(jiàn)、行使監(jiān)督的機(jī)會(huì)。更重要的是，村民民主監(jiān)督意識(shí)也很薄弱，不能形成有效監(jiān)督。因此，要真正發(fā)揮村民大會(huì)最高決策的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)村民大會(huì)和村民代表會(huì)議議事日程、程序、內(nèi)容固定化；要明確村黨支部、村委會(huì)、村民大會(huì)、村民小組以及村民個(gè)人的職責(zé)范圍，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，加強(qiáng)監(jiān)督制約；充分發(fā)揮民主監(jiān)督，全面落實(shí)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向群眾公布，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的透明度。

（四）制度監(jiān)督。要建立和健全村干部管理考核和激勵(lì)關(guān)愛(ài)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)村干部的日常管理。尤其是目前不少村主職干部自己有經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在干部上下班等工作作風(fēng)上較為隨意，社會(huì)交往關(guān)系也較為復(fù)雜，要進(jìn)一步將預(yù)防監(jiān)督關(guān)口前移，加強(qiáng)量化考核內(nèi)容，使干部監(jiān)督細(xì)致規(guī)范。要建立和健全對(duì)村干部實(shí)行任期目標(biāo)責(zé)任制、評(píng)議考核制、離任審計(jì)制，農(nóng)經(jīng)部門要切實(shí)組織好對(duì)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督工作，并將審計(jì)結(jié)果及時(shí)公布，通過(guò)村務(wù)公開(kāi)、檢查、審計(jì)等形式，加強(qiáng)對(duì)村干部的管理和監(jiān)督。

（五）查辦監(jiān)督。要加大對(duì)村干部職務(wù)犯罪的懲治和預(yù)防力度。首先要加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，解決查處村干部職務(wù)犯罪管轄權(quán)的沖突和司法缺位問(wèn)題，有效形成合力。其次是檢察機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村職務(wù)犯罪要堅(jiān)持打防結(jié)合、標(biāo)本兼治，結(jié)合辦案提出檢察建議，幫助有關(guān)單位完善管理制度，健全防范機(jī)制；及時(shí)以案說(shuō)法，震懾犯罪。各級(jí)黨政及紀(jì)檢部門要把黨風(fēng)廉政建設(shè)的工作重心逐步向農(nóng)村延伸，加大對(duì)村干部腐敗的打擊力度。堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，始終把維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定作為查辦案件的出發(fā)點(diǎn)。對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈、民憤極大的，堅(jiān)決予以查處；對(duì)于一些犯罪情節(jié)不嚴(yán)重，涉案金額不大的案件，敦促其投案自首。